思享｜泮伟江：中国超大规模城市法律治理

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《国家检察官学院学报》2020年第6期

作者简介

# 泮伟江

北京航空航天大学法学院副院长，教授、博士生导师，法学博士。兼任中国科协/北航科技组织与公共政策研究院副院长、教育部国别和区域中心“德国研究中心”（北航）执行主任、《北航法学》编委会联合主编等。先后在《中外法学》《法商研究》等刊物发表论文五十余篇，代表著作有《法学的社会学启蒙》《一个普通法的故事：英格兰政体的奥秘》等。主要研究领域为法理学、理论法社会学等，是国内系统论法学研究的中坚力量和代表人物之一。

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摘要

中国传统城市治理范式的特征是理性官僚制治理、组织化治理和管理型的法律治理。传统城市治理的根本思路就是去复杂化。随着中国深入融入全球生产链，中国的城市也日益分化成超大规模城市与中小城市两种类型。中国超大规模城市治理的挑战同时呈现出社会的个体化趋势和功能分化趋势。个体选择可能性的增多及其偏离效应的放大，既带来创新效应，同时也导致了治理风险和秩序隐患。中国超大规模城市治理必须同时兼顾社会安定与创新两个要素。超大规模城市法律治理的新范式应尊重社会功能系统的内部运作的自主性，在此基础上通过法律系统与其他社会功能子系统之间的结构耦合进行治理，从而实现对复杂社会的复杂治理。

导　　论

改革开放以来，随着中国城市不断增多和迅猛发展，城市治理在国家治理的重要性日益凸显。在1949年的时候中国城市人口占总人口的比重是10.64%，到1979年的时候中国城市人口比重也不过是19.96%，到2019年年末，中国城镇常住人口已经上升到60.6%，城市化率首次超过60%。由此可见改革开放四十多年来中国国家治理内涵的巨大变迁。如果说，四十多年前农村和农民问题是国家治理当之无愧的主角，那么四十多年后，国家治理的成败和未来已越来越多地与城市治理的问题相关联。当然，这并非意味着农村治理的问题因此就不重要了，但毫无疑问，城市在国家治理中的重要性确实发生了实质性的提升。

 除了城市化进程加速之外，最近二十年中国城市发展又呈现了一个更鲜明的特点，就是一批超大规模城市的加速涌现。而中国的超大规模性又进一步放大了超大规模城市发展速度和影响力。在可见的将来，中国也许会成为世界上超大规模城市数量最多的一个国家。遗憾的是，伴随着超大规模城市加速涌现，关于超大规模城市治理的理论却显得相当滞后。虽然城市治理的问题日益受到重视，但超大规模城市的治理问题却没有得到应有的重视，更不用说发展出专门用来分析中国超大规模城市治理的基本理论模型或分析框架。

考虑到法律与现代治理之间的密切关系，从法律理论的角度观察和反思超大规模城市治理，也是题中应有之义。从法律史的角度看，法律与城市生活及城市治理之间几乎有着同源的关系。在中国法理学对中国法律现代化运动的反思与检讨中，多数持批评和反思态度的学者往往会以偏远农村中法律的适用和执行为例，来反思中国法律现代化与本土化的缺陷与不足。与此相反，尽管在中国城市治理的过程中，法律所扮演的角色和发挥的作用也存在着许多问题和缺陷，研究者往往更倾向于就事论事的讨论这些问题，而较少将它上升到国家治理体系与治理能力现代化建设的高度进行思考。这导致了中国法理学对中国城市法治研究的盲点，更导致对中国超大规模城市法律治理问题的忽略，使理论研究远远落后于现实的需要。

一、中国城市治理的特殊性及其传统文化基础

（一）城市治理的复杂性

 城市研究的基本分析框架是城市与乡村之间空间性质的差异。由于城市与农村空间性质的不同，因此治理城市和农村所面对的挑战、需要解决的问题，治理的思路以及所使用的治理手段和工具，也相应地有所不同。例如，与城市空间不同，乡村空间的人口规模是很小的，因此是一种小规模生活共同体的空间。乡村空间的经济基础是农业，农民们几乎可以通过在土地上的劳动满足所有生活所需，因此市场并不发达，同时人口流动性也很小。乡村共同体通过血缘和土地联系在一起，本质上是一种同质化的社区，因此很容易形成亲密关系。帕克将这种社会关系称作是“初级关系”：一种面对面交往和互动形成的关系。

［美］罗伯特·帕克等：

《城市：有关城市环境中人类行为研究的建议》

杭苏红、张国旺译，商务印书馆2016 年版

在此种乡村共同体的公共生活空间中，公共事务是很少的，因此专业化的官僚体制既无必要，也很难发展出来。人们更多地依赖于传统和习惯来安排生活，社会关系更多呈现“人身关系”色彩。此种乡村空间自身的内在结构和机制就是对治安的重要保障。

城市治理的问题则显示出更为复杂的面向。首先，城市繁荣的经济和更为丰富多彩的生活，对乡村社会中的精英和边缘人都深具吸引力。这些人是最有能力偏离既有生活秩序和生活轨道的人。其次，城市人群是由一批又一批的外来人口组成的，而这些外来人的成分都非常复杂。正如芒福德所指出的，城市是一个巨大的容器，任何时代中最特立独行的、最不可思议的那些人，恐怕绝大多数都生活在城市之中，被城市这个容器所接纳和收集。这自然也对城市的治理带来了巨大的挑战。传统初级社区自发形成的社会控制手段已失效，个体日益从初级社区中“ 脱嵌”出来，从而具有更多自主选择的空间与可能性。正如伯吉斯所指出的，城市化的过程就是一个社会不断解体和再组织化的过程，犹如人体的新陈代谢。

