NUS法学教授：高薪不是新加坡廉洁的唯一手段
作者按：这是在2014年10月在北京参加联办反腐制度化会议后，应约为《财经》2015年刊写的一篇长文，介绍新加坡的官员薪酬制度与廉政建设。最近新加坡政府官员和中国国内的一些评论者都在否认新加坡社会的“高薪养廉”特色，大概各有各的目的。依笔者的观察，新加坡政府高官的高薪实在无可否认，但该国的廉政却不仅仅靠高薪，而是有一套互相配合的整体制度设计。在此不赘述，且看全文要紧:-)
2000年，香港中文大学向新加坡前总理李光耀颁发了荣誉博士学位。港中大在给李光耀的赞辞中形容李“以廉反贪”、“以法去乱”，“带领新加坡走向富强之路”。前八字赞词，稍稍有点玄虚，因为从严格法治意义上不知其所云为何，但是却抓住了新加坡政治治理的两个关键字，即“廉”和“法”。
李光耀所一手创立的东南亚小国新加坡，有着公认的全世界最廉洁的政府之一。2013年透明国际（Transparency International）的“全球清廉指数”将新加坡列为全球最不腐败的国家之一，与之堪可媲美的只有几个北欧国家（丹麦、芬兰、瑞典、挪威）和新西兰。与此相应，新加坡也是世界公认的法治国家，在各项权威的法治指标排名上位置也名列前茅。
关于新加坡的廉洁自何而来并如何得以维持，向来有着种种说法，比如有说是因为有严刑峻法，甚至演绎出在新加坡“吃口香糖会被鞭刑”这种以讹传讹的惊悚传说。
也有一种流传颇广的说法，称新加坡的廉政成就是高薪养廉的结果，“重赏之下必有清官”。关于高薪是否能养廉，这始终是个很有争议性的话题。虽然公务员高薪在世界上不少地方确实存在（显著者如新加坡和香港），但这些地方的廉政到底是不是高薪所“养”的，人言却又莫衷一是。近来中国国内报章很多评论，也指出新加坡高薪养廉只是一个“美丽的传说”，以此来否定高薪养廉对腐败的抑制作用，或者指出仅凭“高薪”难有“廉洁”。
本文要指出的是，无论高薪养廉本身是否可行，至少它在新加坡被当作实现廉洁政府的重要手段，但并不是唯一的手段。在新加坡，包括对政府官员的高薪制度在内，以下几方面的制度安排同步发生作用：1.政府官员，尤其是部长们的超高薪水；2.清晰透明的薪金制度和薪水结构；3.法治基础上的严苛反贪措施；4.民主问责。
名副其实的高薪
2013年，新加坡总理李显龙以220万新元（约等于170万美元）的年薪，再度被评为世界上工资收入最高的国家领导人。排名第二的是香港特首曾荫权，年薪64万新元，仅略略超过李显龙工资的四分之一。也就是说，即使李总理的工资马上被削减70%，他也仍然是世界上工资最高的领导人，没有之一。但实际上这还只是李显龙总理在2012年大幅度减薪之后的工资。此前，他的年薪曾达到387万新元。
虽然新加坡的领导人工资制度（包括总理、总统和阁员工资）从1994年才开始制度化，但在此之前，政府高官薪水已经非同小可了。1994年，时任总理吴作栋的年薪是96万新元（在当年约等于63.84万美元），同年新加坡政府内阁成员的平均年薪是58.7万新元，已然是世界最高。1996年“世界经济论坛”主办的一个杂志《World Link》在全球的调查表明，新加坡政治领导人和高级政府官员的薪资，名副其实是世界最高的。
根据规定，新加坡领导人的薪水与该国经济增长的幅度成正比波动。2006年，新加坡总理的薪水是246万新元（约等于165万美元），2007年增加到310万新元，2008年则增加到387万新元，同年新晋部长的平均年薪增加到190万新元左右，比2006年增加了50~60%。
2011年大选之后，执政党人民行动党（“PAP”）鉴于在选举前后感受到的舆论与民情压力，成立了一个委员会检讨高管薪酬制度，并随后决定采取一套略微收敛的新制度，将总理年薪削减了36%左右，其他人薪酬随之降低，相关高官现年薪数额如下：
