土地部门对利害关系人查处申请的告知义务

亣忠军诉新泰市国土资源局不履行土地行政处理法定职责案

【裁判要旨】

土地违法行为的利害关系人以信访形式请求土地部门履行查处该土地违法行为法定职责，土地部门不作为的，利害关系人起诉，属于人民法院行政诉讼受案范围，利害关系人具备诉讼主体资格。

案号

东平县人民法院（2015）东行初字第12号行政判决

当事人信息

原告亣忠军。

被告新泰市国土资源局。

审理经过

原告亣忠军诉被告新泰市国土资源局不履行土地行政处理法定职责一案，原告以被告未对其举报的新泰市翟镇翟家庄东村村民委员会（以下简称翟东村委）违法占用耕地挖河行为作出处理为由，于2014年11月5日在向新泰市人民法院提起本案诉讼的同时一并提起行政赔偿诉讼，泰安市中级人民法院指定本院管辖。本院于2015年1月6日立案受理后，同月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2015年3月25日第二次法庭审理时，原告以请求煤矿和村委民事赔偿（不再请求被告行政赔偿）为由，撤回了对行政赔偿案的起诉。本院依法组成合议庭，于2015年2月2日组织双方当事人交换证据，2015年2月11日、3月25日两次公开开庭审理了本案。原告亣忠军及其委托代理人张立峰，被告新泰市国土资源局的委托代理人白圣泉、匡伟到庭参加诉讼。因案情复杂，经依法报请，山东省高级人民法院于2015年3月19日作出（2015）鲁法行复字第60号《对申请延长行政案件审理期限的批复》，批准本案延长审理期限三个月。因适用法律问题向上级法院请示，本案于2015年4月28日至11月6日中止诉讼。本案现已审理终结。

2012年2月14日，原告到山东省国土资源厅信访，举报山东泰山能源有限责任公司翟镇煤矿（以下简称翟镇煤矿）、翟东村委在未办理用地审批手续的情况下占用12亩耕地挖河，违反了土地管理法和刑法的规定，要求“依法严惩处理”。当日，山东省国土资源厅对被告发出《信访事项转（交）办及受理告知单》；2012年2月24日，泰安市国土资源局对被告发出《信访督办单》，要求被告：“……请查处，答复信访人”。2014年7月31日，原告又就上述问题到中共新泰市委、新泰市人民政府信访。中共新泰市委、新泰市人民政府对被告发出《来访事项转送单》，要求被告：“……针对信访人反映的问题进行调查核实，妥善予以处理……对信访人做好疏导教育和相关解释工作……”。2014年9月28日，被告对原告作出新国土信访告知（2014）10号《信访事项告知书》（以下简称《告知书》）：“今年以来，你多次上访反映：山东新矿集团翟镇煤矿违法覆盖堵河，翟东村委违法开挖新河道占用耕地12亩，无审批用地手续，要求市国土局对上述违法占地行为作出处罚。经查：你反映的问题不属实。翟镇煤矿堆放矸石征用翟镇翟南村河道已经多年，由于矸石山滩塌造成了原河道出现严重堵塞，致使河道排水受阻，行洪不畅，历年对镇区驻地村造成威胁，淹没矸石山附近的土地，给镇和村带来很大损失。为彻底治理这一隐患，经镇党委政府研究并同矿、村协商同意对原老河道进行改道，同时镇又将改河工程规划设计报告市水利与渔业局。新泰市河道管理局以新河管字（2005）5号文件下发《关于对羊村河翟镇煤矿矸石山段河道改河工程的批复》，该村也专门召开会议，并经全村村民表决同意，按照上级批复文件对原老河道进行改道。新改河道于2005年6月20日开始动工，10月底竣工。新改河道总长度557米，宽8米，共需占地6.7市亩。特此告知。”