当然，城市治理的这些挑战，另外一方面恰恰也是城市的优势与特点。按照韦伯的说法，城市首先意味着一大群人共同密集居住的区域。除了密集居住的人口之外，城市还有另外一个属性，那就是作为“市场聚落”而存在，即内在于一个足够规模的经济网络之中，并且构成了这个经济网络的中心和支撑点。就此而言，城市的重要性和影响力并不仅仅在于城市内部空间的构成，同时也在于城市在整个社会经济网络中的辐射力和覆盖面。城市的这两个要素紧密相连，彼此支撑，共同塑造了城市治理空间的性质与内在结构，并且形成一种区别于乡村风俗的城市文化。

（二）中国城市治理传统的特征

城市/农村空间性质自然属性上的差异，构成了我们研究和理解城市治理的基础。此外，任何城市研究还必须考虑不同历史文化传统的差异对城市空间性质的影响，否则就容易形成“任何城市都千篇一律”的肤浅印象。在这方面，德国城市社会学者哈森普鲁格关于中西城市空间性质差异的符号学研究显示了深刻的洞察力。

［德］迪特·哈森普鲁格：《中国城市密码》

童明等译，清华大学出版社 2018 年版

他通过符号学的方法，看到了中国城市的鲜明个性——与西方城市的开放空间形成鲜明对比的是，封闭空间的切割和区隔构成了中国城市的明显特征。而这又是与中国的城市官僚制治理传统紧密相关的。这构成了中国城市治理的“密码”。要理解中国城市的特性，就必须理解中国城市的治理传统。

 首先需要对治理的概念进行基本的界定。治理理论研究是当前中国政治学、社会学和法理学研究的前沿热点问题，同时也是当前国家治理体系与治理能力现代化改革中的重大理论和实践问题。关于何谓治理的问题，理论界和实务界众说纷纭，出现了各种各样不同的说法。大致而言，理论界受西方20世纪90年代以来“新治理”理论的影响比较大，比较侧重从基层自治和善治的角度切入理解治理的问题，相对于传统侧重“管理”的治理概念，这些研究更强调治理框架和治理机制的作用。但在实践中，社会治理的概念第一次出现在党的正式文件中是2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。在这个文件中，一方面，治理的概念确实包含了激发社会组织活力的含义，但更侧重于社会秩序的维持和保障，核心内容就是预防和化解社会矛盾，建立和健全公共安全体系。因此，实践中所谓的城市治理、地方治理或者社会治理，主要继承的还是改革开放以来的“社会治安综合治理”或者“社会综合治理”的传统，其核心含义，首先是治安，也就是打击犯罪，维护社会的基本安全与稳定，其次则在治安基础上对社会秩序的维护和正面引导。这其中既包含着对个体偏离社会道德和常规行为的打击，同时也包含着对个体行为的正面引导。从法理学的角度来看，除了通过刑事法律和政策打击犯罪，维护治安之外，这也意味着通过法律的手段化解纠纷，维护社会的和谐与稳定。

中国城市的历史源远流长，在漫长的历史发展中，逐渐形成了相对稳定的治理模式和传统，并延续至今，构成了中国当代城市治理的基本范式。择其大要，我们不妨用三个关键词概括之：理性官僚化、组织化、管理型法。

首先，城市治理以理性官僚制为特征。乡村空间是熟人社会，以家庭和血缘为纽带组织起来。除了造桥、修路等少数公共事务之外，乡村空间并不需要专门的官僚机构来处理公共事务，同时乡村空间也无法为专业官僚机构提供专业人才和稳定的经济基础。与此相反，城市人群本是陌生人群，适合官僚制统治。相对于乡村共同体的“直接民主制”行政，城市治理是通过专业的官僚制来实施的。尤其是对中国城市而言，行政治所本身就是许多城市出现的根本原因。

其次，控制城市大量陌生人口是一件很困难的事情，传统的治理手段是将这些人口进行“再组织化”，也就是说，重新将他们归入某些具有区隔和隔离功能的人造空间之中。例如，隋唐时期的里坊制。所谓的组织化，其实质就是：“使人成为组织的一员并使人的组织行为成为社会行动的基本方式，这样，社会的行为就更多的是通过人的组织行为而体现出来。个人组织为集体，集体进而组织为社会，正是在这样的过程中，人完成了自己的社会化并形成一定的规则，进而形成一定的社会秩序。”通过社会组织来吸纳人口，从而在原子化的个体与国家之间形成一种中介性的“社团组织”，这样一种社会治理思路和实践，也广泛存在于西方社会中，学者一般将其概括为“法团主义”。

张静：《法团主义》

中国社会科学出版社 1998 年版

但中国城市治理传统中的这种组织化手段和思路，与西方的法团主义还是有实质性差异的：西方的法团主义更侧重于社会的自组织，通过社会力量来实现社会自治，中国城市的组织化则强调通过寻找“国家治理的基层代理人”，“通过将分散的主体进行单元化、组织化，以转移政府的治理成本和风险责任的过程”。因此，这是政府积极建构的结果，具有半官半民的身份，黄宗智将它称作是“第三领域”，认为这体现了“简约治理”的理念。

法律治理是城市治理前两个特征的结合。在中国历朝历代中，不但在法典中有专门针对城市治理的篇章，同时还有许多专门针对城市治理的单行法律。当然，由于传统城市治理重在治安和社会行为的导控，因此法律主要是作为工具和手段被使用的。这与西方中世纪城市自治法形成了鲜明的对比。由于现代法律以人民主权为正当性基础，同时强调法院和法官的独立审判，而这两个因素并不存在于传统城市的法律治理中，因此与传统城市的法律治理更接近和类似的现代法理学概念其实是“规制”（regulation）。中国传统城市法律治理模式体现了明显的“压制型法”特征。

