政府不得随意对已作出的行政许可行使注销权和划转权

邓州市云龙出租车有限公司诉邓州市人民政府出租车行政管理案

原载：《中国行政审判案例》第4卷  P109-113

         第141号案例

案号：

内乡县人民法院（2010）内法行初字第95号判决

南阳市中级人民法院（2010）南行终字第120号判决

【裁判要旨】

行政许可的注销或划转受到法定事由、正当程序和若干基本原则的限制，应具有一定的稳定性，不得随意收回或注销。

案情

原告：河南省邓州市云龙出租车有限公司。

被告：河南省邓州市人民政府。

被告：河南省邓州市人民政府出租汽车管理办公室。

2002年7月11日，河南省邓州市人民政府（以下简称市政府）与邓州市云龙出租车有限公司（以下简称云龙公司）签订了一份投资协议，约定由云龙公司于当年在邓州市首批投放出租轿车100－150辆，5年内达到500辆，市政府在一年内不再批准成立其他出租车公司。之后，云龙公司依法取得了《企业法人营业执照》、《道路运输经营许可证》，从事出租汽车客运和汽车租赁业务，期限为20年。2003年10月，市政府审批同意成立了另一家出租汽车公司。2004年4月20日，市政府成立了出租汽车管理办公室（以下简称出租车管理办），行使全市出租汽车行业的管理职责。2005年12月，云龙公司为新增50辆轿车未获出租车管理办批准，曾提起行政诉讼，南阳市中级人民法院判决市政府对云龙公司的轿车入户申请履行相应审查批准义务。后该部分轿车于2007年4月获批准挂牌并运营至2009年9月。因云龙公司拥有的部分车辆陆续到报废期限，且与部分车主的经营合同也陆续期满，云龙公司向邓州市道路运输运管局（以下简称运管局）提出更新100辆车辆申请，运管局于2009年10月16日批复同意云龙公司更新。云龙公司在办理车辆更新过程中，就出租车经营合同的延续履行和出租车牌照的使用与豫RT2006等车主发生争议，未将新购出租车交车主继续经营，车主不断信访、上访。2009年12月，邓州市人民法院先后受理了云龙公司与豫RT2031等出租车的经营合同纠纷，并相继作出了民事判决书，判决准予云龙公司收回豫RT2030等出租车牌照使用权。2010年1月25日，出租车管理办作出《关于注销邓州市云龙出租汽车有限公司豫RT2006等10辆出租车经营权的通知》（以下简称《注销通知》），决定注销云龙公司的豫RT2006号等10台出租车的经营权。2010年1月26日，出租车管理办作出《关于停止办理豫RT2006等10辆出租车牌照的函》（以下简称《停办函》），函告南阳市公安局交警支队车辆管理所接函后停止办理上述10辆出租汽车的车牌号等事项。2010年1月28日，出租车管理办作出《关于调整云龙公司豫RT2006等10名出租汽车经营者经营权的通知》（以下简称《调整通知》），将原属云龙公司的豫RT2006等10辆出租车经营权调整到另一家出租汽车公司。云龙公司不服上述决定，提起行政诉讼。

审判

内乡县人 42 25738 42 11007 0 0 3443 0 0:00:07 0:00:03 0:00:04 3442法院经南阳市中级人民法院（2010）南中行指字第37号函指定，审理此案。

