中小河流等待治理：哪里该堵，哪里该疏？

记者 | 葛明宁

实习生 | 郭思航

编辑｜黄霁洁

7月31日上午，暴雨之中，河北山区的一些村民发现，平日里只有薄薄一滩的蓬头河水位升得很高，担心河水泛滥，他们往地势高处转移。该村村民隗郁（化名）对记者回忆，当日下午，第一波泥石流由高处滚落，他们不得不蹚过泥石流找路上山，“（当时）泥已经把客厅的地上都铺满了，（水）淹到膝盖深。”

在蓬头河所属的大清河水系下游，平时并不起眼的北拒马河与大石河在往后几天出现超标准洪水，夹击涿州，大水停留几天才退。

8月11日，山洪泥石流又突袭同处于北方的西安市长安区滦镇街道喂子坪村鸡窝子组，造成死亡、失联人员27名。鸡窝子组依山而建，毗邻沣河。

中小河流已成为历年洪灾的泛滥“主力”。中国水利水电科学院研究院教授级高级工程师程晓陶对澎湃新闻表示，过去中小河流的治理主要靠农民投工投劳，随着大量农民工进城，这种模式难以为继；此外，地方政府大多负担不起增加的水利建设开销。

2009年起，中央财政设立全国重点地区中小河流治理专项资金与特大型地质灾害防治专项资金，标志国家层面重视中小河流流域的防灾减灾工作。

但实践中，这项工作遭遇了多重困境。据专家分析，抬高了局部“重点地区”的防洪能力，洪水可能左冲右突，直至找到整个流域新的薄弱之处。

而在局部，最容易暴发山洪泥石流的区域，防洪规格为二十年一遇甚至更高的堤坝可能妨碍山洪及时由河道排走，造成另一种伤害。

怎样保护脆弱的小河，与河边的人？

让山洪在合适处停留

2015年至2019年间，广东省水利电力勘测设计研究院副总工程师么振东参与进行了广东省山区五市中小河流治理工作，该任务修治河流8264千米，完成投资149.7亿元。

据么振东介绍，根据规格与地形不同，建一公里河堤造价可达数百万元。高峻的大堤能挡住二十年一遇的洪水，但是昂贵，项目方支付不起。

他回忆，那笔投资倒相对充裕——是在尽量使用当地材料的情况下，例如，使用原有河道里的石块，以及精简不必要的土地支出。

问题在于，河流治理也会影响当地原有的生活方式。山民为水所困，但也需要水，不想离开河边。么振东发现，当地人需要一些可供河边散步的步道，和平时洗衣、洗菜的小台。而无论是高出水面的河堤，还是不高出水面、只防止洪灾时河流改道的护岸，都需要河边的土地。

么振东说，如果当地人内心不支持修河，他们可能在县政府为项目征地时要价；河滩漫长，征地的过程可能十分艰难。不过，一些早期工程完成之后，山里人看到“样板”，谈判就不麻烦了。

调研工作也繁杂，这些蜿蜒的小河每一段都会有一些独特的实际情况。根据么振东介绍，广东水电设计院首先给最基层的水务工作者做培训，要求他们对属地进行调研，然后用航测图、卫星图比较分析，进行现场查勘：“一个项目组每天大概跑十几公里，要么开车，不能开车的地方就走。”实施方案完成后，按照一般工程流程，对社会施工单位进行招标。

在调研期间，主要要求水务人员了解的是：“这段河有没有发生过洪水？有没有冲坏过？河道两岸有没有需要保护的对象？”

当山洪奔腾，它四处寻找一个承接的地方，为此漫过农田、漫过农村、漫过乡镇，找到暂时的“家”，就不会轻易离去。

小河会奔流过许多无人区。在么振东印象里，大约只有20%的河段需要造堤。“在山上没有人的地方，我们是不会去怎么疏通它（洪水）的，它该滞留还是滞留，水流到了有人居的地方，我们会让它尽量通畅来降低这一带的洪水风险。”