当代中国城市的法律治理仍然继承和体现了中国城市治理的古老传统。这种法律治理所带来的结果必然是治理者/被治理者之间形成不对等的支配/被支配的关系，因此往往导致治理者滥用权威地位和支配性力量。在法理学的范畴中，这通常被称作“自由裁量权的滥用”。这当然也包含着对司法裁判之自由裁量权的滥用，从而使得法律不但无法有效地解决纠纷，甚至还导致了更高程度的社会不稳定效果。

在传统城市治理的三个要素中，理性官僚制因素体现的是城市治理空间与乡村治理空间的性质区别，而组织化与管理型法则体现了城市治理与乡村治理的内在联系。中国城市并未像西方城市那样，显示出与乡村秩序的截然对立，而是仍然扎根于乡村社会底座与基石，同时无论是城市还是乡村，都是地方治理的一部分，因此治理的重点都是治安。

萧公权：《中国乡村：19 世纪的帝国控制》

张皓、张升译，九州出版社 2018 年版

为了维持城市的治安，作为城市治理主体的科层制面对城市治理空间的各种复杂性，治理的基本思路，就是“去复杂性”，或者说“简化复杂性”。具体体现在治理策略上，就是通过“整体/部分”的图式，将城市空间“再村庄化”，从而最大限度地发挥“面对面交往空间”的各种微观机制来实现对城市的“简化治理”，同时通过“管理型法”权威性来对这种简化治理进行最终的担保。

二、中国超大规模城市兴起带来的挑战与机遇

（一）中国超大规模城市的兴起所带来的挑战

中国传统城市主要是行政中心型城市。传统中国城市治理经验就是通过组织化和压制型法的手段控制城市人口的流动和交往，确保城市秩序的稳定与安全。近代以来，中国传统的社会秩序虽然受到了资本主义世界秩序的挑战，但在相当长一段时间内，中国社会仍然维持了传统的结构。像上海、广州等少数沿海开放城市虽然形成了相对比较现代的城市秩序，但在整个中国社会中仍然不过是一块块飞地和孤岛。

新中国建立以后，由于当时特殊的国际政经局势，关闭了对外开放的大门，并采取了苏式的城市化和工业化道路。当时中国城市治理基本上是苏联计划经济体制和本土传统城市治理模式的混合体。例如，新中国成立以后和改革开放以前，伴随着工业化，快速地兴起了一批新兴工业城市。在工业化和计划经济的体制下，通过户籍制度为基础的城乡二元体制和在城市建立单位体制，中国走出了一条独特的城市治理道路。由于单位制度的存在，中国城市的治理曾经类似或者接近乡村小规模共同体治理的许多特征。

改革开放以来，市场的发展导致传统的城市单位体制逐渐解体。尽管如此，大量中国城市本质上仍然不过是行政中心城市。同时，这些城市的大量精英人口仍然主要生活在行政机构和大型国企等各种单位之中。这种情况在2001年中国加入世界贸易组织之后逐渐发生了改变和分化。中国快速和深度地融入了世界贸易体系，并依靠中国自身的规模优势，逐渐成为“世界工厂”。这也是中国整个城市发展战略发生显著变化的时期。在此之前，中国城市发展战略的重心是中小城镇的发展。此后，中国城市的发展重心逐渐改变为扶持大城市发展。当中国在全球产业链中占据了举足轻重的地位之后，随之而来的是全国范围内的人口大流动过程，大量人口不断涌向经济发达地区的重点城市，从而导致了一批超大规模城市的涌现。在农村与城市的二元区分之外，又悄悄形成了一种新的二元分化，即超大规模城市与中小城市之间的分化。

作为中国当前城市发展的两种不同趋势和类型，两种类型的城市呈现出许多实质性的差异，从而在城市治理层面也带来了进一步的分化。例如，在中小城市中，行政机构和大型国企仍然是吸纳精英人口的主要途径。而大型的金融机构、民营企业、跨国公司，最具有成长性的互联网高科技公司，往往都聚集在超大规模的城市，享受超大规模城市在政治、经济、金融、文化等各方面的优势，而仅仅将分支机构深入到中小规模的城市之中。在2020年新冠疫情的防控过程中，我们也可以发现超大规模城市与中小城市疫情防控措施的分化。相对于许多中小城市一刀切，随意升级防控措施等做法，像北上广深，以及杭州、南京、重庆、武汉等新涌现的超大规模城市，会更注重如何最大限度防控疫情与最小限度地损害社会经济生活之间取得最佳平衡状态。这本身就是超大规模城市中社会功能分化的体现。

这个阶段新涌现出来的超大规模城市，几乎都是深度参与经济全球化，与中国世界工厂地位密切相关的城市。相对于中小城市，这些超大规模城市事实上既是国内周边广大区域的经济枢纽城市，同时也深嵌在整个国际经济体系之中，并发挥着日益重要的地位。由此造成的结果是，中国超大规模城市的工业生产不再仅仅是满足周边本地人口的日常生活需要，而是最大限度地追求利润，扩大再生产，并不断地通过各种方式拓展市场的边界和范围，直至深入全球产业链之中。这意味着，超大规模城市由规模所带来的经济发展和繁荣并不局限于城市及其有限的周边本身，而是着眼于整个国家的发展和繁荣。

大量处于二者之间的大型城市，根据自身在整个国家社会经济发展的客观地位不同，分别朝这两个不同的方向运动：在这个过程中，有些城市进一步萎缩为中小城市，有些城市则不断成长为超大规模的城市。

