最高法案例：强制拆除房屋案件中如何确定适格被告

大连万达制衣有限公司诉大连市中山区人民政府强制拆除违法建筑及行政赔偿案

（2015）行监字第70号

【裁判要旨】

在强制拆除房屋案件中，原告应当对适格被告承担初步证明责任。但是，如果行政机关已经发布征收决定，或者作出违法建筑确认决定的，原则上推定作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关是强制拆除机关。除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。

当事人信息

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：大连万达制衣有限公司。

被申请人：大连市中山区人民政府。

审理经过

再审申请人大连万达制衣有限公司（以下简称万达制衣公司）因诉大连市中山区人民政府（以下简称中山区政府）强制拆除违法建筑并行政赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院（2014）辽行终字第00204号行政裁定，向本院申请再审。本院于2015年3月9日立案，并依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

案件基本事实

2012年4月18日，万达制衣公司使用的位于大连市中山区青云街进展巷45号厂房被强制拆除，该厂房坐落于中山区青云小学工厂所有的土地上，土地地址为中山区进展巷44号。中山区政府当庭提供大连市城市管理行政执法局作出的大执法行拆决字[2012]0001号强制拆除决定书一份，该强制拆除决定书内容为：你单位（中山区青云小学）于1996年在中山区进展巷44号，未经批准进行临时建设的行为，违反了《大连市城乡规划条例》第六十六条（一）的规定，已责令你单位于2011年11月22日前将此违章建筑物、构筑物或其他设施无偿拆除，但至今未予拆除。现根据《大连市城乡规划条例》第六十八条的规定，决定强制拆除此建筑物、构筑物或其他设施。由此产生的费用及造成的经济损失，由你单位承担。

　　一审认为，万达制衣公司起诉的具体行政行为系拆除房屋行政强制行为，其提供的视频资料等证据不足以证明中山区政府为实施拆除房屋行政强制行为的行政机关，故万达制衣公司所起诉的被告不适格，本院告知万达制衣公司变更被告，其不同意变更，对其起诉，依法予以驳回，二审以同样理由驳回上诉维持原裁定。

申请再审理由

1、原审认定大连市城市管理行政执法局（以下简称大连市执法局）为单一适格被告错误。根据2010年9月27日《大连日报》刊登的《大连市国土资源和房屋局通告》（以下简称拆迁公告）可以证明，本案涉及拆迁行为是大连市政府批准，由大连市土地储备中心组织，中山区城区改造办公室实施，故大连市人民政府应为本案适格被告。中山区政府一审开庭时提供的《强制拆迁决定书》系复印件，不能视为有效证据，即便该证据能够证明拆迁决定是大连市执法局所为，也不能证明该局是本案被诉强拆行为的单一实施主体，大连市执法局仅是本案适格被告之一。中山区政府常务副区长召开专题拆迁会议并带队实施了强制拆迁行为，区财政局用财政专款支付强拆中万达制衣公司被打伤、烧伤人员的医药费16万元，上述事实说明中山区政府是本案强拆行为的实施主体，也是本案适格被告。再审申请人有权对上述三被告提起行政诉讼。2、原审法院未依法正确行使“释明权”显属不当。原审法院应告知当事人前述三机关均为本案适格被告，而不应错误告知大连市执法局为本案单一适格被告。请求撤销辽宁省高级人民法院（2014）辽行终字第00204号行政裁定和大连市中级人民法院（2014）大行初字第18号行政裁定。

最高法院再审认为

1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。中山区政府一审中提供的大执法行拆决字[2012]0001号《强制拆除决定书》与双方当事人陈述相互印证，可以证明强制拆除违法建筑决定的作出主体和实施主体均为大连市执法局，没有证据证明中山区政府具体实施了本案被诉违法建筑强制拆除行为，中山区政府不是本案适格被告。在经释明后，万达制衣公司仍坚持起诉中山区政府，原审法院根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条和第四十四条第一款第（三）项的规定，裁定驳回其起诉，并无不当。

　　万达制衣公司主张大连市人民政府、大连市执法局和中山区政府均为本案适格被告，但其提供的拆迁通告是大连市政府根据《大连市房屋拆迁管理条例》相关规定，对房屋拆迁许可范围内正常拆迁活动实施主体的确认，并非对本案违法建筑强制拆除主体的指定，上述拆迁通告与本案被诉行政行为没有关联性，不能证明大连市人民政府实施了本案被诉行政行为，万达制衣公司主张大连市人民政府是本案适格被告缺乏事实根据。

　　万达制衣公司原审中提供的中山区政府召开拆迁会议并有区领导在拆迁现场的证据，也仅说明中山区政府为积极配合大连市执法局在其辖区内实施强制拆除违法建筑活动，组织相关部门召开过相关会议，并做好强制拆除违法建筑现场疏导、服务等基层保障工作，并不能证明中山区政府是具体实施强制拆除活动的行为主体；至于中山区财政局支付拆迁过程中受伤人员医疗费的事实，与实施拆迁活动没有直接的关联性，因此，万达制衣公司主张中山区政府为本案适格被告，亦无事实根据。鉴于上述理由，原审法院认为大连市执法局是本案适格被告，并向万达制衣公司予以释明，其释明并无不当。万达制衣公司认为原审法院释明错误的主张，本院亦不予支持。

　　综上，万达制衣公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回万达制衣公司的再审申请。