在广东，么振东看到，一些农民熟悉台风，对台风过境后流入农田的洪水习以为常，拿一个扫把在水退时“赶水”，把粘在农作物上的淤泥划拉走。山洪走得很快，对农作物的影响不大。

他们把挨着农田的房屋修高一米。不那么严重的台风过境，雨水淹没农田，淹不了他们的家。

在城市里，为保护稠密的人群不仅造百年一遇的堤防，在水淹处设泵站，加快内涝排入河流——这些在人口居住星星点点的乡镇往往行不通。

粗略地看，越是深山，河流比降（注：近似于“坡度”）越大，越容易发生山洪；但越是深山的地方，越是居住分散。么振东介绍，对这些中小河流的上游，主要造一些格栅坝（注：指拦蓄泥石流中的大部分较大固体物质，排走泥沙、细砾和流体中的自由水，达到水土分离），并在附近居民区疏通河道，帮助快速排涝。地形合适的地方，可以造一条人工的小河，帮助山洪不经居民区而排入河流，但经济代价非常大。

河流治理并非依靠防洪工程建设的一劳永逸。么振东提醒，格栅坝等工程不能完全防住泥石流，还需要充分的植被，在广东一些山种的是经济林，砍掉一茬、准备种新树苗的时节，是容易出事故的时候。

主要为了减轻居民区附近河道的行洪压力，也为节约防洪工程造价，前述工作的总体要求被细分为“乡镇人口密集区防洪能力10~20年一遇，村庄人口密集区10年一遇，农田5年一遇，或不设防”。其余工作是“三清一护”，即“清障（碍物）、清违（章建筑物）、清淤（泥）、护岸”。

哪里才是“重点河段”？

一方面，治河会遇到各种障碍，另一方面，一些地区又出于各种原因，追捧堤防。前中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所洪水管理与减灾政策研究室主任向立云曾在论文中提到，“（有的地区）在并不适合建设堤防的中小河流，也盲目套用《防洪标准》，对沿岸城市和农村，分别按照20~50年一遇和10~20年一遇防洪标准，修建堤防加以保护”。

《防洪标准》指的是2015年开始实施的，由水利部主编、住建部批准的《防洪标准（GB50201-2014)》，其中对城市防护区与乡村防护区分别制定了以重现期（注：即表示某种洪水、暴雨或水位可能出现的机遇）计算的防洪标准；例如，乡村防护区最低的一档是人口数量小于20万人、耕地面积小于30万亩的地区，防洪标准应为“10~20年一遇”。

向立云指出，防洪标准并不一定只能靠堤防完成，也可以将开发建设行为约束在洪水可能泛滥的区域以外，或者将建筑基础抬至洪水位以上。

但是，“许多中小河流片面按照《防洪标准》的推荐标准，开展了以建设堤防工程为主的山丘区中小河流治理，致使河道缩窄、渠化，蓄洪能力萎缩，有的地方甚至借中小河流治理之机，深入河道建设堤防，开发滩地”。

么振东也坦言，当初他们的一些设计遭遇反对，有些专家认为，不修高堤防，难以达成防洪目的。

2009年起，全国重点地区中小河流治理专项资金接受各地申报，此后，配套文件出台，明确“中小河流治理实行责任状制度，由财政部、水利部与省级人民政府签订责任状，做到资金到省、任务到省和责任到省，确保安排一批、建成一批、发挥效益一批”。

但是，多名专家对澎湃新闻表示，这项工作推进速度略慢。程晓陶曾牵头进行一项中小河流治理调研项目：“我们到一个城市，当地领导汇报，共有十八条中小河流，只有两条争取到（中央财政支持）。”申请到了的河段开工，申请不到，就不开工，局部提高防洪标准不解决当地的根本问题。

需要支持的城市非常多。程晓陶说，各地积极性很高，踊跃申请，一些地区没有修治中小河流的经验，也想要赶紧上马，纷纷决定用争取到的经费修建一二十年一遇的河堤，致使政策效果变形。有当地农民对程晓陶团队反映，能不能把他家田头的堤防拆了，“河里水降下去的时候，田里的水排不掉”。