大量外来人口不断涌向这些超大规模城市。他们的就业岗位主要是通过私营经济吸纳的。一方面，这意味着城市规模的发展和市场化水平的不断深化，另一方面，这也意味着单位体制在中国超大规模城市治理中的基础性作用不断被弱化。由此造成的一个鲜明的后果是：在超大规模城市人群体制内/体制外的二元结构中，体制外人群的重要性和影响力日益增强，从而对传统城市综合治理的思路造成了日益严重的挑战。在传统单位体制下，大量的资源聚集在体制内，无法进入体制内就意味着无法分享各种稀缺的资源。但在当代超大规模城市中，体制外也聚集了大量资源，体制外的资源甚至比体制内更有吸引力，从而吸引了人才向体制外流动。相对来说，体制内人口的同质性较高，在资源的获取和日常生活的照顾方面更多地依赖于单位体制，因此对体制内人口的治理，仍延续传统单位制度的逻辑和治理方式。而体制外人口的异质性强，个体的独立性与自主性也强，他们更多地依靠市场的方式来获取生存资源，实现日常生活的自我照顾。与乡村社会中的面对面交往不同，城市陌生人之间更多地通过货币、契约（法律）、艺术、宗教等各种中介，以间接的方式进行。由此带来了治理方式的巨大变化。

显然，相对于传统城市，中国超大规模城市的空间呈现了不同的治理特征。社会的个体化趋势不断增强，而传统的组织化治理思路正在失效。

张静：《社会治理：组织、观念与方法》

商务印书馆 2019 年版

许多学者因此希望通过社会的“再组织化”来应对这些新挑战。但这种应对思路是不现实的。一方面，回归传统的单位体制，既无必要，也不可能，并且成本上也不可承受。

哈森普鲁格受法国经济学家和政治家阿兰·利比茨的影响，将现代化定义为三个阶段：（1）扩展工业化（extensive industrialization），以制造业为生产类型特征，其剩余生产主要来自投入额外劳动时间，与此对应的是工业城市；（2）集约工业化（intensive industrialization），以大规模集约工业为特征，其剩余生产主要来自提高了的生产力，与此对应的是福利城市；（3）弹性工业化（flexible industrialization），以小规模和灵活的创造性生产为生产类型特征，其剩余生产主要来自将创新和基于计算机的智能化进行结合，对应的是创意城市。相对于西方城市发展三阶段的历时性特征，中国当代的城市发展呈现出了共时性的特征：“我们可以观察到一种粗放工业化、精细工业化和灵活工业化三合一的共时发展模型。”尽管如此，哈森普鲁格也承认粗放工业化和精细工业化的比重和重要性正在逐渐消退，而灵活工业化对中国未来的重要性日益凸显。而超大规模城市的涌现，正是此种趋势的重要体现。

（二）超大规模城市的创新优势

许多研究都揭示出超大规模城市在创新方面具有显著优势。城市的规模与多中心网络密度，以及城市人口的高素质与异质性，都使得人们能够更加便捷地相互接触和“开发相邻可能”，因此“对于好创意的产生、传播与推广都极为有利”。

［美］约翰逊：《伟大创意的诞生：创新自然史》

盛杨燕译，浙江人民出版社 2014 年版

对此，韦斯特团队的研究还揭示了一条令人惊讶的现象：“如果一座城市比另一座大9倍，那么这座城市的创意能量则不是高出9倍，而是要高出16倍；而如果一座国际性大都市的规模是一个小镇的50倍时，它的创意能量则约是小镇的130倍。”

从城市治理的经验来看，创新所要求的条件，与传统城市治理的组织化区隔手段和压制性的法律治理策略恰恰是背道而驰的。多中心网络密度，以及城市人口的异质性，都要求赋予个体更广阔的自由选择空间与彼此接触可能性。而这恰恰是组织化区隔手段和压制性法律治理不惜一切代价所试图阻止的。那么，为什么赋予个体更多的选择空间，以及鼓励各种异质的个体的互相接触，能够带来创新呢？

这是因为创新的本质其实就是一种对常规的偏离，创新所带来的收益，也就是偏离常规所带来的收益，或者更准确地说，创新的优势，就是通过各种高密度的网络化，迅速地放大偏离所形成的规模化收益。而任何偏离或创新，其首要条件就是赋予个体更大的选择空间和选择可能性。而这恰恰是传统治安式城市管理模式所力图防范和避免的。因为任何的偏离，就意味着对既有秩序的挑战，意味着新风险的释放。这也就是人们为什么经常把创新说成是“创造性颠覆”的原因。城市人口规模越大，城市人口的异质性越强，城市个体化的自主选择空间和选择能力越强，各种各样的网络越密集，从整体上就越可能汇集更多的创新/偏离可能性，也越可能以更快的速度将这些创新/偏离放大成规模效应，从而在全球竞争中形成创新优势。但同时，偏离并不总是意味着收益的扩大，同时也确实意味着风险的扩大，意味着更大的流动性，更大的秩序不安定性。

事实上，在中国超大规模城市治理过程中，我们已经看到传统城市治理手段的各种左右支绌的现象：各种旧的治理工具失效了，或者旧的治理工具虽然没有失效，但却带来了巨大的副作用，从而使得治理成本变得负担过重。还有一种普遍出现的情况是，面对新现象和新问题，却无法及时找到有效的治理手段和治理措施进行对症下药的处理。例如北上广深等许多超大规模城市多次出台严厉的行政措施压抑房价，但结果往往却又导致了房价在某个更短时间内变得更高。房价调控的问题，本质上并非仅仅是对某个个体行动进行控制的问题。超大规模城市的房价，实质上是无数个体行动者基于各自的生活处境做出选择，并且这些选择相互影响，最后形成的系统性后果。此时治理的实质，并非是城市治理者与某个体的治理与被治理的问题，而是治理者与城市房地产市场之间的调控与被调控关系。这本质上是一个超大规模复杂系统治理的问题。