总理：220万新元；副总理：187万新元；总统：154万新元；MR1级部长：176万新元；MR2级部长：154万新元；MR3级部长：132万新元；MR4级部长：110万新元；高级政务部长：93.5万新元；政务部长：77万新元；社区发展理事会市长：66万新元；国会高级秘书：57.2万新元；国会秘书：41.8万新元。
尽管已经被削减，新加坡政府领导人的年薪依然是全世界最高的。与此相适应，新加坡中高级公务员的薪酬与社会平均水平相比也是相当高。可以说，新加坡政府官员的“高薪”之存在是不争的事实，至于其是否合理，这就要看从何种角度去理解了。
新加坡特色的高薪养廉理念
无论是高薪还是严刑峻法反贪，这两种新加坡式的制度设计，一开始就打下了新加坡建国之父李光耀本人深深的印记。1959年李光耀带领他一手创立的人民行动党通过选举获胜在新加坡执政时，就誓言建立一个廉洁有效的政府。当年六月，新政府宣誓就职时，所有阁员一律穿白色衬衫和白色长裤，象征清廉纯洁自律，从此行动党的官员也被成为“白衣人”。
李氏政权铁腕反腐的坚定决心和狠辣手段下文会谈到。但是，李光耀从来都不认为光凭严法打击能对贪腐治本，而要和其他一系列制度结合起来，其中最主要的是以优厚待遇吸引廉洁能干的人进入政府工作。李光耀说：“新加坡证明了一个廉洁、不涉及金钱的选举制度有助于维持政府的诚实。然而只有在诚实能干的人愿意参加选举并负起领导责任的情况下，新加坡才能保持廉洁诚实。他们的工资，必须跟能力和正直程度同他们相似的人管理大公司、成功的律师楼或者从事其他专业所获得的收入相当。”(《李光耀回忆录1965-2000》，193页)
李光耀的以下一段说辞更充分地阐释了其高薪养廉理念：“对建国一代领袖而言，诚实已经成了习惯，任何收买我的同僚的企图，都会被拒绝。他们冒着生命的危险争取权力，是为了改进社会而不是发财致富，但他们是无法复制的，因为要再造一个使他们与众不同的客观环境是不可能的。接我们班的领袖之所以会进入政坛成为部长，是职业的选择，而且不是最有吸引力的选择。对于具备部长素质的人，所给的工资不高，只等于他们在外面可以赚到的一小部分，而又期待他们长期留在政府中，那是不切实际的。随着经济的高度增长，新加坡私人企业界收入的提高，部长的薪水必须跟得上私人企业界高级人员的收入。部长和公务员的工资达不到应有的水平，搞垮了亚洲许多国家的政府。为了使政治领袖和高级官员维持廉政自守的高水平，给他们足够的薪酬，是极其重要的。”（同上）
李光耀的官员报酬观念是和他对新加坡政治体制的认识紧密关联的。他认为在新加坡的治理体制下，一个部长或高级公务员，要干上两任以上才会成为一个非常出色的官员，前几任几乎就是培养人才。如果不给高薪，任期到一半，他们就会走人。那些有资格成为优秀部长的人，本身在外面也做得风生水起，部长职位对他们不见得有多大吸引力。在一次访谈中回复记者对高薪养廉制度的质疑时，李光耀说：“在这个环境下，他们会踏入政坛吗？维文会吗？黄永宏（注：现任国防部长）进来了，他是癌症外科医生，年收入300万元。尚穆根（注：现任外交部长兼律政部长）在好的年头赚500万元。你给他30万元？你给他100多万，他就满意了……我们要的是使他们留下来，在工作中学习和成长，完成二、三、四个任期，到那时经验就非常丰富了。”（《李光耀：新加坡赖以生存的硬道理》，第108页）
