政府信息公开中作出的更改、补充告知函行为性质之判断及司法裁判

张洪德、杨继兴诉辽宁省国土资源厅不履行信息公开法定职责案

原载：《中国行政审判案例》第3卷P19-21第85号案例

一审案号：（2011）皇行初字第28号行政裁定

二审案号：（2011）沈中行终字第245号行政裁定

【裁判要旨】

政府信息公开申请人对行政机关因认为申请内容不明确，而作出的更改、补充告知行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但是对申请人权利义务产生实质影响的除外。

案情

上诉人（原审原告）：张洪德、杨继兴。

被上诉人（原审被告）：辽宁省国土资源厅。

一审法院查明，被告于2011年1月10日收到二位原告以邮寄方式递交的《辽宁省政府信息公开申请表》。申请表中二位原告对申请公开的信息内容描述为：“包括申请人集体土地（地号分别为02110377、02110225）在内（xx市xx村）的集体土地的征地批准文件”。被告于2011年1月10日作出了《申请公开信息告知函》，并于当日向原告送达。告知函内容为：“张洪德、杨继兴：本单位于2011年1月10日收到你们的公开申请，对于申请公开xx村集体土地征地批准文件，请提供批准文件号，以便查档。”二位原告认为，被告未履行信息公开法定职责，要求其提供征地批准文件号实质上是行政不作为，故诉讼至法院，请求确认被告不公开行为违法，并判令被告公开涉案政府信息。

张洪德、杨继兴诉称，原告申请公开信息完全符合《政府信息公开条例》的规定，被告要求原告提供具体文号是增加原告义务，是推诿、躲闪其职责，是不作为。被告的不作为剥夺了原告的知情权，对原告的权利义务产生了重大影响。原告对被告的不作为提起行政诉讼属于行政诉讼的受案范围。

辽宁省国土资源厅辩称，该厅在工作中不存在不作为，要求申请人提供批准文号，既符合法律的规定也符合实际工作情况。

审判

一审法院认为，被告在审查原告的申请后，认为原告申请内容不明确，既没有提供征地批准文件的具体文号，又没有提供征地行为发生的具体年份，遂依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定作出《申请公开信息告知函》，告知二位原告进行补充。该《申请公开信息告知函》系被告在处理二位原告申请事宜过程中的阶段行为，该行为不能认定被告拒绝履行信息公开职责，即对二位原告权利义务未产生实际影响。因此，原告的起诉不属行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款（六）项及第四十四条第一款（一）项之规定，裁定驳回原告张洪德、杨继兴的起诉。案件诉讼费50元退回原告。

宣判后，张洪德、杨继兴不服，上诉至沈阳市中级人民法院。二审过程中，法院通过协调工作，被上诉人辽宁省国土资源厅重新作出了实体上的《申请公开信息告知函》，上诉人的诉讼目的得以实现。鉴于此情况，二审法院裁定维持了一审裁定。

评析

一、确立裁判要旨的理由

申请人以行政机关作出的更改、补充告知函系拖延推诿履行职责为由，诉行政机关不作为违法案件如何裁判，应分两种情况处理：

1、行政机关因申请内容不明确，要求申请人作出更改、补充而且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为，申请人以行政机关作出的更改、补充告知函系拖延推诿履行职责为由，诉行政机关不作为违法案件，应当驳回起诉。理由如下：一是《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；……”，由此可见，此“告知行为”不可诉，当事人绕开“告知”直接诉不作为违法，变相要求法院审查“告知”内容的合法性，如果实体审理并判决不符合立法宗旨；二是行政机关并未对申请人的申请事项给出结论性意见，尚未明确是否应予公开；三是行政机关在申请人更正、补充材料后，对申请事项作出结论性答复，也即作出公开或不予公开的答复时，申请人可以提起行政诉讼。如果在告知阶段就给申请人诉权，可能导致针对一个政府信息公开行为引发多个行政诉讼，会导致诉累。

2、行政机关的告知行为对申请人权利义务产生实际影响的，属于给申请人增加义务，申请人以行政机关作出更改、补充告知函系拖延推诿履行职责为由，诉行政机关不作为违法案件应当判决行政机关答复或判决公开。理由是《信息公开司法解释》规定：“对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为，不予受理”，因此行政诉讼中应当审查是否对权利义务产生实际影响，如果有影响应予受理，并判决被告不履行信息公开法定职责行为违法，如果原告一并请求判决被告公开政府信息而且理由成立的应一并判决公开或答复。

本案中，根据辽宁省国土资源厅在二审阶段给法官随机提供的一本集体土地征收卷宗来看，在上诉人提供地号的情况下是可以按照地号查找是否存在对应的征地批复的，只是工作量稍大而已，但是可以判定其申请内容是明确的，无须补正，故被上诉人要求申请人提供批准文件号是在为申请人设定义务，足以影响申请人的权利实现。但为了案结事了，定纷止争，二审法院加大了协调工作力度，促使辽宁省国土资源厅重新作出了答复，实现了上诉人的诉讼目的。

二、运用裁判要旨应当注意的问题

如何判定行政机关作出的《更改、补充告知函》是否对申请人权利义务产生实际影响，是否属于给申请人增加义务，是审理此类案卷的关键所在。通常应采取以下原则：一是审查申请人申请公开的信息是否指向明确具体，具有特定性和排他性，提供了申请人按常理所能提供的全部因素；二是审查行政机关的告知函对申请人所提出的更改、补充要求是否具有正当性、合理性和必要性而不是充分性，如果行政机关因自身内部工作程序、工作分工或因工作量大、为了工作便捷等因素，要求申请人进一步提供申请人可能或不可能提供的补充要素，都应当认定为增加申请人的义务，影响申请人权利的实现。