知情人士谈外国人永居条例的前世今生 | 风向

打开凤凰新闻客户端，搜索「风向」并关注，阅读更多专业分析

文/凤凰新闻客户端特约作者、出入境管理机构前职员 宋春雷

核心提示：

1、国家移民管理局的设立，并非是引入外国移民。而是管理上与国际接轨，理念上从“宽进严出，内紧外松”变为“严进宽出，外紧内松”。即简化中国公民出入境手续，同时加强对外国人入境的检查力度。

2、此前中国有短期来华人员的签证-中长期停留人员的居留许可-永久居留三级架构，永久居留是整个外国人管理制度的金字塔尖，无论规则怎么调整，能够获得永久居留的都是极少数人。

3、永居条例草案与2004年《管理办法》相比，最大改变是法律位阶提升，一是整个出入境管理立法工作的需要，二是打通永居制度和我国其他社会民生制度之间的鸿沟，解决身份证件使用等一些具体问题。

4、外籍人士的“超国民待遇”是客观存在的，有国家政策、经济文化、社会生活等多方面原因，不能掩耳盗铃。鉴于整体经济文化发展水平，最终杜绝这些现象还需要时间。

5、大多数外国人对少数害群之马的违法犯罪行为深恶痛绝，比如在广州的某非洲国家商会还曾组织地下出警队抓捕非法入境的该国公民。一刀切地把某些肤色族裔的外国人称为“洋垃圾”，只会让我们的朋友越来越少，敌人越来越多。

6、国家行政部门应改进解释工作，让人民群众了解状况，毕竟，制订条例的目的恰恰是为了下一步更好的管理入境的外籍人员。网友也不宜盲目排外，把孩子和洗澡水一起倒掉。

国家移民管理局其实是不喜欢上热搜的，但是每一次，都会因为很多奇怪的原因意外的上了热搜。比如去年的“曾轶可事件”，最后闹的连官方大V“紫光阁”和“共青团中央”都下场了。这次的《外国人永久居留管理条例》（我喜欢直接管它叫“永居条例”）也不例外。

想来，国家移民管理局最初以为这是一部不会引起多少人关注的行政法规，估计征求意见更多是走个法定程序。但是没有想到，这是一个隐藏的超级大雷，引发社会舆论震动。

以下是作者本人作为已经离职的前工作人员的一些观点和看法，希望会对更多的人了解国家移民管理局这个机构，了解外国人永久居留这项制度，了解我们国家出入境管理工作的现状提供一些帮助。

国家移民管理局：几代边检人的梦想

估计看到这个小标题，很多人又要“激动”的跳起来了。因为一提到“移民”这两个字，我们的脑海里就会出现欧洲大陆正在上演的难民潮，想到了边境铁丝网前荷枪实弹的欧洲边境警察和飞舞的催泪弹。难道在这种国际形势下，我们国家还要设立国家移民管理局，还要迫不及待的引进外国移民吗？

我要说，这样来理解国家移民管理局的设立，真的是一个巨大的误会。“移民”两字来源于英文“immigration”，本身是一个中性的词语。世界上绝大多数国家和地区履行出入境管理职能的行政机关都使用了“immigration”作为自己的英文名称。比如日本的出入境管理部门叫“入国管理局”，英文名称是“immigration Service Agency of Japan”。

香港的入境处，英文名称是“Immigration Department”。郭晋安、蒙嘉慧拍摄的TVB剧《ID精英》讲的就是香港入境处（I.D.），这里的ID可不是身份证的意思哈。

联合国也有一个专门协调国际间移民事务的机构IOM，“International Organization for Migration”，翻译成中文就是国际移民组织。所以“移民”本身是一个中性的词语，指的是合法、有序、非受迫性的人口迁移。

而像欧洲目前发生的这种情况，我们一般称为“难民”（refugee），人员的流动是非自愿的，联合国难民署就是专门处理此类问题的国际协调机构。

国家移民管理局是根据本次国务院机构设置改革于2018年4月2日组建成立的，是公安部管理的国家局，为副部级。国家移民管理局领导管理全国出入境边防检查机构、边境管理机构各项工作，指导管理各省、自治区、直辖市公安机关出入境管理机构业务工作。