李光耀同时嘲讽那些拿着很低的名义工资的第三世界领袖。那些人有着不算在工资里的隐含收入甚至是贪腐，最后其实际收入大大高于新加坡领导人。1985年在国会辩论部长薪水时，李光耀称马来西亚和印度尼西亚领袖虽然工资看起来都远低于他，但两人其实从政府所获得的收入都比他强很多。他也提到当时中国的工资级别，最低级别人民币18元，最高级别560元，但是，“在这个国家，最高层人物住进紫禁城附近的中南海，这个比例并不反映最底层和最高层的生活素质的差别，也没有把那些使生活素质不一样的食物和物资供应，以及厨师、家庭佣人和医疗服务考虑在内。”在李光耀看来，“最好用一个数目把所有利益总括起来，让总理和部长自行决定要怎样花费他们的薪酬。”
李光耀的官酬理念，到今天仍是新加坡政府对相关问题的主导思想。2011年大选后执政党回应选民压力开始检讨薪酬制度，但仍然决定维持公务员高薪制。2012年1月17日，在薪酬委员会提交报告之后（报告决定适当降低高管工资），新加坡总理李显龙在国会做了长篇演讲，教导新加坡人民要有大局观，要将高薪问题置放在一个更大的图景中来客观看待。持续数个小时的总理演讲，其落脚点仍然是李光耀的相关指导思想，即新加坡从来并且一直面临种种挑战和竞争，从来都需要小心驾驶新加坡这架飞机，因此必须有一个强有力的政府（驾驶员），不能期待“自动驾驶系统”发挥作用。而要吸引最优秀的人才进政府工作并保证他们的廉洁高效，必须给他们以有竞争力的薪酬。
清晰公开透明的薪酬制度
如前所述，新加坡廉能政府的存在，并不仅仅依赖于“高薪养廉”，在新加坡也从没有人说高薪是养成廉洁政府的灵丹妙药。廉政的可持续性存在，除了高薪之外，其他制度安排也必不可少，其中之一就是清晰、公开、透明的薪酬制度（a clean wage system）。
李光耀反对政府给政治领袖提供隐性收入，推动把一切高官的薪酬包括在一个公开的总数之中。他自己以身作则：“我的官邸属于政府。我也没有特殊的待遇，没有由专职司机驾驶的汽车，没有园丁、厨师和其他佣人一应俱全的部长官邸。”谁能想象，新加坡最高领导人连专职司机和专车都没有，也没有专机（外访乘民用航空）。
1994年根据李光耀的建议，新加坡政府发布白皮书，将高官薪酬制度化，通过一个公式将部长和高级公务员的工资与私人企业高管的收入挂钩。根据这一公式，从会计、银行、工程、法律、本地制造业和跨国公司六个部门各找出四个最高收入者，然后将高官薪酬确定为这24个人（后改为48人）平均薪酬的三分之二，根据年份浮动，遇涨则涨，遇降则降。薪酬是一个高官从政府所拿到的所有收入，此外住房、专车一概没有，也没有专属的医疗待遇。
根据2011年薪酬委员会建议的最新的薪酬制度，政治任命的高官（如部长）的年薪由以下部分组成：首先是固定收入（fixed pay），体现为13个月的工资（含等于一个月工资的年度津贴）。其次是可变收入（variable pay），包括（1）、年度可变收入，与新加坡的经济增长挂钩，最高可达1.5个月的工资；（2）、个人表现津贴，由总理来决定，最高可达6个月工资；（3）、国家发展津贴，与新加坡社会的全面综合发展挂钩，其决定因素包括中等收入人群的所得增长率、最低20%收入人群的所得增长率、失业率和实际 GDP 增长率，最高可达6个月工资。
这些薪酬安排都要由政府在国会作正式说明，并详细披露给社会。此外，在上述收入之外，没有任何其他的报酬给高官们，包括养老金、住房福利、专车等一概付之阙如，医疗福利也很有限。也就是说，高官们的日常个人开销，全部由他们自己负担。如果一个在新加坡呆过的人告诉你在某个普通餐厅或者剧院的普通座位见到了新加坡某位部长在用餐或看戏，实在用不着惊讶。这不是谁更高尚或亲民的问题，花自己的钱，恐怕大家都知道如何才能经济实惠。
法治手段，严厉反贪
如果把公开透明的高薪看成新加坡廉政制度这枚硬币的一面，那么另一面就必然是法治基础上的严格的反贪措施。李光耀在1992年的一次演讲中曾一针见血地指出这一点：“如果政府职员得到了足够的薪酬，那么如果他们收受贿赂，也就应该被重重地惩罚。”