原告诉称

2005年6月，因翟镇煤矿堆积的矸石山将南北走向的老河道覆盖堵死，翟东村委在未办理征地审批手续的情况下占用耕地12亩，从矸石山北段、老河道上游由东向西再向南开挖了一条“L”型600米长的新河道。2005年7月2日天降暴雨时，因新河道下游尚未挖通，河水涌入新河道后漫过两岸，涌向原告的住宅及煤场，将原告住宅的东院墙冲倒、煤炭冲走，给原告造成财产损失301903元。原告将翟镇煤矿起诉至新泰市人民法院，该院作出（2006）新民初字第420号民事判决书，认定：“在大暴雨来临之前，新河道虽未开挖通，但是开挖新河道的行为是经审批的，并不违法，因此，虽然新河道未开挖通，但并不构成侵权”。由于被告对翟东村委无用地审批手续开挖新河道的行为既不责令停止违法行为，也不督促补办审批手续，致使挖河行为未在汛前竣工，并导致法院无法作出正确判决，原告无法得到应有的赔偿。原告自2006年9月10日收到一审判决后至2014年7月28日数次向被告举报，但被告以种种理由推辞，不予理睬。无奈之下，原告于2014年7月28日反映到国土资源部。在各级领导的督促下，被告于2014年9月28日作出了《告知书》。但《告知书》无任何实质内容，敷衍搪塞原告，只说明了新改河道占地6.7亩而不是12亩。被告作为土地行政部门有法不依，违法不究，实属渎职。请求判令被告履行法定职责，对翟东村委无用地审批手续占用12亩耕地开挖新河道的行为依法作出行政处罚决定。

原告于法庭限定的交换证据之日（2015年2月2日）向本院提交了下列证据：1.2014年9月28日被告对原告作出的《告知书》，原告用该证据证明被告未对其举报事项作出处理；2.山东省国土资源厅的信封，原告用该证据证明其曾为此案到山东省国土资源厅信访；3.2014年7月28日原告由泰安去北京的火车票，原告用该证据证明其曾为此案到国土资源部信访；4.电话通话记录查询单，原告用该证据证明因被告将其信访事项告知翟东村委主任、党支部书记后，两人曾对原告恐吓；5.2005年6月22日山东泰山能源有限责任公司与翟东村委签订的《关于矸石山河道改道协议》，原告用该证据证明挖河占地12亩，翟镇煤矿每年支付翟东村委68000元；6.矸石山河道卫星图；7.矸石山新、老河道改河照片；8.照片、录像资料4份；9.新泰市翟镇人民政府《关于史家庄等村村民补办宅基用地手续的批复》；10.新泰市翟镇翟南村村民委员会出具的《证明》；11.照片、录像资料3份；12.现场照片；13.新泰市公证处（2005）民字第250号《公证书》；14.新泰市金信价格事务所有限公司出具的《关于亓忠军被冲、淹物品损失价值评估报告》，原告用6-14号证据证明翟镇煤矿矸石山将老河道覆盖堵死，翟东村委开挖新河道，新河下段未疏通，河道内洪水溢出后冲入原告宅院及煤场，给原告造成经济损失；15.新泰市人民法院（2006）新民初字第420号民事判决书；16.新泰市人民法院（2007）新民再字第15号民事判决书；17.新泰市人民法院（2008）新民重再字第1号民事判决书；18.泰安市中级人民法院（2009）泰民再终字第12号民事判决书，原告用15-18号证据证明翟东村委占地挖河，以及因为被告未对挖河行为作出处理导致法院无法作出正确判决，原告无法得到应有的赔偿。

原告又于第二次法庭审理时（2015年3月25日）向本院提交了证据：19.原告制作但是没有注明具体制作时间的《上访信》、《复议申请书》各1份，《举报信》2份，原告用该证据证明其曾于2007、2008、2009、2012、2014年多次向被告举报，但被告一直未作出处理。

