【深度解读】法治光芒照亮养老服务前行之路

3月20日，《上海市养老服务条例》（以下简称《条例》）开始实施，将40多年的大城养老经验和实践探索以地方法规形式确立，为养老服务高质量发展举灯领航。

自2017年以来，上海养老服务已连续三年受到国务院通报表扬，书写了积极应对人口老龄化国家战略的“上海方案”。4月1日，杨浦区社会福利院荣膺“2020年度上海市质量金奖”。这些都是上海养老服务高质量发展的力证。而《条例》的实施，标志着上海养老服务在高质量发展之路上再次迈开了新步伐。正如上海市民政局局长朱勤皓所说的那样：“《条例》为上海养老服务高质量发展谋定了道路、照亮了征途，将促进养老服务增量、增能、增效，使生活在上海的老年人有更多的幸福感、获得感和安全感。”

明晰责任边界

从宪法精神、传统文化和社会治理多重价值维度定义养老服务

早在1979年，上海就成为我国第一个步入人口老龄化的城市，如今，这里是我国人口老龄化程度最深、进程最快的地区。

根据2020年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息，上海市户籍老年人已达到533.49万人，占总人口的36.1%，其中65岁及以上老年人口占比25.9%，80岁及以上老年人口占比5.6%。“随着人口老龄化日益加深，高龄、失能、空巢、独居老年人的比例将进一步增加，他们需要重点关心和帮助。”上海市民政局副局长蒋蕊表示。

让老年人及其家庭未来可期，早已上升为上海市社会治理的关键因素，养老已连续多年被列入市政府民生实事项目、人大重点督办建议。

应对超大型城市养老，首要在厘清养老的责任，相关服务由谁来提供、谁来保障？《条例》提纲挈领地给出令人信服的答案——“遵循政府主导、社会参与、市场运作、统筹发展、保障基本、普惠多样的原则，与本市经济社会发展相协调，实现高质量发展。”

仅以“支持家庭承担养老功能”为例，《条例》作出系列制度性安排。这符合积极应对人口老龄化国家战略的要求，是对家庭在养老服务中基础性作用的重申。一方面，我国宪法规定：成年子女有赡养扶助父母的义务；公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。另一方面，家庭养老是我国数千年延续下来的养老方式，是孝善传统文化的体现。家庭承担基础性养老责任，符合宪法精神、传统文化。

为此，《条例》明确，养老服务是指在家庭成员承担赡养、扶养义务的基础上，由政府和社会为老年人提供的生活照料、康复护理、健康管理、精神慰藉、紧急救援等服务。这一规定明晰了家庭、政府和社会的养老责任边界，可以理解为家庭承担赡养扶养义务、政府承担主导责任、社会发挥助老关爱作用。

《条例》明确，各级政府部门是发展养老服务的主导力量。市、区级政府承担统筹协调责任；区级政府承担本行政区域内养老服务工作的第一责任；市、区级民政部门是本行政区域内养老服务工作牵头推进、监督管理部门；卫健、医保等部门承担各领域的主体责任。《条例》提出的上述“四项责任”，凸显了政府在养老服务体系建设中的推动引领、谋划整合作用。

《条例》明确了社会力量是养老服务的主要提供者、助益者。“十三五”以来，按照“放管服”的要求，随着取消养老机构设立许可，上海市养老服务企业备案登记数量增加了3倍，但上海市并不满足于此。《条例》提出，鼓励和支持社会力量提供养老服务；各人民团体、社会组织、居村委会等应当协同和协助做好养老服务工作；全社会应当弘扬中华民族养老、孝老、敬老的传统美德。

只有这样明晰了责任边界，才能更好地各谋其事、各尽其责，共同绘就养老服务高质量发展新蓝图。

聚焦刚性需求

持续扩大养老服务供给，注重精准性和保障力

每天上午9点半，听到熟悉的音乐响起，日托老人夏兴龙就开始跟着护理人员做健身操。在浦东新区陆家嘴街道综合为老服务中心，还有30多位老人和夏兴龙一样，在家门口享受着专业的日间照护服务，舒心自在，家人也更放心。