治理的效果不再仅仅取决于城市治理者贯彻压制性法律的决心和力度，同时也取决于社会中无数个体的“选择”（决策）及其相互传导和影响形成的各种复杂效果。这是中国超大规模城市治理目前所面临的最大挑战。当前超大城市治理过程中所出现的种种乱象，不过是这个挑战的各种具体表现形式。新的超大规模城市治理理论必须同时兼顾“选择”与“控制”两个要素。

三、中国超大规模城市法律治理的范式更新

（一）复杂科学带来的启示

在新的城市秩序中，“去复杂性”的简化思路不再是城市治理的基本原理和思路。新的超大规模城市的治理，必须转向一种复杂社会的复杂治理思路。20世纪新兴的复杂科学理论，为此提供了许多重要的启发。

虽然说将社会看作是一种复杂系统的观念是很常见的，但无论是古希腊的柏拉图，还是近现代的笛卡尔或霍布斯，他们都是用整体/局部的系统观来理解自然系统和社会系统的。很显然，这样一种社会系统观与传统的城市治理的组织化思路是高度相适应的——对作为整体的复杂系统治理的关键是将整体分解成局部，然后分而治之。从知识论的角度来看，这是一种还原论的系统观——“如果你理解了整体的各个部分，以及把这些部分整合起来的‘机制’，你就能理解这个整体。”

通过将复杂系统分解成局部的复杂系统观虽然曾经取得了辉煌的成就，但在解释许多现象方面却无能为力：例如气候变化、复杂社会现象、人工智能等。正如复杂理论研究专家米歇尔所指出的——“对复杂行为如何从简单个体的大规模组合中出现进行解释时，混沌、系统生物学、演化经济学和网络理论都胜过了还原论。”

［美］梅拉尼·米歇尔：《复杂》

唐璐译，湖南科学技术出版社 2011 年版

根据米歇尔的总结，复杂系统有两个核心特征。第一个特征是自组织，也即复杂系统的有规律行为不受内部和外部控制者的控制。例如，无论是蚁群中的蚂蚁还是大脑中的神经元，或者是免疫系统中的免疫细胞，它们都不受任何内部和外部的控制，几乎都是自发和本能地自主做出行动。但大量的这些自主和简单的行动之间最后产生了极为复杂的系统。第二个特征是涌现（Emergent）。涌现是一个与还原论完全相反的思考方向，指的是从简单的个体行为中根本就无法预测出由无数简单个体连接而成的整体复杂系统的行动，更不用说理解整体复杂系统的特性。例如，在蚁群的例子中，“受遗传天性驱使寻找食物，对蚁群中其他蚂蚁释放的化学信号做出简单反应，抵抗入侵者等。但是，……虽然单只的蚂蚁行为很简单，整个蚁群一起构造出的结构却复杂得惊人。”更进一步来说，复杂系统与其组成要素之间的关系应该是这样的：并不是基本要素决定复杂系统的性质，而是复杂系统决定了基本要素的性质。根据复杂系统的这两个特性，我们可以将复杂系统定义为：具有涌现和自组织行为的系统。如果我们用复杂系统科学的眼光和方法论来观察和分析中国超大规模城市治理所呈现出来的新现象和新挑战，就会产生新思路和新方法。

例如城市治理的科层化问题。在传统的城市治理图景中，作为调控者的官僚系统是作为无所不能的“超级主体”而存在。但在超大规模城市中，社会的个体化趋势进一步加深了，因此超大规模城市的社会复杂性是传统城市不可比拟的。例如，传统上人口几十万即为大城市，如果人口超过100万，那就是超级大城市。但当代中国人口1000万左右的超大城市就有十多个。同时，当代超大规模城市深度嵌入到全球产业链中，重视科技、经济、教育、文化等各个层面的创新，因此也就鼓励各种偏离的发生和放大，由此导致的一个重要后果，就是在政治系统之外，又相继分化出了经济系统、科学系统、教育系统、艺术系统等其他各种具有相对自主逻辑和运作规律的社会领域。这些社会领域的存在虽然不能绝对保证创新的发生，但确实是创新（偏离）的发生和扩散（放大）必不可少，并且非常重要的条件。

例如，在改革开放之前的计划经济时代，并不存在着经济系统，个体不被允许按照自身的意愿出售和购买商品，整个产品的生产和分配，都是按照国家意志进行统一调配。改革开放以来，逐渐放松了对个体经济行为的控制，允许个体按照自身的意愿生产、购买和出售各种类型的商品，并且国家还通过修建公路、铁路、航空、互联网等媒介促进个体的这些经济行动和选择。而当越来越多的个体通过各种交通通讯网络连接到经济网络之中，从而形成了全国性市场，甚至连接到世界市场时，简单个体相对不受约束的这些简单经济行为，最后产生了大量复杂并且无法预测的市场经济。无论是经济系统还是其他现代复杂巨系统，其运作都遵循各自内部的标准和逻辑，并不完全受外部的调控者所控制和决定：

“是否要提供，以及提供多少钱给个人是在经济系统中决定的。个人可以主张何种法律请求权，以及将有多大的成功率，这是法律系统的事。何者能够被看做是一幅艺术作品，这是在艺术系统中决定的，而宗教系统则设置了条件，据此个人能够将自己看作是宗教的。哪些是作为科学知识而被个人所掌握，以及以何种形式（例如以备忘录的形式），这些都出自科学系统中的纲要和后果。”

在功能分化社会中，作为政治调控者的官僚制并非是神一般的超级主体，仍然只能在政治系统的界限之内，利用政治系统内的资源、条件和信息，做出调控的分析和决策。而对调控决策的贯彻，也只能借用政治系统内部有限的资源和程序。例如，在决策者做出决策的那个瞬间，虽然决策者已经掌握了大量的信息，但这一瞬间又发生了大量的事件，而决策者不可能如全知全能的上帝般直接感知和把握这些同时发生的事件及其潜在影响。