被告辩称

1.原告不具有诉讼主体资格。

原告未曾向被告提出过任何要求就其某项权利作出行政行为的申请，不符合修改前的行政诉讼法第十一条第一款第（五）、（六）、（七）项的规定。本案中，原告提出的是他人违法线索，对于是否存在违法行为，需要被告进一步调查。原告无权就被告是否对举报线索进行处理向法院提起诉讼。

2.本案不属于人民法院行政诉讼受理范围。

根据信访条例的规定，原告对信访答复意见不服，可以向上一级行政机关申请复查，但不能向人民法院提起诉讼。

3.被告未发现违法占地行为。

根据土地管理法第四条的规定，按照土地用途，土地分为农用地、建设用地、未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。根据《全国土地分类》（2001年国土资源部发布）第156条、《土地利用现状分类》（2007年质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布）第117类，本案所谓的河道，实际为沟渠，土地权属及用途均未发生改变，原告所谓的违法占用耕地的事实并不存在。

4.被告无权对原告信访的事实进行处罚。

根据土地管理法第五章的规定，只有使用建设用地时，才需要进行审批。本案所挖河行为，属于村民自建，土地用途仍为农用地，土地权属及用途均未发生改变，既不需要进行变更登记，土地管理法也未规定被告对农用地的生产活动进行审批，被告也未发现施工者有其他违法事项。

5.原告诉被告不履行法定职责没有事实根据。

被告2012年2月24日接到泰安市国土资源局的信访督办单后，对原告反映的相关事宜进行了调查。本案挖河用地的土地权属及用途均未发生改变，违法占用耕地的事实并不存在，被告无法予以处罚。2014年7月31日，原告再次向新泰市人民政府信访。经再次调查，被告及时对原告进行了答复。综上，请求驳回原告的起诉。

被告于2015年1月19日向本院提交了下列证据及规范性文件依据：1.2012年2月14日山东省国土资源厅对被告发出的《信访事项转（交）办及受理告知单》及2012年2月24日泰安市国土资源局对被告发出的《信访督办单》，被告用该证据证明原告2012年提起信访；2.原告2012年信访时的举报信，被告用该证据证明原告2012年信访的内容；3.2012年3月31日被告向泰安市国土资源局上报的《信访事项调查情况报告书》，被告用该证据证明其曾对原告2012年信访情况做了调查；4.新泰市翟镇人民政府《关于申请市水利与渔业局批复翟镇煤矿矸石山河道改河工程规划设计的报告》（翟政发（2005）23号）；5.新泰市河道管理局《关于对羊村河翟镇煤矿矸石山段河道改河工程的批复》（新河管字（2005）5号），被告用4、5号证据证明挖河工程经过了新泰市翟镇人民政府和新泰市河道管理局的批准；6.2012年5月17日《信访事项回访登记表》，被告用该证据证明其曾对原告2012年信访作出了答复；7.2014年《来访事项转送单》，被告用该证据证明原告2014年再次信访；8.2014年7月31日原告对新泰市信访局递交的《上访信》以及该局《来访人员登记表》，被告用该证据证明原告2014年信访内容与前次信访一致；9.2014年8月28日被告对新泰市信访局报送的《信访事项调查情况报告书》，被告用该证据证明其对原告2014年信访情况再次做了调查；10.2014年9月28日被告对原告作出的《告知书》及《送达回证》，被告用该证据证明其将调查情况告知了原告；11.2014年12月19日《信访事项回访登记表》，被告用该证据证明其曾对原告进行了回访；12.土地管理法第五条，被告用该依据证明其是土地管理和监督的主管机关；13.信访条例第三十三条，被告用该依据证明其是依法对原告进行信访答复；14.信访条例第三十四条、第三十五条，被告用该依据证明原告不服信访答复不能向人民法院起诉；15.2001年国土资源部发布的《全国土地分类》；16.2007年国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布的《土地利用现状分类》，被告用15、16号依据证明挖河占地属于农用地，不需要被告审批；17.泰安市中级人民法院（2009）泰民再终字第12号民事判决书，被告用该证据证明原告经济损失与原告所诉被告不作为之间没有因果关系。