健全基本养老服务体系的基础目标是满足刚性需求。《条例》规定，基本养老服务应当优先保障符合条件的孤寡、失能、重度残疾、高龄老年人等人员的基本养老服务需求；保障达到一定照护等级的老年人依申请轮候入住提供基本养老服务的养老机构。

当前，提高养老服务供给能力已成为养老服务高质量发展的重要前提。近年来，上海市“9073”养老服务供给体系不断深化，社区养老成为发展的重点和主角。日托、全托、助餐、辅具推广、生活照料、精神慰藉、医养康养结合等服务应有尽有，帮助社区居家老年人实现原居安老的愿望，也有效满足了他们多层次、多样化的养老需求。

据统计，2020年，上海市有社区综合为老服务中心320家、社区老年人日间服务中心758家、长者照护之家204家、社区老年人助餐服务场所1232个，社区养老服务设施网络已实现街镇乡全覆盖。与此同时，养老床位增加到16.12万张，实现了占户籍老年人数3%的目标。这些数据充分说明，上海在增加养老服务设施建设上做足了功夫。

眼下，上海养老改革的步伐仍在加快。根据《条例》规定，养老服务设施建设正从以养老机构为主向养老机构与社区嵌入式养老服务设施并重转变，为此，《条例》提出了这样一条刚性指标——“全市社区养老服务设施建筑面积应当不低于常住人口每千人四十平方米，并根据经济社会发展及时优化调整。”2021年市政府10件民生实事也对社区居家养老服务设施作出了系统安排。

扩大养老服务供给，专业人才保障是关键。人才是开展服务的基础和前提，养老工作的系统性、复杂性、专业性和个性化，决定了养老服务需要一支具有专业知识武装和专业技能历练的队伍。

“闵行区尝试通过与上海开放大学老年服务与管理专业合作办学、试点养老护理员规范化培养等方式，提升养老服务人员职业素质，另外，我们还通过建立养老护理员薪酬增长机制、实施养老服务从业人员奖励补贴政策等方式稳定人才队伍，促进养老服务行业健康持续发展。”闵行区民政局副局长蒋晓英说。

这样的思路已被融入《条例》之中，《条例》规定：“支持养老服务从业人员参加职业技能培训、继续教育和学历教育，提高专业素质和工作技能”。此外，为解决养老护理员短缺的问题，《条例》明确提出要合理制定养老护理员薪酬等级体系、开展养老护理员市场工资水平监测等要求。

上海高龄老人逾82万，失能失智老人的照护压力不言而喻。聚焦失能失智老人的长期照护刚性需求，《条例》设专章予以明确，力求做到照护服务精准、保障能力到位。

“量体裁衣”制订照护方案的经验可以追溯至2016年。当时，上海市开始实施老年照护统一需求评估标准，对老年人自理能力进行评估，确定照护等级。如今《条例》明确提出建立健全老年照护需求评估制度，是对服务精准性的再次强化。

对长期失能失智老年人而言，最大的期待是能够持续享受居家、社区、机构一体化的养老服务保障。得益于上海在全市范围内开展的长期护理保险试点，有效减轻了长期照护带来的经济负担，加上困难老年人可以享受的养老服务补贴，覆盖了全市40多万失能老年人。这些惠老举措在《条例》中均获得进一步的确认和深化：“完善长期护理保险、养老服务补贴等制度，为长期失能老年人持续接受居家、社区、机构养老服务提供保障。”

与失能照护不同，失智老人的照护有其特殊性。长宁区探索构建的具有区域特色的认知障碍全链条服务模式，为《条例》实施作出了鲜活的注脚。

“2018年以来，我们率先在5个试点街道开展国内首个最大规模的认知障碍社区筛查，厘清底数，提升转诊比例；随后推进友好社区建设，制定‘两标准一指南’，提升老年认知障碍友好社区建设成效；到2020年，长宁区已在全市率先实现老年人认知障碍友好社区街镇全覆盖，建立友好社区建设共建联盟，助力营造共同关爱的社会氛围。”长宁区民政局局长沈昕介绍，为满足日益增长的老年认知障碍照护服务需求，长宁区还出台多项扶持政策，鼓励社会力量举办各种类型认知症托养服务设施。

