关于不履行监管职责造成当事人损失的行政赔偿责任问题

刘恩仁等诉沈阳市人民政府不履行返还集资款法定职责案

（2016）最高法行申616号

【裁判要旨】

行政机关不履行法定职责造成公民、法人或者其他组织人身、财产损害的，应当依法承担相应的行政赔偿责任。但其前提条件是，行政机关不履行的是针对具体行政相对人的、特定的职责义务，且该不履行法定职责义务的行为造成了当事人人身、财产的实际损失。如果行政机关未履行的是法律规定的抽象的职责义务，即便当事人确有损失，因损失与抽象的不作为行为之间缺乏因果关系，亦不属于行政赔偿的范围。

当事人信息：

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘恩仁。

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘恩宝。

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘桂梅。

审理经过：

再审申请人刘恩仁、刘恩宝、刘桂梅（以下简称刘恩仁等人）因诉沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）不履行返还集资款法定职责一案,不服辽宁省高级人民法院于2015年12月1日作出的(2015)辽立行终字第74号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年4月6日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

一审原告诉称：

2015年5月18日，刘恩仁等人向沈阳市中级人民法院起诉称：沈阳市政府及其相关职能部门违法招商引资，批准设立中美合资沈阳万象生物技术有限公司（以下简称万象公司），并在媒体号召城乡居民、下岗职工、农村富余劳动力参与合作养殖。刘恩仁等人为此向万象公司缴纳集资款745000元。由于沈阳市政府疏于监管，万象公司从事非法金融业务，于2003年12月被公安机关依法查封。刘恩仁等人因此遭受巨大经济损失。请求：判令沈阳市政府返还刘恩仁等人集资款745000元，及自2003年12月13日至今的银行同期贷款利息。

二审上诉人诉称：

沈阳市中级人民法院（2015）沈中立行初字第3号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。刘恩仁等人的诉讼请求，不属于人民法院受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款规定，裁定对刘恩仁等人的起诉不予立案。刘恩仁等人不服提起上诉。

二审法院认为：

辽宁省高级人民法院(2015)辽立行终字第74号行政裁定认为，刘恩仁等人因参与企业集资而遭受经济损失，请求政府返还集资款及利息，该请求不属于行政诉讼调整范围。刘恩仁等人的上诉理由没有法律依据，不予支持。一审裁定不予立案并无不当，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

再审申请人称：

刘恩仁等人申请再审称：沈阳市政府对万象公司负有执法失职、监管不严的责任，致使人民群众遭受巨大的经济损失。一、二审应该给予立案。请求：撤销一、二审裁定，指令一审法院立案审理。

最高院认为：

本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，因行政机关和行政机关工作人员的行政行为而使公民、法人或者其他组织合法权益遭受侵犯的，向人民法院提起诉讼，属于行政诉讼的受案范围。行政机关以外的公民、法人或者其他组织实施的行为造成当事人损害的，应当由造成损害的人承担法律后果，不应当由行政机关承担法律后果，故此类非行政行为不属于行政诉讼的受案范围。本案中，因万象公司实施的集资行为，给刘恩仁等人造成经济损失，应由该公司承担相应的法律责任。刘恩仁等人请求沈阳市政府返还集资款及利息，没有事实和法律根据。一、二审据此对刘恩仁等人的起诉裁定不予立案，并无不当。刘恩仁等人主张，沈阳市政府对万象公司负有监管不严的责任，致使当事人遭受经济损失，依法应予赔偿。本院认为，行政机关不履行法定职责造成公民、法人或者其他组织人身、财产损害的，应当依法承担相应的行政赔偿责任。但其前提条件是：第一，必须存在对具体的当事人不履行特定职责义务的违法事实；第二，造成了当事人人身、财产实际损失；第三，不履行特定法定职责义务的行为，与当事人实际损失之间，存在因果关系。本案中，刘恩仁等人虽主张沈阳市政府未尽监管职责造成其集资款不能返还，但其所主张的未履行监管职责，仅仅是认为沈阳市政府未履行法律规定的抽象的监管职责，不是沈阳市政府对其负有的特定职责义务。因此，其该项主张亦不能成立。

综上，刘恩仁等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回刘恩仁、刘恩宝、刘桂梅的再审申请。