根据本案的行政争议，经征求当事人意见，本院确定本案的审理重点有五个：1.本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围；2.原告是否具备诉讼主体资格；3.原告向被告提出行政处理申请和被告未予答复的事实是否存在；4.原告申请事项是否被告的法定职责；5.被告未予答复的理由是否正当。

一、关于本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围

原告举证称，根据信访条例和土地管理法的相关规定，本案属于人民法院行政诉讼受案范围。原告举出了第1、5号证据，以及被告第1-3、6-11号证据支持其观点。

被告质证称，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围：原告举出的证据不能证实本案属于人民法院行政诉讼受案范围；根据信访条例第三十四条、第三十五条的规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以依法申请复查、复核，但不能提起诉讼。

原告辩驳称，信访条例第三十四条、第三十五条规定的是信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，才能申请复查、复核，而被告出具的告知书不是处理意见，不能适用信访条例第三十四条、第三十五条的规定。

二、关于原告是否具备诉讼主体资格问题

原告举证称，新泰市人民法院（2006）新民初字第420号民事判决书曾经作出认定：“在大暴雨来临之前，新河道虽未开挖通，但是开挖新河道的行为是经审批的，并不违法，因此，虽然新河道未开挖通，但并不构成侵权”。这说明由于被告对本案无用地审批手续开挖新河道的行为既不责令停止违法行为，也不督促补办审批手续，致使挖河行为未在汛前竣工，并导致法院无法作出正确判决，原告无法得到应有的赔偿。因此，原告具备诉讼主体资格。原告举出了第1-5、7-8、15-18号证据支持其观点。

被告质证称：1.原告第1号证据证实被告对原告的信访要求进行了答复；原告第2-4号证据不具有真实性。原告举出的证据，不能证明其具备提起本案诉讼的主体资格。2.原告第18号证据，即泰安市中级人民法院（2009）泰民再终字第12号民事判决书，认定了造成原告财产损失的三个原因，不包括被告不作为行为。因此，即使被告查处了，原告也不可能得到更多的赔偿。3.本案挖河后的土地属于2001年国土资源部发布的《全国土地分类》中的第156类和2007年国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布的《土地利用现状分类》中的第117类，均属于农用地而非建设用地。挖河行为并未改变土地的农用地性质，不具有行政违法性，被告没有予以查处的事实根据。因此，原告不具备诉讼主体资格。被告举出了第15、16号证据支持其观点。

原告辩驳称：1.（2009）泰民再终字第12号民事判决书认定的三个原因不对，应该是四个原因，包括被告该处罚而不处罚行为。2.本案挖河后的土地属于2001年国土资源部发布的《全国土地分类》中的第23类和2007年国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布的《土地利用现状分类》中的第086类所指的“公共设施用地”类，属于建设用地。挖河行为改变了土地的农用地性质，具有行政违法性，被告应当依照土地管理法第四十四条、第六十一条的规定予以查处。

三、关于原告向被告提出行政处理申请和被告未予答复的事实是否存在问题

原告举证称：其2007年、2008年、2009年、2012年、2014年多次向被告举报要求处理，但被告一直未作出处理，原告向被告提出行政处理申请和被告未予答复的事实存在。原告举出了第19号证据，以及被告提交的第2、7、8号证据支持其观点。

被告质证称：原告曾经于2012年、2014年信访，被告也对此作出过信访答复。但是，原告没有向被告提出过行政处理申请，原告向被告提出行政处理申请和被告未予答复的事实不存在。被告举出了第1号证据支持其观点。

四、关于原告申请事项是否被告的法定职责问题

原告举证称：根据土地管理法第六条、第四十四条、第六十一条，《土地违法案件查处办法》第十三条、第十四条的规定，原告申请事项是被告的法定职责。原告举出了第5号证据，以及被告提交的第10、15、16号证据支持其观点。