操千曲而后晓声。破解失智老年人照护、关爱难点，因为有了扎实的实践基础而得以形成制度化规定，《条例》特别提出，发展专门收住失智老年人的服务机构或在养老服务机构内设置专区，推进老年人认知障碍友好社区建设，做好普及教育，加强对认知障碍的早筛查、早预防、早干预等。

据上海市民政局养老服务处负责人透露，预计“十四五”期间，上海市将全面提高养老机构专业照护能力，全市护理型床位数不低于10.6万张、老年认知障碍照护床位数达到1.5万张。

促进多元发展

实现服务统筹协调发展，让服务资源围着老人转

均衡发展、协调发展是《条例》贯穿始终的重要内涵，也是上海养老高质量发展的关键词。

自2016年全国居家和社区养老服务改革试点启动以来，上海已有8个区开启改革试点探索，一系列引领方向、接地气的改革措施得以推行，在民政部、财政部验收评比中均名列前茅。借鉴试点经验，在促进居家社区机构养老服务融合发展方面，《条例》明确了各类型服务的功能——养老服务机构发挥专业支撑作用，鼓励养老机构开展居家和社区养老服务，支持养老服务机构在老年人住所设立家庭照护床位；居家社区养老服务机构为家庭提供专业服务。

在医养康养结合方面，《条例》从政策、设施、服务、队伍等方面的结合作出了具体规定，比如政府在编制区域规划时“应当统筹考虑养老服务设施与医疗卫生设施的布局，将两者同址或者邻近设置”，卫健、医保等部门“应当为养老机构内设置医疗机构以及符合条件的养老机构设置老年护理床位提供支持、指导”，同时也应“支持综合医疗机构强化护理功能”。

在均衡中心城区和郊区养老服务设施空间布局方面，《条例》作出积极规定。朱勤皓表示，未来将继续完善中心城区的社区嵌入式养老模式，以15分钟养老服务圈为单元，打造“养老服务联合体”；在农村地区持续推动互助式养老发展，提升组有“点”、村有“室”、片有“所”、镇有“院”的水平，让城乡老年人都能在家门口享受到更加便捷的养老服务。

未来，上海将结合五大新城建设，让养老机构建设不仅满足现有老年人的养老需求，也要为现有居民的未来养老留有余量；不仅满足新城老年人的养老需求，也要为中心城区老年人选择新城养老机构留有余量。“上海鼓励五大新城加大建设大型养老综合体，新城可以根据区域功能定位和特点打造示范型养老综合体，促进银发消费，支持面向老年人的健康管理、养生保健、健身休闲、文化娱乐、旅居养老等业态深度融合。”蒋蕊说。

针对专业照护服务与非正式照料相互补充，《条例》支持养老服务机构和其他社会专业机构为失能老年人的家庭照顾者提供临时（短期）托养、家庭关爱服务、照护知识与技能培训等。

在养老事业和产业协同发展方面，《条例》明确了养老照护服务、康复辅助器具、老年宜居、智慧养老、养老金融等领域的发展要求和措施，着力发挥市场主体作用，推动社会参与，激发市场活力。同时，《条例》对养老产业的扶持也力求公平，作出“营利性养老服务机构与非营利性养老服务机构提供基本养老服务享受同等待遇”等明确规定。

作为区域协调发展国家战略的一部分，长三角区域养老一体化发展被赋予更多期待。近年来，上海市14个区与江浙皖20多个地市签署了区域养老服务协作备忘录，促进养老资源共享，区域养老一体化发展格局加速形成。与此相适应，《条例》在养老服务标准互认互通、相关待遇异地享受、养老服务监督管理协同合作等方面提出了发展要求，长三角养老服务一体化深入发展指日可待。

养老服务资源实现多元协调、均衡充分的发展后，方便快捷、精准有效对接老年人的需求成为“最后一公里”要解决的问题，解决这个问题的金钥匙便是智慧养老。

“智慧养老在社区居家养老中的最大作用是可以将传统的‘人找政策、人找服务’，有效地转变为‘政策找人、服务找人’，并将相关服务主动送到老人家里。”上海友康科技公司相关负责人表示。

