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大国关系|宋国友:美国对俄的极限制裁,效果不确定

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作为对俄罗斯在乌特别军事行动的回应,美国及其盟友宣布多轮对俄制裁措施。这些制裁措施多数是此前对俄制裁措施的范围扩大或者内容深化,但也有若干新制定的制裁手段。比如冻结俄罗斯在欧美金融资产、禁止俄罗斯机构在美欧国家融资和把选定的俄罗斯银行剔除出国际结算系统(SWIFT)等。从力度看,这基本已经是美国对外金融制裁的极限手段,是冷战后美国金融战最全面的实际操作。


美国对俄罗斯发起如此力度的金融制裁,有以下几点原因。


第一,拜登政府需要借此表达美国的立场,传递其强硬态度。如此力度的对俄金融制裁是军事介入之外的准战争行为。在拜登政府已经表态不准备军事介入俄乌冲突的情况下,美国必须采用严厉的金融制裁措施向国内外显示美国的力量。如果美国政府不对俄采取顶格制裁措施,将严重冲击国内外对美国能力的信任。只有借助排山倒海般的金融制裁措施,美国政府才可以显示其在军事手段之外的强大实力。


第二,对俄金融制裁拥有强大的国内支持基础。一是政治支持。在俄乌军事冲突问题上,美国民主和共和两党罕见地达成共识,均明确支持拜登政府对俄罗斯的金融制裁措施。有了国内的高支持度,拜登政府对俄动用金融制裁手段几无掣肘。从美国国内政治看,拜登此次越是对俄强硬,越能够提高其在民调中的支持度。对于今年即将到来的中期选举,也有助益。二是法律和政策支持。美国对外制裁已有一整套法律体系,拜登政府只需从中引用即可,无须担忧法律障碍。在政策层面,早在2021年4月,拜登政府就签署第14024号总统行政令,可以针对所谓俄罗斯联邦政府的“特定有害外国活动”封锁财产。美国财政部也储备了丰富和充分的金融手段。


第三,美国对俄金融制裁的反噬效果有,但短期内不大。尤其是考虑到金融制裁的成本和收益,美国乐于使用。美国处于全球金融权力的枢纽位置,美元当前在全球结算、投资和融资功能无可替代。近年来,美国因为不同原因曾多次对俄采取金融制裁。尽管俄罗斯承受了之前多次金融制裁的后果,并积累了较为丰富的应对经验,对此轮美国发动的新制裁手段也已必定经过评估并有所应对,但美国对俄的新金融制裁措施,仍将对俄造成严重损害,同时对美国自身负面影响较小。


第四,对俄金融制裁得到欧洲及盟国的普遍支持,这是美国此次对俄制裁的突出优势,也是美国全力提高对俄制裁烈度的外部原因所在。


美国对外金融制裁如要取得更大效果,需要构筑多边制裁网络,这一方面可以分担制裁成本,另一方面可堵住可能的制裁漏洞。美国曾对伊朗使用过几乎接近的金融制裁手段,但由于未能得到欧洲的通力合作,对伊朗的金融打击未能全然奏效。但美国此次对俄制裁,得到欧洲多国的配合。美欧叠加的金融网络,几乎占据俄罗斯对外金融联系的80%以上。美欧实施的联合同步制裁,能够有效扩大美国金融制裁的影响力。


哪怕美国倾力打造对俄金融制裁的最广泛同盟,仍然不确定其是否能够最终产生预想中的战略效果。首先,对俄罗斯的实质损害有待观察。俄罗斯已经采取预防性的措施。例如,俄罗斯持有的美国国债在过去两年减少了约80%,从近130亿美元减少为约20亿美元。美欧可供冻结的金融资产可能比预想中有限。


其次,俄罗斯反制措施不容小觑。俄罗斯固然可能被美欧更大程度打击,但俄罗斯也可以反制。例如,俄罗斯同样可以冻结美欧等国政府、机构和个人的在俄金融资产,或者宣布停止偿还相关债务。再次,俄欧能源贸易依然被予以豁免。众所周知,俄罗斯经济实力的重要来源是其能源实力。此次美欧全力制裁,也不得不基于各自考虑对俄罗斯的能源贸易加以豁免。这意味着俄罗斯仍然有途径和世界经济保持联系。


最后也是最重要的,俄乌战争和外交进程走向未明。俄罗斯与乌克兰未来的军事关系和外交互动,将是决定该地区地缘政治和秩序走向的关键因素。俄罗斯冒着被西方制裁孤立的风险也要采取军事行动,就是希望通过军事手段解决安全和外交问题。这种设想不一定会成功,但如果俄罗斯的根本地缘诉求不被回应,该地区的地缘冲突以及俄罗斯与西方的对抗将长期持续。美欧不着力解决战争本身以及触发战争的深层原因,只是依赖金融制裁,难以触及根本。


此次对俄制裁,美国可以说已经把自己的金融力量及其武器化使用全部展现出来。国际社会既充分见识了美国对外使用金融制裁的意愿和能力,也进一步担忧金融过度依赖美国的切实国家安全风险。对美国及其金融霸权的长期影响值得观察。


★ 作者

宋国友,复旦大学美国研究中心副主任、教授。

★ 出处

《环球时报》,2022年3月1日。

本资讯不代表平台观点


排版|史丽娜

审核|李舒莹

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