被告质证称：被告具有土地管理、监督职责，但本案没有土地违法行为，故被告无法履行查处职责。原告提出的土地管理法第四十四条、第六十一条是对非农业建设占用土地的批准程序；《土地违法案件查处办法》第十三条、第十四条是对土地违法案件的处理程序。均不适用于本案。

原告辩驳称：本案未经土地部门审批占地挖河行为属于违法行为，被告应当予以处罚。

被告认为：根据被告提交的第16号证据《土地利用现状分类》，河道属于沟渠，属于农用地的范畴，不在被告的审批范围之内。

原告认为：本案挖河占地属于建设用地，被告具有查处职责。

五、关于被告未予答复的理由是否正当问题

被告举证称：被告没有收到过原告的行政处理申请，本案不存在土地违法行为，因此被告没有违法之处。被告举出了第15、16号证据支持其观点。

原告质证称：被告收到山东省国土资源厅的转办信，等于收到了行政处理申请。被告没有作出处罚决定，违反了土地管理法和《土地违法案件查处办法》的规定。原告举出了第5-8、11号证据支持其观点。

经庭审举证、质证、辩论，本院对当事人依法提交并在庭审中举出的证据认证如下：被告对原告第1、5、15-18号证据的真实性无异议，予以采信。原告第2、3号证据，被告虽有异议，但与被告第1-11号证据能够相互印证一致，证明原告先后于2012年、2014年信访的事实，亦予以采信。原告第19号证据，被告提出异议，因原告不能举证证明该证据制作和向被告递交的具体时间，故不能证明原告企图证明的原告曾于2007年、2008年、2009年向被告举报要求处理的事实；并且，该证据没有在本院限定的举证期限内提交，原告又不能说明超期提交证据的正当理由，故对原告第19号证据不予采信。被告第1-11号证据，与原告陈述的其曾经于2012年、2014年信访的事实能够相互印证一致，本予以采信。被告第15、16号证据，原告未对其提出异议，亦予以采信。

本院认为

根据上述事实，依照有关法律文件的规定，认为：

一、本案属于人民法院行政诉讼受案范围

原告以信访的形式，举报翟镇煤矿、翟东村委未经土地部门审批“违法”占用耕地挖河，要求依法予以处理的行为，是原告作为挖河行为的受害人，要求人民政府土地行政部门履行查处土地违法行为职责的申请。山东省国土资源厅、泰安市国土资源局、中共新泰市委和新泰市人民政府分别对被告发出《信访事项转（交）办及受理告知单》、《信访督办单》、《来访事项转送单》的行为，是被告的上级行政机关对被告发出的要求其对原告举报的挖河行为予以查处，并答复原告的行政指令。据此，被告应当对原告举报的挖河行为是否违法，是否应当予以处理，以及具体的事实、理由、依据明确告知原告。然而，被告作出《告知书》，认为原告“反映的问题不属实”，但未对原告举报的占地挖河行为是否违法作出认定，更未对该行为是否应予处理，以及不予处理的理由作出说明。被告的行为，是对原告举报事项拒绝立案查处的告知。本案虽然从形式上属于信访条例规定的信访事项，但是由于被告是具有查处土地违法行为法定职责的行政机关，原告信访的目的，是企图通过要求被告履行查处土地违法行为法定职责，实现保护其财产权利的目的。依照案件审理时施行的修改前的行政诉讼法第十一条第一款第（五）项的规定，本案属于人民法院行政诉讼受案范围。

二、原告具备诉讼主体资格

所谓行政诉讼的原告主体资格，是指能够启动行政诉讼程序，请求人民法院对被诉行政行为进行合法性审查，并进而作出相应裁判的主体条件。根据案件审理时施行的修改前的行政诉讼法第二条、第四十一条，以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，如果公民、法人或者其他组织主张的是其合法权益，且其与被诉行政行为具有法律上利害关系，则该公民、法人或者其他组织具有对该行政行为提起行政诉讼的原告主体资格。