又比如说城市治理的组织化问题。中国超大规模城市的兴起是中国自鸦片战争以来整个社会经济变迁的一个最新阶段。在这个新阶段中，数以亿计的个体从村庄共同体、家族共同体、单位共同体中“脱嵌”出来，聚集在超大规模城市的各行各业之中，拥有更大的个人决策和选择的空间，从而为超大规模城市带来了更多的异质性和多元性，这既带来了超大规模城市的创新能力的爆发和经济的繁荣，同时也带来了超大规模城市治理的新挑战。

从社会学的角度来看，组织化的问题其实就是社会对个体的包容和排斥的问题。使对个体组织化控制得以可能的前提是，个体生存和生活的绝大部分都被控制在某个特定的组织体内部。这意味着，如果被组织体排斥在外，个体的生存机会和质量就会受到根本性的影响。据此，社会通过包容/排斥的机制来实现社会整合。例如，在亚里士多德那里，失去城邦的人意味着失去人性，个体要么升华为神，要么就降级为野兽。将个体驱逐出共同体因此意味着对个体最严厉的惩罚。在欧洲中世纪的等级社会中，个体则被归入到不同的社会阶层之中，而那些被社会排斥的边缘人（例如乞丐、流浪汉等无家可归者以及海盗、土匪等）则被看作是世界上最不幸或最邪恶的人。

当然，在城市中，包容/排斥并不可能像乡村做得那么彻底。游方和尚、道士等各种漫游者、学生、经常旅行的商人、经商和游历的外国人等，都无法被彻底地排斥在外。庙宇、教会等宗教团体、以及各种职业工会就是专门针对这些漫游者所出现的包容/排斥机制。总而言之，传统城市社会中的这些包容和排斥机制总是与个体的社会地位相关的，而社会地位本身又是通过对社会空间的切割和等级化实现的。

随着政治、经济、法律、宗教、艺术、教育、公共媒介等各种现代复杂巨系统的涌现和分出，社会的包容和排斥机制也发生了非常重要的变化。在功能分化的社会中，没有任何一个功能系统能够将个体的全部生活资源和生活内容包含于其中。例如，一个人通过教育系统提供的各种教育机会来提升自己的能力和修养，通过经济系统提供的各种资源来满足日常生活的各种需要，通过艺术系统提供的各种机会来满足自己审美的需要，通过法律系统的各项服务来解决自己与他人之间的纠纷，安排自身的日常生活，通过政治系统所提供的各项公共服务来满足日常生活的各种公共服务的需要，通过公共媒介获取各种信息。也就是说，这些现代功能子系统都将个体包容在自身之内，但都无法“独占”个体的全部日常。换句话说，个体必须能够参加所有这些沟通，并且在日常生活中自如地在这些不同的复杂巨系统之间切换。这个时候，你是谁变得越来越不重要。重要的不是你在社会分类的空间中占据何种位置，而是你是否拥有进入不同功能子系统所提供的各种沟通机会的能力。通过传统的组织化手段来实现对个体选择和行动的控制，此种治理思路因此就基本失效了。

（二）中国超大规模城市的复杂系统治理

很大程度上，超大规模城市治理挑战的根源就是秩序的个体化。社会个体化的趋势并非中国社会所独有的新现象，而是现代性的普遍经验。早在17世纪，霍布斯就用“自然状态”的概念表达了社会个体化给社会秩序带来的可能冲击。19世纪时，梅因用“从身份到契约”的命题来表达整个社会不断个体化的发展趋势。整个西方近现代的政治哲学和社会学，无不建立在对社会个体化趋势的某种理解和领会的基础之上。到了20世纪后半期，随着福利国家的产生，社会的个体化趋势又进一步加强了。从发生学的角度看，中西城市社会的个体化特征产生的原因不尽相同，但二者在结构性和治理挑战方面，至少又是类似的。因此，西方城市治理方面的历史、经验和教训，在这方面是值得中国超大规模城市治理借鉴和参考的。

社会个体化就是个体自由选择可能性的增多，这同时又意味着偏离可能性的增强。偏离又是创新的源泉。因此，通过将整体分解成局部，然后通过局部的再组织化来限制和控制个体的选择可能性，这样一种组织化治理的思路不再可行。如果个体的选择必须被尊重，个体的偏离可能性也被最大限度地容忍，甚至还需要被通过各种网络进行放大和强化，那么，超大规模城市治理就必须另寻他路。

一个尊重创新的社会，就必须面临社会个体化的现实，从而就必须直面“复杂行为如何从简单个体的大规模组合中出现”的问题。换言之，虽然复杂系统治理并不必然带来创新，但是要使得创新能够最大限度得以可能，就必然要尊重个体的自主选择和自由行动，同时也尊重因此形成的大量复杂网络，因为恰恰是这些复杂网络使得各种最初是微小的创新（偏离）因素随后被最大限度地放大和强化，形成规模效益。这就意味着，不但传统组织化的思路失灵了，同时还必须超越还原论的思路，尊重复杂系统的涌现特征，将治理的侧重点从通过组织化的个体控制，转移到更抽象和宏观层面的复杂系统运作逻辑的观察、分析和研究的层次上来。

复杂社会巨系统的治理必须尊重系统的自组织特征。功能分化理论恰恰是复杂系统自组织特征的进一步澄清和明确。具体来说，在现代功能分化的社会中，社会功能子系统的自组织又可以被进一步表述为“运作上封闭，认知上开放”的特征。现代社会功能子系统的自组织是通过二值编码化的运作性逻辑得到保证的。例如，法律系统的二值代码是合法/不法，所有法律系统内部的运作，都是围绕着合法/不法所展开的。这就意味着，每一个社会功能子系统，都承担着某种特定化的社会功能，并且也都仅擅长解决某种特定的社会问题。不同功能系统之间，其各自承担的功能是无法相互替代的。严格来说，法律系统只对事关合法/不法的事情感兴趣，而所有任何其他事情，如果要引起法律系统的关注，得到法律系统的处理，就必须首先被转化成合法性的问题。例如，如果环境污染的问题希望通过经济系统的运作得到解决，那么环境污染的问题首先要被转化成与经济系统的二值代码相关的问题，才有可能通过经济系统得到解决——比如说，把环境污染的防治问题转化成环保产业发展的问题。