在以严刑峻法惩治腐败官员方面，李光耀从来都毫不含糊。一个著名的例子是新加坡前国家发展部长郑章远，他曾是李光耀的得力手下和能干的内阁成员。1986年，郑被反贪部门调查收受私企贿赂，他先是企图阻碍调查未果，后又求见老领导李光耀，被回复说必须调查结束后才能见。一周后，郑章远自杀。郑的家人请求不要由新加坡法院的验尸庭进行研审，以保持终身为政府服务的郑的名誉，也被李光耀冷酷拒绝。反对党提出对此事进行详细调查（其目的当然是为了使执政党难堪），李光耀却马上同意。对此，李光耀在自己自传里若无其事地描述这些耻辱带给郑的妻子和女儿的后果：“不久后她们便离开新加坡，从此不再回来。她们太没没面子了。”
新加坡的反贪部门是贪污调查局（Corrupt Practices Investigation Bureau），简称 CPIB 或反贪局。这是英国人在1952年设立的机构，是世界上最早的反贪机构之一。反贪局被视为一个独立机构，根据国会制定的《防止贪污法》取得权力，直接对总理负责，不受任何其他机构干预。但是，总统对总理在这方面有一定制约，如果总统认为必要，可以不顾总理的反对而下令反贪局启动某项调查，或者阻止某项调查。
新加坡的反贪制度具有如下几个特点：
第一，反贪局拥有广泛实用的权力，既可以调查公共部门的腐败也可以调查私企的腐败行为，并且可以调查和起诉受贿者与行贿者。1960年《防止贪污法》的修正案允许反贪局调查人员逮捕、调查涉案人员，传唤证人，也可以获取嫌犯和其家属及代理人的银行户头和存折。任何人一旦受到调查，税务部门就必须提供他的资料。将反贪法律涵盖到私营部门是因为新加坡政府认为必须保证私人企业根据法律来运转，否则无以吸引外国投资者。
第二，《防止贪污法》突破了传统的“谁主张，谁举证”和“超出合理怀疑”原则，实行举证责任倒置。也就是说，如果反贪局将某人控上法庭，那么要求被告来向法庭证明自己无收受贿赂行为。如果不能自证，那么就会被判有罪。同理，如果一个人生活标准超过了他的收入所能承受的程度，或者拥有同收入不相匹配的财产，被控后也要自己向法院证明财产来源合法且清楚，否则法庭可以一次为据判被告有罪。
第三，涉及贪腐的金额无巨细。1960年修订的《防止贪污法》将“赏钱”定义大大拓宽，包括任何有价值的物品，过新年收到的寻常红包之类，不得以民间习俗节日礼尚外来为由抗辩。此外，即使受贿者不能或没有权力为行贿者办事，也会被控有罪。
第四，贪污犯要面临多重经济责任。首先，受贿者会被法庭判以和贿金相当的罚金，确保其无法安享贪污的经济利益。其次，贪污行为的相关方（如受害方）可以对贪污犯提起民事诉讼。举例来说，如一家企业的项目经理受贿10万新元而将某个合同给行贿者。受贿者因此受到的惩罚首先会是刑事监禁和相当于贿金的罚款，但该企业也可以对受贿者提起民事诉讼，法庭也会判受贿者向该公司赔偿10万新元。换言之，民事上受贿者要做出双倍付出。
政治意愿与民主问责
上文讨论了新加坡廉政制度的两个方面，即高薪养廉和严法反贪。然而，我们还有必要将新加坡式的廉洁政府置放在一个更大的图景之中。换言之，金钱不足以止欲，而徒法不足以自行，无论是高薪还是严刑峻法自身，还是这两者结合起来，都还不足以造就一个治理良好的廉洁社会。我认为，新加坡廉洁政府的建立，还得益于其他两个潜在的因素，即（1）、政治领导人的政治意愿；（2）、通过选举进行的民主问责。
我们甚至可以说，所谓的高薪和严法，最多只算技术层面的具体制度安排，却不是使得廉洁能够可持续存在的根本力量。换言之，这两个具体安排只是工具，有赖于背后的根本力量如何运用它们。