近年来，上海市在推进智慧养老应用方面积极作为，大力加强人工智能与养老服务领域深度融合，于2020年发布了四大类12个智慧养老应用场景需求，有力地推动智慧养老产品和服务落地应用。《条例》对智慧养老实践取得的成果予以充分肯定，并进一步强调，要重点推动智慧养老产业发展，定期发布智慧养老服务需求应用场景，引导企业参与提供更经济实用的智慧养老产品，制定完善智慧养老相关产品和服务标准。智慧养老让“信息跑路”“数据集合”，有效提升了老年人的体验感和生活品质。

近年来，上海市通过搭建平台，促进养老服务供需对接。一方面利用“互联网+”，建立上海市养老服务平台，另一方面，从2018年起推出社区养老顾问制度，由专人面对面为市民提供政策咨询、资源链接、个性化养老方案定制等服务，后又通过电台、上海养老服务平台提供服务，形成“线下-线上-空中”立体化的养老顾问体系，预计在“十四五”期间实现养老顾问点的居村全覆盖。对于养老顾问制度，《条例》给予了充分肯定，明确鼓励和支持养老服务机构和其他组织发挥专业优势，开展社会化的养老顾问服务。

以老人需求为中心，资源和配套围着老人转，让老人“问得到人，找得到门”，确保各类养老服务够得着、用得上。

强化综合监管

采取部门协同、标准管理、信用监管等方式推动养老服务健康有序发展

在上海市养老服务平台上，徐汇区第二社会福利院贴上了“大笑脸”标识，在上海市2020年养老机构服务质量日常监测中，该院在参与监测的500家机构中得分最高，“大笑脸”“微笑脸”“平脸”“哭脸”不同的标识可以作为老年人选择养老机构的重要考量。

监管是规范养老行为、提高养老服务质量的重要手段。针对近年来居家社区养老服务发展迅速、管理与服务环节相对薄弱的情况，《条例》首次对居家社区养老机构设定了备案要求，并且按照“放管服”宽进严管的思路，设“监督管理”专章，将监管重点指向事中事后，应时对景。

立足行业“规范法”定位，《条例》确立了养老服务综合监管体系的制度框架，为养老服务行业健康发展保驾护航。

《条例》所称的综合监管是指部门协同监管、行业规范标准管理、信用监管、行业自律、社会监督等方式，着眼于安全、资金、质量三项重点领域。

部门协同监管要求民政、住建、消防、卫健、市场等职能部门按照养老服务监管责任清单，依法加强对养老服务机构在服务运营、建筑安全、消防安全、医疗卫生安全等环节的监督检查，各司其职、各尽其责。在行业规范标准管理方面，《条例》提出各职能部门制定地方标准，并依照标准实施监督，鼓励社会团体、养老机构制定高于国家、行业和地方标准的团体标准或者企业标准。

将监管与激励结合，通过监管促进服务质量提升，上海已经有了成熟的实践。2016年，上海在全国率先试点养老机构等级评定；2018年，开展养老机构服务质量日常监测试点，2019年起便实现日常监测全覆盖。这些评定和监测结果与补贴政策挂钩，成效已经显现。以养老服务机构日常监测为例，2020年总体平均分比2019年提高5.1分。通过监管激励手段，上海市养老服务机构实现了健康、高效的发展。

法规来源于实践。《条例》明确将实施养老服务机构等级评定、服务质量日常监测、信用分级等评价机制。在前期工作的基础上，相关措施还需进一步推进落实，特别要在养老服务机构信用分级上下功夫、求突破，与养老服务市场失信联合惩戒贯通使用，达到警钟长鸣的目的。

法规落地需要高度的执行力和充分的可操作性。有鉴于此，《条例》创设性提出人大监督的方式，通过督促政府各部门严格落实法定职责，广泛开展《条例》宣传解读，督促落实养老服务各项工作；持续聚焦养老服务领域若干重点、难点问题，推动相关部门尽快制定、修改出台相关配套制度。

高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题，《条例》在上海的落地实施，将为贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，注入新的更大的力量，必将助推上海养老服务事业发展行稳致远。

相关链接：

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（中社养老产业周刊.【深度解读】法治光芒照亮养老服务前行之路.2021-04-15) 

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