新组建的国家移民管理局并没有创设新的管理职能，只是合并吸收了之前公安部出入境管理局（原公安部六局）的全部职能和公安部边防管理局的大部分职能（原公安部四局）。

我们国家早期的出入境管理体系主要是沿袭了苏联的模式，设立在出入境口岸的查验单位用的名称是边防检查站，英文名称一直用的是“Frontier Inspection”。这个名称最大的缺点就是知名度不高，社会认知度不够。

▎早期西安出入境边防检查验证大厅。图片来自人民网

我刚参加工作的时候，是在浦东机场工作的。曾经遇到航司的小姑娘在背后叫我“bi(一声)vang（二声）”(上海话“边防”，发音可以自己脑补)，喊了半天，我楞没有反应过来叫得是我。至于把边检叫海关的，那更是司空见惯了。

所以地方出入境管理部门什么想法我不了解，但是对于边检机关来说，想用“移民局”这个更国际化，知名度更高的称谓，由来已久。2008年，边检机关正式对外启用新的执业标识和英文名称，China immigration Inspection（CII），原以为，改移民管理局也是水到渠成的事情，没想到，一拖又是十年。

2018年，国家移民管理局组建后，对外公布的英文名称是“National Immigration Administration”，在此之前，公安部出入境管理局使用的英文名称一直是“MPS Exit & Entry Administration ”，这次选择了“immigration”这个单词，主要也是考虑了两点，第一点，前面说了，就是与国际接轨。第二点则是为了体现整个国家出入境管理工作理念的转变。

不知道读者注意到没有，国际移民组织的英文名称使用的单词是“migration”，而各国和地区的出入境管理部门使用的是“immigration”。“migration”是没有方向性的，符合国际组织不带立场倾向的中立地位。而“immigration”是专指由外向内的人口迁移。

大部分国家使用“immigration”这个单词作为出入境管理部门的名称，是基于这样一个法律观点，即一国公民有自由进出本国国边境的自由，不需要太多的行政干预。一国出入境管理部门的管控重点应当是入境的其他国家公民，通俗的讲就是“严进宽出，外紧内松”。

而我们国家曾经的出入境管理指导理念恰好相反，是“宽进严出，内紧外松”，严格控制中国公民出境是出入境管理部门的首要任务。

但是最近这十几年，这一指导思想一直在改变，中国公民出入境手续越来越便捷。这些，我想大部分的国人都是可以切身感受到的，最典型的比如延续了几十年，饱受诟病的查验前往国签证的制度在2017年停止了。

相对的，对于外国人入境的检查力度这十几年其实一直是在加强。比如在2012年《中华人民共和国出境入境管理法》颁布以前，很多边防检查站就已经开始以旅费不足为理由，阻止持有有效中国签证的外籍人员入境。但是因为缺乏相关的法律授权，一线民警在进行此类操作时，往往心存顾虑。

我还在边检总站的法制部门工作的时候，就经常接到这样的请示电话，其实就是希望上级部门给基层的做法背书一下。直到《中华人民共和国出境入境管理法》颁布以后，明确了边检机关可以阻止持有效中国签证的外国人入境而且不需要说明理由，一线民警处理此类问题明显果断了许多，这些都体现了整个国家出入境管理政策的转变。

所以，国家移民管理局的组建，并不代表我们国家准备从国外大规模引入移民。“National Immigration Administration”，重音不是落在“immigration”上面，而是落在“Administration”（管理）上面。

外国人永久居留管理条例：更宽松还是更严格？

在讨论这个问题之前，我们必须要知道的一个事实就是，永久居留制度不是一项新的制度，1985年颁布的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》中就已经设立了外国人永久居留制度。1986年，时任武汉柴油机厂厂长的德国人威尔纳·格里希（Werner Gerich）先生成为了第一位获得永久居留资格的外籍人士。

到2004年以前，获得外国永久居留资格的外籍人士不到100人，基本上都是在华工作的外国专家以及在华定居的知名国际友人。这个时期外国人永久居留资格的签发没有明确的标准和尺度，更像是一种荣誉，签发的永久居留证件连出入境证件都不是，只是获得了无限期续签签证的权利。

2004年，公安部颁布了《外国人在中国永久居留审批管理办法》，首次在全国范围内统一了外国人永久居留的审批标准并开始签发“外国人永久居留证”。美国籍物理学家寒春（Joan Hinton）成为了第一位获得“外国人永久居留证”的外籍人士，而在此之前，她已经在中国生活了56年。