在新加坡而言，这种廉政的背后力量，首先是新加坡领导人，尤其是建国领袖们的坚定不移的反贪意愿。如前所述，自1959年李光耀所创立的人民行动党取得执政权以后，就“有着强烈的使命感，要建立廉洁有效的政府”。实际上，人民行动党确实践行了其白衣白裤所代表的纯洁廉明，被国际公认为是领导了世界上最廉洁的政府之一。
毋庸讳言，新加坡政府持之以恒的廉政风格，首先体现的是建国之父李光耀本人的政治意愿、坚定意志和铁腕统治。李光耀的领导风格当然有很大争议，比如批评者常说他对反对者很凶狠，执行政策时手段强硬，但几十年来，从来没有人能有理有据指出他曾经涉及贪污（此外，李光耀也从未被人指责过有卷入任何婚外桃色事件）。李光耀在这方面从未有过闪失，在反对和控制贪腐方面从未有过任何糊涂和失去头脑清明的时候，从来都是态度一贯，行动一致。
新加坡式廉政背后的另一力量是民主选举。与很多人的误解相反，新加坡其实是一个民主国家，奉行的是英国式的议会民主制（即所谓威斯特敏斯特民主）。这种制度下，由选民直接选出国会议员，然后由国会多数党组阁，总理为多数党领袖，阁员都是多数党议员。也就是说，所有的部长，都必须经历每五年一次的大选，面对选民的直接审验。新加坡的选举也被国际认为是公正透明的，不存在舞弊和操纵行为。也就是说，人民行动党之所以几十年一直执政，首先是因为它能在每五年一次的大选中获胜，得到人民的授权。故而，李光耀在1999年1月接受纽约时报专栏作者 William Safire 的采访时很不屑地说，“你说我是独裁者，你爱怎么说就怎么说吧，但那并不表示我就如你所说的……我在自由选举中轻取对手，我还需要当独裁者吗？”
赢得选举的另一面，就是政策必须考虑民意，执政必须接受人民的监督。用人民行动党的话来说，就是每五年一次，与人民“续约”（renew the contract with the people）。为此，新加坡政治领导人特别注意不能被人民误解和厌恶。举一个例子：1995年，新加坡一场大选的前一年，有人指控李光耀和李显龙父子在购买两处房产时收到不当折扣。时任新加坡总理吴作栋下令调查房产购买过程，最后政府认为是发展商给的正常市场折扣，并无不妥。但李光耀仍然担心引起误解，遂决定公开购买房产价格和折扣数目，并主动将100万新元的折扣交给财政部长（后捐作慈善用途）。李光耀同时要求总理将此事件提交国会辩论，提高曝光率，彻底公开整个事情的来龙去脉。辩论中连反对党议员也不认为折扣违法。对李家父子来说更重要的是，在第二年的大选中，这件事未能成为反对党攻击人民行动党的竞选议题。
2011年之所以有对部长高薪的重新审查，也是因为人民行动党在当年的大选中有所损失，导致最大的反对党工人党斩获了一个集选区的五个议席，反对党议员数量增加到前所未有的10席左右，行动党的总得票率降到了60%左右。鉴于反对党气势如虹，以后的大选会如何发展实在充满未知数。人民行动党之所以有所失利，其中一个原因就是部长和高级公务员的高薪引发了诸多不满，比如说拿着世界上最高的薪水，却连给老百姓最低生活保障都没有云云。是以大选之后，李显龙总理在就职当天就宣布成立一个独立委员会审议高官薪酬，以表示对民意有所回应。
对中国反腐制度化建设的启示
自中共十八大新领导层就任以后，中国发动了有史以来规模和成效也许都是最大的反腐运动。在反腐制度化方面，新加坡能否为中国提供一点启示？
当然，讨论一切所谓“启示”的前提，就是要认识到中国和新加坡之间的差异，包括在国家大小、人口多少、政治制度、法律体系、文化演变方向等方面，多有不同。但是，这也不是说就不能借鉴新加坡在某些方面比较成熟的经验。实际上，很多制度做法都有普世价值，适用于人类社会的相似活动，更何况中国与新加坡之间本来就有一定的相似性。
我以为，结合新加坡和其他一些地方（包括香港）的反贪经验，第一个启示是，反贪要自上而下进行，自下而上监督。