一名不愿具名的广州专家也对澎湃新闻提到，中小河流修建长段的堤防，就会消去原有的河滩地，不利于洪水在无人区停留、“坦化”。但“修堤防是一个习惯做法”，有的设计单位对地形又掌握不够，盲目“套图”。

“所以我们提出，‘自己的河流自己治'。”程晓陶说，各种地方问题都等中央拨款，很容易一拥而上、失去主次，应当鼓励各地先对辖区内问题进行通盘掌握、规划。

另外，他建议建立中小河流分级制度，“谁境内的河流归谁负责，但一些跨区域的河流，或者关系到一些重要的交通干线、一些重要设施的，应当定为一级（中小）河流，再由国家投资”。

区域之间如何协调？

么振东说，广东省山区中小河流治理虽然使山里的居民区排涝更快，但对下游的一些大江大河，并不会造成很大压力，因为台风一般只导致部分地区流量加大，不太可能全部被治理河段在同一时间内大量行洪。

但要是上游全副武装起来，下游又怎么办？小河流淌到平原地区的下游，下游还有下游。本次华北暴雨之中，流经河北省涞水县、北京市房山区、河北省涿州市的北拒马河暴涨，途经地区严重受灾，梳理公开资料可知，2020年，北京市房山区内16条骨干河道提升到10年一遇或20年一遇的防洪标准，其中新城河道防洪标准达到20年至50年一遇。

而据中国新闻周刊报道，下游涿州“大清河、大石河等在河北境内的河道治理、堤防、安全区建设均未实施，河道防洪标准不足五年一遇”。

2023年8月1日，北京房山区，暴雨过后，人们看着大石河上倒塌的桥梁。视觉中国 资料图

前述《防洪标准》则提到，依据人口与经济情况设定各地的“尺度”，不具备强制性。

向立云在前述论文中提出了一种协调不同河段防洪标准的制度设计：对中小河流的防洪标准提出上限，评估每一地区在具体情境中向下游送水的最大值；超过该值的，或者就地消化洪水，或者与下游交易排涝配额。

但采访中，也有专家提出，防洪属于公益，需要国家统筹，不能套用取水许可证之类的市场化模式；同时，救灾过程中，上游向下游送了多少水，又要讨论总的洪量与洪峰、涉及各个水库泄洪节奏的问题，操作起来过于麻烦。

此外，么振东坦言，河流治理的同时，“河流上的水文站建设也还在开展过程中”，据么振东介绍，房屋配上检测设施，“也不是特别贵，一个点要几十万元，（但）全省的重要河流铺开的话，还是挺大的量。”

前述广州专家表示，在珠江流域，这一问题相对缓和，原因是珠江水系经济最发达的城市都在下游。一些上游城市提出过抬高本地的防洪标准，中央不批。他认为，可以探讨地区之间给予补偿的方式，比如防洪标准高的，支持其他地区建设一些更具针对性的防洪设施，包括水库、局部圈围。

这项工作的前提，是充分地评估地区与地区之间水利上的互相影响。

钢筋水泥制成的城市留不住水，城市用硬化的河道、管网与大型泵站尽可能将水排走。程晓陶向澎湃新闻解释，“海绵城市”理念最初的来源，是美国大搞城市化建设之后，发现河道里洪峰峰值倍增。建设“海绵城市”不仅是为了治理内涝，也是为了保护因城市增大而倍感脆弱的下游。

前述广州专家说，应当要求各种区域性的开发建设自建调蓄池，不妨碍其他地区的防洪利益，不添麻烦。

中国科学院地理科学与资源研究所研究员贾绍凤建议，为了加强对一些局部流域的监测、管理，在水利部的派出机构，例如海河水利委员会以下，建立一些区域性的业务支撑机构。据他观察，中央、各省都有水利水电科学研究院、设计院，能力很强，但到了“最后一公里”，“县一级的水利单位也许只有六个编制，还不全是水利专业的人”。