所谓与被诉行政行为具有法律上利害关系，是指提出行政诉讼的公民、法人或者其他组织的合法权益存在受到被诉行政作为或者不作为行为侵害的客观可能性。本案中，原告认为被告行为“导致法院无法作出正确判决，原告无法得到应有的赔偿”。因为挖河行为违法与否是否影响原告请求民事赔偿比例是民事诉讼而非本案审查的范围，故本案无法对原告上述理由是否成立作出评判，进而无法排除原告与被告不作为行为存在利害关系。

同时，原告作为挖河行为的受害人，为维护自身合法权益而举报占地挖河行为，要求土地行政部门予以查处，有着不同于一般举报人的特殊利益。参照《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（（2013）行他字第14号）关于“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格”的规定，原告具有提起本案诉讼的主体资格。

三、原告向被告提出行政处理申请和被告未予答复的事实存在

1.原告向被告提出行政处理申请的事实存在。根据山东省国土资源厅、泰安市国土资源局、中共新泰市委和新泰市人民政府分别对被告发出《信访事项转（交）办及受理告知单》、《信访督办单》、《来访事项转送单》的事实，证明原告通过信访方式，向被告提出行政处理申请，要求对挖河行为作出处理的事实存在。并且，被告也曾经在《告知书》中认可原告“多次上访反映……要求市国土局对上述违法占地行为作出处罚。”

2.被告未直接针对原告申请作出答复的事实存在。根据《告知书》，证明被告只是对挖河行为的事实经过进行了叙述，但并未就原告的申请是否应当予以满足作出回应。以至于原告在起诉状中认为，《告知书》无任何实质内容，敷衍搪塞原告。

四、原告申请事项是被告的法定职责

根据土地管理法第五条、第六十六条第一款，《山东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三条第一款，《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，被告作为新泰市人民政府土地行政部门，具有对辖区内违反土地管理法律、法规行为予以管理和监督的法定职责。

五、被告未予答复的理由不正当

正当程序原则是行政法的一项基本原则。该原则要求，行政机关依法行使职权，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明作为或者不作为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩等。据此，依法具有法定职责的行政机关收到利害关系人的行政处理申请后，如果认为依法不应当予以行政处理，应当及时告知、答复该利害关系人不予处理的事实、理由、依据，陈述权、申辩权。国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”《山东省行政程序规定》第六十八条规定：“行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：……（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当当场不予受理，并告知公民、法人和其他组织向有关行政机关申请……”。本案中，被告作为辖区内土地管理行政部门，收到上级行政机关转办的原告要求查处违法占地挖河行为的查处申请后，如果认为不存在土地违法行为，应当及时告知原告事实、理由、依据，陈述权、申辩权。但经原告多次信访，被告一直未对挖河行为是否违法，是否应予处罚作出答复。被告的举证理由没有法律依据，不予采纳。

同时，根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，下级服从上级是一项基本的组织原则。据此，上级行政机关指令或者交办下级行政机关作为的事项，对下级行政机关产生无条件作为的行政义务。本案中，因为原告信访，被告的上级行政机关山东省国土资源厅、泰安市国土资源局、新泰市人民政府均指令被告对原告举报的挖河行为予以查处，并答复原告。由此，被告具有对原告举报的挖河行为是否违法进行调查核实并明确答复原告的行政义务。被告未予答复，属于未依法履行行政作为义务的行为。

综上，本院认为：行政机关应当依法履行职责。被告对原告举报的占地挖河问题，既未立案查处，亦未答复原告不予立案查处的事实、理由、依据，其行为属不履行法定职责行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：

限被告新泰市国土资源局于本判决生效之日起两个月内对原告亣忠军申请查处的挖河行为依法作出答复。