▎寒春是美国核物理学家、国际主义战士，芝加哥大学核子物理研究所研究生，杨振宁的老同学。1948年来到中国延安，为中国农业机械化贡献力量，她和她的丈夫阳早、哥哥韩丁均被称为“中国人民的好朋友”，“国际友人”。

同时期，公安部出台的相关规定还有《外国人签证和居留许可工作规范》。这一系列法律法规和部门规章构成了我们国家的外国人在华居停留制度的三级架构。因旅游、商务、探亲等事由短期来华的外籍人员，签发签证。在华工作、学习等需要较长时间停留的外籍人员签发居留许可。而永久居留则是整个外国人管理制度的金字塔尖，相当于VIP。无论规则怎么调整，能够获得永久居留的都是极少数人，如果永久居留比签证和居留许可还好申请的话，那还会有人去申请居留许可和签证吗？

那这次草案比之2004年颁布的《管理办法》是更宽松还是更严格？我个人觉得很难从更宽松或者更严格的角度去评价这个草案，因为有的标准比2004年的《管理办法》更宽松了，比如关于在华投资的问题，2004年《管理办法》的要求是200万美元，草案变为了1000万元人民币，从这个角度来说，标准是降低了。

但是2004年《管理办法》中对于允许高管申请永久居留的企业范围限定为“高新技术企业、鼓励类外商投资企业、外商投资先进技术企业或者外商投资产品出口企业”，草案缩减为“高新技术企业、创新型企业”，对照最新版的《外商投资产业指导目录》，范围是大大缩小了。从这一角度来看，标准又是升高了。所以我们很难建立一个可信的数学模型来评估，外国人申请永久居留的标准到底是升高了还是降低了。

这部草案与2004年《管理办法》相比，最大的改变其实是法律位阶的提升。2004年的《管理办法》是部门规章，这次征求意见的永居条例是行政法规。法律位阶的提升，一方面是整个出入境管理立法工作的需要，作为《中华人民共和国出境入境管理法》的配套法规，永久居留制度确实需要行政法规来进行规范。

其次，用行政法规来管理这项制度目的是打通外国人永久居留制度和我们国家其他社会民生制度之间的鸿沟，解决永久居留证件作为身份证件在国内使用等一些具体问题。但是，制订永居条例绝对不是为了放松对外国人入境的管理，如果是为了这个目的，直接宣布居留许可可以无限期续延就解决了，根本不用费那么大精力再搞一个永久居留。而且永久居留的目的是为了吸引高层次的人才，把标准订的太低，真的做烂做臭了，对于高层次人才还会有吸引力吗？如果连服装市场做批发的黑人都能拿到的永久居留，知名大学的教授还能看得上吗？

外国人在中国是否存在“超国民待遇”?

我觉得否认这个问题就有点掩耳盗铃了。毫无疑问，“超国民待遇”这一现象是客观存在的，虽然我们的法律中并没有这样的规定，但是在现实生活中，这样的例子时有发生。比如网上爆出来的北京某大学的游泳池，只允许留学生和教师进入，不允许其他中国学生进入。如果是只允许教师开放，我觉得可以理解。但是同为学生，外国籍的可以进，中国学生不可以进，如果这都不算“超国民待遇”，那我都不知道还要超多少才能算“超国民待遇”？

还有很多外籍人士犯法了，司法机关往往采取大事化小，小事化了的方式来处理。比如网上曾经报道的福州某大学一名外国留学生，当街公然殴打执勤民警，这要在灯塔国都是要吃枪子的行为，结果轻描淡写的一个批评教育就结案了。针对这个问题，笔者也曾经写过一篇公众号文章《为什么民警不愿意拘留外国人》进行分析，有兴趣的朋友也可以搜来看一看，这里也就不再赘述了。

所以，我认为，外籍人士的“超国民待遇”是客观存在的，无需否认。造成这个的原因也有很多，有国家政策层面的，有经济文化层面的，社会生活层面的，也不可能一朝一夕，网上喊两嗓子就能解决问题。但是我们只有正视问题的存在，才能解决问题。掩耳盗铃，解决不了问题。