各个功能系统的功能虽然是专一化的，但又相互限制和相互依赖。例如，随着经济系统的分出，各种利益冲突而必然增多，同时企业也对人才提出更复杂和多元的需求。这意味着，经济系统的分出对法律系统的分出和教育系统的分出也提出了更高的要求。同时，经济系统往往对政治系统的稳定性提出了较高的要求。就此而言，随着功能分化的日益深化，政治、经济、法律、教育、卫生等各个功能子系统之间的关系，既相互独立，又相互限制和依赖。

由此可见，如果我们用复杂系统的理论来观察中国超大规模城市治理的问题，便可以形成许多新的思路和方法。具体来说，复杂巨系统的复杂治理，又可以被进一步具体化为功能分化背景下的治理问题。

功能分化的概念确实比较抽象，我们不妨举一个简单的例子来说明。室内恒温器作为一个系统，只对室内的温度具有“敏感度”，也只接受室内温度变化的“控制”，并通过放出冷气或热气而反过来对室内温度进行控制。对于室内空气的湿度、室内物品的摆放、室内光线的明暗、室内噪音的大小，恒温器系统一概不管。这些情况的任何变化，也不可能对恒温器的调控产生任何效果。当然可以通过拔掉恒温器的电源插头，或者直接砸碎恒温器的做法来干涉恒温器的运转。但这样做无异于取消恒温器，从而也放弃了恒温器带来好处：使室内温度总是处于宜人的状态。现代功能子系统与它的环境之间的关系，大致也可以作如是观。卢曼将各个功能系统之间的此种界限，称作是现代功能系统的“非透明化”（Intransparency）。恒温器与它的环境之间虽然存在着界限，但恒温器确实设定了某种条件化的渠道，当这些条件被满足时，通过此种渠道，恒温器与环境之间确实可以发生某种相互的作用和影响。在系统论法学中，一般用“结构耦合”的概念来描述此种系统外的因素与系统内运作之间的这种“条件化”和“渠道化”的关系。

在功能分化社会中，对诸如法律系统、经济系统、教育系统、艺术系统等不同的功能子系统来说，政治系统不过是它们环境中的某个其他功能子系统。这意味着，政治系统也不能

穿透这些功能子系统与它的环境之间的界限，而只能通过结构耦合所提供的条件化渠道进行调控。当然，政治系统也可以通过拔掉插头的方式对这些功能子系统进行调控。但这样做所带来的结果是非常危险的。

对现代功能系统来说，外部支配的逻辑必须让位于内部的自我控制机制的建立。在这方面，托伊布纳的社会宪制理论颇有启发。

［德］托伊布纳：《宪法的碎片：全球社会宪治》

陆宇锋译，纪海龙校，中央编译出版社 2016 年版

在托伊布纳看来，任何现代社会的功能系统如果毫无限制的自我膨胀，都会产生外部的负面影响，从而侵害人类的生活和幸福。例如，政治系统权力代码的无限扩张可能会危及人权，经济系统的无限扩展产生了马克思所揭示出来的剥削问题，科学系统的无限自我扩张可能会导致类似于“贺建奎基因编辑婴儿事件”那样的丑闻，如此等等。解决的方案并非是外部监控的强化，而是通过各个系统内控机制的建立，并将这些内控机制的核心要素上升到宪法的层次。

当然，外部调控也并非完全不可能。但任何外部调控都必须尊重系统内部相对自主的运作机制与逻辑。就此而言，对系统的调控，本质上就是对系统与环境之间的此种“结构耦合”关系的调控。对此种调控来说，对系统内部制造和处理信息所设置的各种“条件”的了解就非常重要。这也是为什么现代社会中专家扮演如此关键而重要角色的根本原因。当然，作为其他社会功能子系统的外部环境，政治系统可以通过自我调控，改变其他功能系统的环境，而形成对其他功能的调控。韦尔克将此种调控称作是“语境化的调控”。

相对于传统的城市治理范式，法律既能够做更多，但又只能做更少，发挥更专门的功能。之所以说法律能够做更多，是因为在传统的城市治理模式中，法律治理基本上被等同于压制型法的治理，因此法律也主要被理解成主要是刑事性法律。但在功能分化的社会中，压制性的刑事性法律往往是备用性的，首先发挥治理作用的其实是宪法、行政法和各种民商事法律。一方面，由于在功能分化的超大规模城市社会中，社会的个体化是整个秩序的核心特征，个体的自由选择空间和能力的保障对整个超大规模功能分化社会的秩序和繁荣都具有相当关键的意义。就此而言，通过宪法上各种基本权利来确保个体的各种基本权利，对超大规模城市中社会的功能分化就具有了特别重要的意义。其次，正如上文中一再指出的，个体的选择，尤其是偏离性选择的空间与可能性，以及一旦个体做出某些偏离性选择，通过各种密集的网络将这些偏离性选择迅速放大，形成规模效应和收益，对创新的发生是非常关键的。这时候，诸如民法、公司法、证券法等各种民事法律所提供的各种各样的法律工具，一方面为个体提供了更多的选择机会与可能性，同时也通过公司制度、股票和证券等制度，使得这些选择所释放出来的创新能力能够被迅速放大和加强，从而带来创新的效应。很难想象，如果没有这些民商事法律，中国改革开放以来如此多的民营公司和科技公司能够快速成长为超大规模公司，从而带动中国经济的创新和发展。