腐败的本质就是官员利用其权力在经济活动中寻租，榨取价值。腐败分子都是身居要职的官员，且一般都有一堆互相勾连的既得利益者互相护卫。反腐败就是要以能够摧毁腐败官员的权力地位和其利益关系网络的力量来对其予以打击，这种力量只能来自更高的权力。鉴于腐败几乎在官僚体制的每一个层次都存在，在一个威权体制里，反腐的最终动力和效果必须来自最高层政治领袖们的政治意愿。
但是威权体制的反腐成果终归是有限的，因为缺乏自下而上的监督。反腐的动力必须来自最高层，但除了最高层的自觉自愿之外，没有什么其他力量推动最高层，也就无法对最高层形成制约。所以反腐要真正形成可持续有效运营的制度，必须还要有制度化的和可持续的来自公众的监督。这种监督的最高形式是民主选举，一人一票选出国家领导人和代议士，但在条件不成熟时候，也可以是其他形式，总之需要某种程度的来自人民大众的自主独立的监督。
第二个启示是，高薪可以成为廉政建设的积极要素。可以理解有很多人反对高薪养廉，并且也有很多很正当的理由，比如从政本身就应该为了理想，所得应该体现自己的价值云云，而不是拿偏高的薪水。
高薪肯定不是廉洁的充分条件，也不一定养廉。但必须指出的一点是，政府官员手执权柄，掌握国家重器，大者决定国家前途未来，轻者掌握牌照发放，中等的权力也可能涉及到民众的身家性命，如果携重权而只有低薪，那么肯定普遍贪污。再者，公务员也不是轻省活儿，没有理由要他们拿着很低的工资而连基本体面的生活都过不上。
低薪肯定不可行，那么是不是要高到新加坡那样“离奇”的程度？我认为没必要，只要适当高于社会平均水平即可。高出来这部分，可以视为公权力的“溢价”。在某种程度上，这是权力这一公共物品本身的特性带来的，也无可厚非。
与适当高薪必须联系起来的公务员人事制度还有两个方面。第一，一定要有一套选贤举能的体制，以明确的规则保证好的人才进入公务员体制，升迁也要根据能力。第二，官员薪酬必须透明，以一个总数额体现，不能包含任何没有披露的隐含性的收入。
在这个意义上，在某种范围内，中国的中高级官员其实没有理由抱怨薪水低。如果把这些官员享受到的各项福利，包括住房、专车、补贴、医疗福利待遇等算在一起，恐怕待遇实在不低。那些不贪的中高级官员抱怨薪水低，其实只是拿到手的现金少些而已。如果把所有这些待遇货币化，他们就会认识到自己的所得其实是一笔相当客观的数额。中国薪酬改革的方向，就应该是将公务员待遇货币化，体现为一个总的金钱薪酬数额，逐步取消其他隐形收入，或者至少将其内化为薪酬总数的一部分。
第三个启示是，反腐必须依法严格进行，且法网恢恢，不可有偏私和疏漏。首先，长治久安持续有效的反腐，必须依据“明规则”进行，才能堂堂正正师出有名，具备长期的合法性。
这些体现为如下方面：(1)、 一部由国家最高立法机构制定的基本反腐法律；（2）、一个被赋予广泛权力的独立反腐机构，对最高领导人负责，但是受到政治体制分权制衡结构的制约，以免得权力被滥用；（3）、降低贪腐门坎，加大处罚力度，宁可以严刑峻法也不可放纵，且不能有遗漏，不给贪腐分子以侥幸心理；（4）、还要有一个独立公正的司法机构，严格以法律的明文规定对贪腐分子定罪量刑。
在中国当前的情形下，毫无疑问纪检部门是反腐的主力，且对中高级官员的反腐，主要是依靠党纪来查处，到最后阶段才移交国家机构（主要是检察院和法院）。在这个以党领政的历史阶段，这也许有其必要，为“治标”工作所必然要求，因为目前党的机构的权威大于国家机构。但长远来讲，纪委所执行的毕竟是“家法”，虽然一时大快人心，但缺乏透明度和程序正义保障，难以建立长久的合法性。建立一套清晰明确的国家反腐法律框架，通过国家机构（反贪机构、检察院、法院）来严格执行，进行法治基础上的反腐，应该是反腐制度化的发展方向。