首先，我不认同现在网上一刀切的把来华的外国人特别是来自非洲国家的黑人以及来自中东、南亚地区的穆斯林称为“洋垃圾”。

事实上，大部分来华的外国人都是遵守中国法律，认真工作生活的普通人。他们对于少部分人在中国实施违法行为同样深恶痛绝。比如在广州的某非洲国家商会就曾经组织过“地下出警队”，专门雇佣了一批本国人和本地的中国人一起抓捕非法入境的该国公民并扭送到公安机关。他们还出资奖励提供“三非”外国人线索的举报人。当然这些行为因为本身不合法，很快就被当地公安机关叫停了。但是他们依然用其他方式支持公安机关打击“三非”外国人的活动，比如在案件办理过程中提供小语种的翻译服务等。

这些外国人的观点很明确，“我们是正常办理签证来中国经商的（中国签证费不便宜的），我们正常开公司，向中国政府交税。但是这些人，他们非法入境，还不用交税，我们做生意当然做不过他们。而且他们的行为让所有中国人都讨厌我们，所以我们也希望中国政府清理他们”。所以在打击“三非”外国人的问题上，这些在中国合法工作生活的外国人和我们的利益是一致的。

仅仅因为肤色、族裔的原因，一刀切的把他们称为“洋垃圾”，只会让我们的敌人越来越多。

上面这封信是一位叙利亚博士生写的，2月10日，他把1000元捐款送到了辖区的南京市公安局鼓楼分局阅江楼派出所，然后留下这封信就走了。他把中国视为自己的第二个祖国，如果仅仅因为肤色或者民族，我们就把这样的人也归为“洋垃圾”，那么我们这个国家，这个民族，在世界上还会有朋友吗？抑或是我们想重新回到闭关锁国的年代？

其次，鉴于我们国家目前整体的社会文化发展水平，可能外籍人士的“超国民待遇”在一定时期内还会存续，最终消灭杜绝这些现象还需要时间。

以国人吐槽最多的外国留学生问题为例。我们国家从1995年开始实施的211工程中，就明确要求了“增强高等学校国际交流与合作，扩大我国高等教育在国际上的影响”等要求。具体到院校参评的时候，能够用来参考的指标无外乎就是外籍教师人数，外国留学生人数等等。而一旦评上了211工程院校，就意味着能够获得更多的财政拨款。有了这样的动力，很多大学求“贤”若渴的心态也就可想而知了。现在211，985虽然不提了，但是又出来一个“双一流”。而且即便是在国际上，知名的QS高校排名，国际教师比例和国际学生比例也是两个重要的评价指标。

换句话说，只要这样的排名还在进行，那么外国留学生的“超国民待遇”就不可能完全杜绝，因为很多大学依然需要这些“洋学生”来撑场面。有了外籍教师和留学生，学校排名就会升高，学校排名高了，那么水涨船高，愿意来的外籍教师和留学生的素质也会提高，顺带着学校的排名也会再次提高。就像《倚天屠龙记》里面张翠山的梯云纵，左脚踩右脚，右脚踩左脚，蹭蹭蹭就上去了。当然，这不符合力学。

那什么时候能够杜绝？我想至少需要我们的高校真正具有了国际一流的学术地位和学术声望，外国的学生争先恐后的想过来读书，才有可能实现。这一切的一切，都需要时间的沉淀。就像我们的足球职业联赛初期，一个国外的业余球员都可以在中国顶级联赛打上主力。但是，现在，你要是没有一个国脚身份，都不好意思来中国踢球，虽然中国男足的水平依然很差，但是不可否认的是联赛确实是好看了。

第三个，也是最重要，那就是本次征求意见的《外国人永久居留管理条例》草案和国人诟病的“超国民待遇”没有直接联系。将怒气和怨气发泄在这部草案上是找错了对象，也于事无补。

我在前文写了，我们国家的外国人居停留管理制度包含了三个层级。短期来华人员的签证、中长期停留人员的居留许可、永久居留。永久居留是最高的一级，能够获得永久居留资格的只是在华外国人中极少的一部分。能够有资格申请永久居留的外国人，即便没有获批永久居留，但是申请一个普通的居留许可还是没有问题的。

换句话说，即便永久居留资格放宽了，带来的结果也只是一小部分以前只能办理居留许可的外国人现在可以办理永久居留而已。而且整个草案中也没有任何赋予永久居留外国人“超国民待遇”的内容，从权利义务的内容来看，只是正常的“国民待遇”扣除了政治权利而已。