但反过来说，我们又必须看到，在超大规模城市的功能分化社会中，对经济系统、教育系统、公共卫生系统等各种运作上封闭，认知上开放的各功能子系统来说，法律系统也是他们的环境，因此通过法律的社会治理，也不是万能的，而是有条件的。某个系统的环境中包括了各种各样的选择可能性与机会，它们既可能会带来收益，也可能会导致风险与非意愿后果的产生。因此，系统的环境就构成了两个部分，对所有系统而言共同的环境，以及对某个系统来说相对比较特定的环境。比如说，恒温器的例子中，包括房间在内的整个大自然，乃是对有所系统而言的大环境。但对恒温器而言，将房间的光线、声音、色彩等其他因素不予考虑，而房间的温度，电力供应设施等因素就构成了对它而言专有的环境。恒温器是通过自身选择和建构的这个小环境来感受外部环境变化，并做出调控性反应的。在系统论法学中，一般将此种小环境称作是系统的“内环境”。这启示我们，如果希望通过法律系统对超大规模城市的其他复杂系统进行调控，切入点就是通过法律系统内环境的激扰，从而通过法律系统的自我调控，形成对其他系统的调控。相对于传统城市法律治理的压制型特征，托伊布纳将法律此种通过自我调控而形成的社会调控的特征，称作是反思性法。

由此可见超大规模城市的法律治理的复杂性与迂回性。同时，我们也可以看见在此种激扰—自我调控—调控的逻辑链条中，政治对法律并非是支配与被支配的工具关系，而是不同功能系统之间通过条件化渠道的相互激扰的关系，也即结构耦合关系。

法律系统内部的运作又分成代码的层次和纲要（programme）的层次。对法律系统的运作来说，合法/非法二值代码的运作层次是基础层次，而纲要的层次则是补充层次。纲要层次的运作主要是服务和补充代码层次的运作，具有某种附属性。法律对其他功能子系统的调控，主要是通过纲要层次进行。纲要的本质就是裁判标准，因此，法律系统对其他系统的调控，本质上就是通过对裁判中合法性判断标准的变化而实现的。例如，通过对私人合约之间的合法性的审查和判断，法律系统对经济系统形成了某种激扰，从而对经济系统的运作发生影响。

这样一种通过结构耦合的治理，其本身的作用范围是相当有限的。同时，正如卢曼所指出的，各个功能系统之间的这种相互作用关系本身非常复杂，因此具体效果也非常复杂，因此未必总是能够达到预定的治理效果。在法理学中，这就体现在司法裁判中“结果考量”和“利益权衡”的复杂性之中。例如，利益既可以分成直接利益和间接利益，同时还有短期利益和远期利益，并且还包含可预见的利益和不可预见的利益等等因素。对这些不同类型和效果的利益进行分类和权衡，往往超越了法官的能力和职权范围之外。因此，法律系统对超大规模城市治理，主要不在于实现或者保护某种具体的某种利益，而是通过合法性判断为全社会中所有的个体提供行动的稳定预期。从个体行动的层面来说，这其实就是为个体行动提供一整套动态中保持稳定的行动框架。这套行动框架的核心内容，就是对个体各种最基础和根本的选择自由的保障。超大规模城市中的个体在法律所提供的这一整套行动框架中，通过自我选择和自我规训，形成一整套的自我治理的秩序。这样一整套自我治理的秩序既是动态的，因为它赋予并保障了个体各种选择的权利和可能性，从而容忍了各种偏离与创新的可能性。同时，它也是有秩序的，因为它毕竟为各种选择划定了某种合法性的界限，从而使得这些选择和偏离，还是在某种整体性的框架性秩序之中发生。据此，功能分化的超大规模城市的治理实现了秩序与创新的平衡。

结　　语

卢曼曾经对“范式转型”进行过解释：“当主导性差异能够对超级理论加以组织，从而使整个的信息处理都实际地遵循主导区分，它们就能够获得支配性范式的品质。”演化理论就是一个很好的理论范式转移的例子。在演化理论之前，人们用“起源”（创世）或者一个“超智能的计划”来解释作为演化结果的“诸差异的统一”。但自从达尔文提出进化论以来，人们用“变异/选择”（后来是新达尔文主义的变异/选择/重新稳定化）的区分和差异来理解这一切，由此带来了整个理论范式的更替和科学的发展。

传统城市治理模式以整体/部分的系统观为基础，将社会看作是由人所构成的整体，并将社会的分化与社会的分裂等同起来。中国超大规模城市的涌现不断地对此提出挑战。社会的分化与差异并不必然会带来社会的分裂与崩解，反而是现代社会创新和活力的来源。由此导致城市法律治理范式的更替，即一种以尊重社会功能分化界限、以复杂性思维为导向的，采用语境化治理思路的新的城市治理范式，替代旧的条块分割的，以去复杂化为指导思想的，以再村庄化为具体思路的城市治理范式——也即反思性法范式取代管理型法范式。

晚近20多年中国超大规模城市的快速涌现和迅猛发展，得益于国际国内特定时段的历史条件和机遇，同时又给中国经济与社会的发展，提供了进一步发展和演化的机遇。但任何机遇都是稍纵即逝的，或者至少是有时间窗口期的。目前来讲，国际环境日趋复杂，国内治理形势也面临诸多挑战，中国超大规模城市治理何去何从，对中国未来发展的影响，举足轻重。目前来看，这个窗口期仍然存在，并且各种外部环境和动态的势能，对中国超大规模城市治理模式，尤其是法治化治理模式的检讨与反思，还是比较有利的。但这个窗口期不会永远存在。

从理论和实践上系统反思中国超大规模城市法治化治理范式的更新，正当其时！

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