据前述广州专家了解，在一些洪灾中，救灾还遇到了水库多元化管理的问题。在相对干旱的地区，水很值钱，缺乏统筹的情况下，一些中小水库在暴雨早期不情愿泄洪，等到水位极高时再仓促泄洪。这些现象都有待于水利制度的系统整理。

告诉那个水边的人

虽然水边危险，但现实更加复杂。贾绍凤提醒，灾时水是“洪水猛兽”，但人在日常的生产、生活中，还要亲近水。

“人都喜欢河景房。”他说。

根据他的观察，在农村，河滩上的土地更肥沃：“三年发大水，不挣钱，一年有收成，钱就收回来了。”有些农民喜欢往河滩地上撒些种，作为一种投资。建在水边的农家乐，要是纯算经济账：“十年中九年挣钱，一年被水冲了，第二年就挣回来了。”要是劝他们离开，他们可能再找不到别的地方。

么振东也说，在广东地区，不应当因为修了新的防灾设施，就放任居民放松多年与台风共处的防灾意识。

他对澎湃新闻介绍，广东省山区中小河流整治项目的缘起，是2014年6月，清远、河源等地发生中小河流洪涝灾害，他还记得，清远一处灾区的情况是，从前因为地势原因，总闹水灾，“年年淹”，当地人说，最严重的时候，到了年前大水才退完。住在这里的人习惯了与洪水共生，他们的传统是把房屋建得很高，家家备船，出行都不影响，平地上只种田。

可是，上世纪九十年代，当地修了一个泄洪洞，把水都排到下游河道里，于是，该地的低处逐渐盖起一些房屋，它们在2014年的特大暴雨中惨遭淹没。

前述广州专家表示，北京市门头沟区三面环山，属于汇水的谷口，是风险略高的地方，但由于发展需要，建有大片城区，且有很多斜坡道路。“按照西方的一些做法，这里是超标洪水的行洪通道，不能停车。”

前述向立云论文指出，对于无堤防的小河，应当“统一取天然条件下20年一遇洪水行洪范围作为河道管理范围（行洪道），禁止所有开发建设行为，对已位于该范围内的资产逐步迁移废弃，对其中的已建堤防予以拆除”，河边50年一遇的洪水所达之地，也要限制开发。

但中国的基本格局仍是“人多地少”，并非轻巧的制度设计可以打破，“要说怎么根治……”前述广州专家说，应当提高风险意识，让社会知晓河边盖楼、斜坡停车的危险。

我国曾在洪水风险信息公示方面进行过积极探索，在2010年世博会期间，上海市公示了世博园区的洪水风险图，为让世博会的管理者和观众了解该区域可能的洪水风险。

2011年国务院常务会议通过《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合整治总体规划》，要求“选择基础条件较好的防洪保护区、蓄滞洪区及重点防洪城市，编制不同量级洪水的洪水风险图，开展洪水风险区划；编制洪水避难转移图，开展洪水风险意识宣传和培训”。

复旦大学教授、城市公共安全研究中心主任滕五晓对澎湃新闻表示，有关于洪水风险图的绘制与使用，首先是专业性的问题，涉及不同种类的风险、不同重现期、同个区域里的不同地理位置，能做到多精确。

其二，是它如何呈现给民众：“普通民众、社区管理者，救灾人员分别怎么使用？年轻人可以使用网络，那么脆弱人群，包括老年人和儿童，有没有机会来熟悉？”

其三，是它如何指导救灾：“有了预警，（人群）应当往哪里撤离，如何撤离？如何组织救灾人员，使用哪些工具？”

因此，在风险提示上，现有比较大的提高空间。“我觉得，政府最重要的职责是要告诉民众，或者教育民众怎么去做，而不是替代他去做。”滕五晓说，防灾减灾不全是政府的事情。

他认为，如果社区和企业了解自己处在风险之中，他们就可以在平时做好自己的应急预案，而不是灾时被动地等待政府来救。

微信编辑｜崩崩

推荐阅读

39岁，我辞掉了公务员

2023-08-14

他们直播带货，想带遇害六年的女儿回家

2023-08-14

澎湃新闻人物栏目出品

版权所有，转载请留言