打击“三非”工作其实非常可观 管理部门解释远远不够 

事实上，国家移民管理局和他的前身公安部出入境管理局及边防管理局一直在努力的打击外国人非法入境、非法居留、非法务工的情况。每年都有大量的“三非”外国人被处罚，被遣送出境或者驱逐出境。但是国家移民管理局最让我诟病的就是这一点，他们的宣传工作自始至终不知道，广大群众需要什么，关心什么，想了解什么。

在写这篇文章之前，我特意把国家移民管理局官方微博上面所有的文章过了一遍，自其2019年开通官方微博账号以来，总共1337篇微博。其中各种唱歌跳舞，卖萌摆酷，无病呻吟的宣传软文414篇，一线执勤工作311篇（主要是开通绿色通道，提供快速通关服务这些），转发其他新闻媒体关于出入境工作的报道245篇（大部分都是几次新闻发布会的内容拆成几篇来发），各类出入境业务介绍答疑145篇，与出入境管理工作无关的好人好事120篇，而涉及执法办案工作的只有102篇。

而且这102篇中大部分都是与出入境工作无关的走私、贩毒、盗窃等案件，涉及违反出入境管理法律法规的只有11篇，这11篇里面涉及打击“三非”外国人的只有4篇。

其中影响最大的就是之前中科院奥地利籍雇员在网上发表辱华言论，北京出入境管理部门注销其居留许可并要求其限期离境。

除此以外，基层在打击“三非”外国人方面做的大量工作就这么无声无息。

比如以前对于非法居留的外国人只是简单的罚款了事，但是现在，对于非法居留的外国人不仅仅是罚款而已，根据非法居留的时间长短还会附带遣送出境等措施，并在一段时间内禁止这些外国人再次入境。

针对很多非洲国家，证件管理混乱，很多被限制入境的外国人通过改名换姓的问题再次蒙混入境的问题，出入境管理部门已经启动了对外国人面相、指纹等生物信息的采集工作，通过生物特征的比对识别发现有前科劣迹的外籍入境人员。

讲个笑话，面相比对系统刚启用的时候，对黑人的识别效果很不好，研发部门还专门针对黑人的图像进行了参数优化，比如加大对比度啊，调整白平衡啊。别笑，这是真的。

但是做了这么多的工作，人民群众根本不知道，不了解，只能说是国家移民管理局宣传工作的重大失误。

在国家移民管理局的官方微博评论区，针对国家移民管理局的机构名称，以及我们国家外国人管理政策的质疑一直存在，但是作为主管部门一直没有进行解释和引导，矛盾和对立情绪一直在淤积。直到草案征求意见时，所有的舆情民意以此为突破口，来了一次总爆发，并迅速的成为了舆情事件。这其中的经验教训是值得有关政府部门总结和深思的。

所以，《外国人永久居留管理条例》的制订是有必要的，制订这个条例不是为了放开国门，无限度的引进外籍人员。

制订条例的目的恰恰是为了下一步更好的管理入境的外籍人员。

《外国人永久居留管理条例》是以《中华人民共和国出境入境管理法》为基础构架的我国出入境管理法律法规体系的重要组成部分。如果少了这块拼图，整个法律体系就不完整，就存在了漏洞，就有可能被不法分子利用。制订条例就是为了补上这个漏洞。没有规矩，不成方圆。现在草案还在征求意见中，我们可以通过合法合理的途径积极地表达我们的观点，我们不是要否定这项已经存在的制度，而是要让这项制度更符合广大群众的预期和要求。

很多人在网上说要清理“洋垃圾”，先不说“洋垃圾”这个叫法合不合适，但是清理之前我们是不是应该先制订标准明确一下，到底哪些是我们需要的“宝物”？哪些是我们不要的“垃圾”？分好类了，贴好标签了，我们再动手开始打扫屋子，不然，很容易把孩子和洗澡水一起倒了。

---

3月7日，司法部有关负责人表示，《条例》在充分吸纳公众意见、进一步修改完善之前不会仓促出台。反馈方式包括：

一、登录中华人民共和国司法部 中国政府法制信息网（www.moj.gov.cn、www.chinalaw.gov.cn）或者中国法律服务网（www.12348.gov.cn），进入首页主菜单的“立法意见征集”栏目提出意见。

二、通过信函方式将意见寄至：北京市朝阳区朝阳门南大街6号司法部立法一局（邮政编码：100020），并请在信封上注明“外国人永久居留管理条例征求意见”字样。

三、通过电子邮件将意见发送至：[e-mail]。（推荐）