农村集体经济组织地域范围内无有效证据证明权属为国家的土地属于集体所有

海南省临高县仓米经济合作社诉海南省临高县人民政府土地行政裁决案

原载：《中国行政审判案例》第三卷  P94-99

         第100号案例

案号：

海南市中级人民法院（2005）海南行初字第118号判决

海南省高级人民法院（2005）琼行终字第170号判决

海南省高级人民法院（2007）琼行再终字第3号判决

【裁判要旨】

土地权属争议行政案件中，农村集体经济组织界限范围内的土地，在农村集体经济组织没有证据证明其权属，行政机关也无法证明土地属于国家所有的情况下，争议土地应属于集体所有。

案情

原审上诉人（一审原告）：海南省临高县新盈镇仓米村仓米经济合作社（以下简称仓米经济社）。

原审上诉人（一审第三人）：昼锦堂纪念馆（以下简称昼锦堂）。

原审被上诉人（一审被告）：海南省临高县人民政府（以下简称临高县政府）。

原审第三人：海南省临高县新盈镇朗英村尚书经济合作社（以下简称尚书经济社）。

仓米经济社和尚书经济社是海南省临高县人民政府管辖下的两个相邻自然村。争议地名为“仓米昆”，在农村集体经济组织界线范围内，面积59. 25亩。争议地至少自上世纪60年代起即由仓米经济社和尚书经济社农民集体耕作，至1991年政府规划居民住宅区时丢荒。现争议地仍有零星耕作及存留的农作物。2001年仓米经济社出让部分争议地时与尚书经济社发生纠纷。

临高县政府受理双方的纠纷后，经调查认定，争议地面积为59.25亩，1991年以前两社集体均在争议地上耕作，至1991年新盈镇政府规划居民住宅区和1992年兴建陈氏宗祠后丢荒。其中尚书经济社使用了约30.18亩，仓米经济社使用了29.07亩，但争议双方均未拿出有效证据证明对该地的权属归属。据此，临高县政府于2002年6月作出临府（2002）39号《处理决定》，认定争议土地为集体所有，并按双方实际使用的情况将争议土地平分给双方当事人所有。仓米经济社不服，申请行政复议。省政府复议机构于2004年复函给临高县政府，认为争议双方均无有效证据证明对争议土地的所有权，应依照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条及《海南省确定土地权属若干规定》第十八条之规定，确认争议地属于国家所有，并责令被申请人临高县政府自行纠正。被告临高县政府于2004年5月26日重新作出临府（2004） 34号《土地权属争议的处理决定》（即本案被诉具体行政行为）：一、该争议地面积59.25亩的土地归国家所有；二、尚书经济社使用过的30. 18亩归其使用，仓米经济社使用过的29.07亩土地归其使用。本案再经行政复议，复议机关维持《处理决定》。仓米经济社不服，提起行政诉讼。

仓米经济社诉称，争议地位于其村后，解放后由其村民耕种，尚书经济社在争议地上仅有少量插花地，争议地应归其集体所有。

临高县政府辩称，其处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。

尚书经济社述称，争议地在1991年之前一直由其社员耕种使用，在争议地上还有使用痕迹和遗留设施，争议地应归其集体所有。

昼锦堂述称，争议地应归其和仓米经济社集体共同所有，尚书经济社只有少量插花地。

但在行政诉讼中，仓米经济社、尚书经济社和昼锦堂均未举出充足有效的证据证明各自的权属主张。

审判

一审法院审理认为，本案争议地在土改和实施《六十条》（即“四固定”）时期均未确权，原告和第三人均未能提供合法有效证据证明其对该地已依法取得所有权。被告依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条“土地所有权有争议，不能依法证明争议地属于农民集体所有的，属于国家所有”的规定，将争议地确定为国有土地并无不当。从该争议地的使用历史和现状看，原告和第三人均使用过部分争议地，至1991年镇政府规划居民住宅区后丢荒。基于这一事实，被告依照《海南省确定土地权属若干规定》第十八条之规定，将争议地确定为国家所有的同时，准许由双方继续使用，这是正确的。综上，被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告（2004）第34号《土地权属争议的处理决定》。该判决作出后，仓米经济社和昼锦堂不服，上诉至海南省高级人民法院（以下简称海南省高院）。

海南省高院二审认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决维持原判。判决生效后，昼锦堂申请判后释明。经释明听证，合议庭决定对本案进行复查，经审判委员会讨论决定再审。

　2007年海南省高院再审审理查明，结合各方当事人的陈述，可以认定争议地在农村集体经济组织界线范围内，该争议地至少自上世纪60年代起即由农民集体耕作，至1991年政府规划居民住宅区时止。现争议地仍有零星耕作及存留的农作物。再审判决认为，《海南省确定土地权属若干规定》第七条规定：“下列土地属于集体所有，但依照本规定第六条规定属于国家所有的除外：（一）土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地和1962年9月27日《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）实施时确定为集体所有的土地；（二）农民的自留地、自留山、农村居民的宅基地；（三）自《六十条》公布前，农民集体经济组织一直使用至今的土地；（四）在农民集体经济组织界线范围内，农民集体经济组织连续使用20年以上，现在仍继续使用的土地及其间的零星荒地；（五）乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地；（六）《村镇条例》实施后乡（镇）、村企事业单位使用的集体土地。”虽然涉案争议土地在土改时及“四固定”时期未经确权，但本案争议土地属于“在农村集体经济组织界线范围内，农村集体经济组织连续使用20年以上，现在仍继续使用的上地及其间的零星荒地”，依法应当确认为农民集体土地。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议地属于农民集体所有的，属于国家所有。”而土地争议双方当事人已经在行政处理中提供证据证明争议土地依法应属于农民集体所有的情况下，临高县政府仅以争议地在土改和“四固定”时期均未确权为由，认为争议土地应属于国家所有，认定事实错误，并据此依《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条的规定作出本案被诉处理决定，适用法律不当。原一、二审判决维持该被诉处理决定，认定事实和适用法律均错误。至于争议地应该属于哪一农民经济组织的农民所有，由临高县政府重新作出处理时据实依法予以确认。根据《行政诉讼法》第六十一条第（二）、（三）项，第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决：撤销原一、二审判决和临高县政府的临府（2004）34号《土地权属争议的处理决定》，由临高县政府重新作出具体行政行为。