河南省内乡县人民法院经审理认为：云龙公司是经依法批准成立的从事出租汽车营运、租赁业务的私营有限公司，具有公司法规定的出租汽车经营管理的职权。市政府对云龙公司拥有相应的轿车出租车具有入户审批、扶助和依法支持合法经营的义务，且依行政约定不得违反政府诚信原则出现违约行为。本案中，运管局批复同意云龙公司更新部分出租车辆是正确的，但云龙公司与豫RT2006等车主因经营合同延续履行发生争议并引发上访，出租车管理办理应依法慎重和谐处置，或将市场领域出现的纠纷引入法制轨道导入民商诉讼，以便及时裁判，并妥善处理好信访稳定事宜。但出租车管理办在法院已立案受理了该类合同纠纷案件后，仍采取行政手段处置该经营纠纷，相继作出《注销通知》、《停办函》和《调整通知》，实为不当，不仅不符合行政管理的诚信原则，也缺乏法律法规依据，违反了行政合同约定，构成行政违约。《注销通知》对云龙公司“因经营管理不善……但你公司未有任何整改措施”的认定，在庭审中也未提供证据证实，故《注销通知》属事实不清，主要证据不足。同时，注销行政许可属行政执法行为，根据《河南省行政机关执法条例》及其实施办法的规定，行政机关应当按照立案、调查、研究、决定、送达等法定程序执法，而出租车管理办未提供证据证明其已经按照行政执法的法定程序进行，故《注销通知》属违反法定程序。且云龙公司与豫RT2006等10辆出租车的经管权当属经营纠纷，不属于出租车管理办注销行政许可的任何情形，故出租车管理办作出的《注销通知》缺少法律依据，属超越职权，适用法律错误。而《停办函》和《调整通知》是以《注销通知》为根据发展而来，是《注销通知》的执行行为，是从属性行政行为，该两种行政行为在《注销通知》依法给予云龙公司60日复议期和3个月诉讼期未届满，即未发生法律效力的情况下就着手实施，也缺少合法性和可执行性。事实上，出租车管理办发出《停办函》、《调整通知》后已经致使部分出租车的车牌照停止办理或已被调整，它虽然不针对云龙公司，但实际上已经具有确定力、拘束力和执行力，影响和侵犯了云龙公司的合法权益。同时，出租车管理办以其行政行为是公共资源的配置为由抗辩，因出租车经营权许可虽是一种公共资源，但却是一种有限资源，有限资源之总量在政府依法、公开批准后其范围内的注销、调整受已许可之制约，应有法律依据，在社会发展确需调整时应增加或降低运输能力，即扩大或减少经营许可，而不是针对特定人作运营公司之间的调配，故出租车管理办的行为不符合行政许可法之规定，其抗辩理由不能成立。同时，出租车管理办属临时组织，其成立不具有政府组织法的依据，不具有机关法人资格，不能成为本案被告，其行为后果应由市政府承担，故应驳回云龙公司对出租车管理办的起诉。综上，出租车管理办作出的《注销通知》、《停办函》、《调整通知》，因事实不清，主要证据不足、程序违法和适用法律错误，且超越职权，应依法撤销，云龙公司的撤销被诉行政行为的诉讼请求，法院依法予以支持。故根据行政诉讼法第五十四条第（二）项第1、2、3、4目和最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第44条第1款第（3）项之规定，法院判决：一、撤销市政府作出的《注销通知》、《停办函》和《调整通知》；二、驳回云龙公司对出租车管理办的起诉。

法院送达判决书后，市政府、出租车管理办不服，提起上诉。

　　南阳市中级人民法院经审理认为：被上诉人云龙公司是经与市政府签订的协议和依照市政府相关文件规定依法成立的，办理有《企业法人营业执照》和《道路运输经营许可证》，出租汽车营运合法，应受到法律保护。云龙公司与其出租车司机，因为双方是管理者与被管理者，为了各自的利益发生矛盾纠纷，上诉人作为政府部门应对服务对象做好服务，协调、化解双方的利益冲突，维持公司的正常合法经营活动和出租车司机的合法权益。而上诉人对已经行政许可的车辆，且该牌照的使用权已经人民法院民事判决确认的情况下，利用公权力强行注销、划转，侵害了云龙公司的合法经营权，云龙公司有权提起行政诉讼，请求保护。上诉人将云龙公司经营管理的出租车牌照予以注销并划转给其他出租车公司没有法律依据。《注销通知》认定云龙公司存在经营管理不善等问题和多次要求整改但未有任何整改措施，缺少证据支持。云龙公司与车主发生的出租车经营管理合同纠纷，属一般民商争议，理应由云龙公司按照自主经营、自负盈亏、自我发展、依法经营的原则处理，和出租车经营权的注销与否无法律上的因果联系，且该经营权属物权范畴，调整企业物权，应当符合法律规定，而邓州市出租车管理办在庭审中未提交证据、依据证实其调整行为是合法的。同时，上诉人作出的《注销通知》涉及云龙公司的企业自主经营权，在作出时没有履行告知程序，听取云龙公司的陈述、申辩，违背行政行为作出的正当程序。《停办函》、《调整通知》是注销通知的从属行政行为，也应随着《注销通知》的被撤销而一并予以撤销。出租车管理办是临时组织，不具备行政机关法人资格，其行为后果应由授权其成立的市政府承担。根据诚信原则和信赖保护原则，行政机关的行政许可行为一旦作出，应当具有稳定性，使人信赖，非经一定的程序不得收回或注销。因此，一审法院以被诉的具体行政行为缺少法律依据，证据不足，程序违法为由予以撤销并无不妥，二审法院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，二审法院不予支持。依照行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，二审法院判决驳回上诉，维持原判。