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【视角】特朗普政府的对华战略竞争

敬请关注 方略智库 2020-09-15


特朗普政府的对华战略竞争

作者:吴心伯  来源:爱思想网

中美战略竞争在特朗普执政后得到了充分体现。与小布什政府和奥巴马政府不同,特朗普政府明确将中国定位为挑战美国力量、利益和影响力的最主要的战略竞争者,宣告美国自冷战结束以来奉行的对华接触政策已经失败,宣称要与中国开展全面战略竞争,重新塑造对华关系。面对中国的迅猛发展,美国经济民族主义和霸权主义思维相结合,催生了特朗普政府加剧对华竞争的行为。


自2017年年底特朗普政府发布的《美国国家安全战略》报告吹响对华战略竞争的号角后,美国对华竞争在经济、政治、外交、人文交流以及国际秩序等领域快速展开,其涉及面之广、力度之大前所未见。鉴于特朗普政府对华竞争的重点是在经济、地缘政治和政治领域,对这些领域的深入分析有助于理解特朗普政府对于对华战略竞争的认知及其行为偏好。


(一)经济竞争


特朗普政府国家安全观的特点是“美国优先”“经济第一”,经济安全被认为是国家安全最重要的内容。《美国国家安全战略》报告声称:“美国的繁荣与安全受到了在更广泛的战略背景下的经济竞争的挑战。”报告甚至将这些挑战称为“经济侵略”,强调美国“将不再对违规、作弊或经济侵略视而不见”。特朗普政府宣示,其应对经济竞争的目标是促进“自由、公平和互惠的经济关系”,“只有当国家间共享价值观并建立公平、互惠的关系,竞争才是良性的。任何国家违反规则获取不公平的优势时,美国将采取强制措施”。


中国被特朗普政府视为美国的头号经济竞争对手。《美国国家安全战略》报告对中国的指责聚焦于所谓“不公平的贸易往来”以及“窃取”美国的知识产权,而在中美贸易谈判中,美方提出的要求涵盖贸易平衡、技术转让、知识产权保护、非关税措施、服务业、农业和实施机制等广泛内容。实际上,特朗普政府对华经济竞争聚焦三个方面:


一是贸易和市场开放,希望迫使中国大幅增加对美商品采购、降低对美贸易顺差,同时开放服务业特别是金融市场。


二是阻挠中国的技术进步,放慢中国产业升级的步伐。如要求中方停止“强制”来华外企技术转让、更好地保护知识产权,放弃实施“中国制造2025”计划,限制中国对美投资,阻断中美技术研发合作,强化对华技术出口控制,打压中国的高科技企业等,其中最为极端的是对中国电信企业华为的全球围堵。


三是试图改变中国的经济体制。2017年10月美国商务部发布的《中国的非市场经济地位》报告称:“中国经济没有充分地以市场原则为基础运行,国家在经济中的作用以及国家与市场和私营部门的关系从根本上扭曲了中国经济。”


美方对中国经济体制的普遍指责集中在国家在经济活动中的主导作用、国有企业在国民经济中的特殊地位以及不以市场原则配置资源的做法上,认为中国借此在同其他国家的经济竞争中获得不公平的优势地位。基于这一逻辑,特朗普政府在对华贸易谈判中提出了大量涉及所谓“结构性问题”的严苛要求。


事实上,特朗普政府对华经济行为受到不同经济思维的影响。第一种是经济民族主义,它追求经济利益最大化,崇尚单边主义和保护主义,在对华政策上体现为重视降低贸易逆差、促进制造业回流美国以创造更多的就业机会,把加征关税作为实现目标的主要手段。第二种是经济现实主义,它关心的是确保经济交往不会增强对手至关重要的能力(特别是技术能力),防止对手通过经贸联系缩小与己方的实力差距,因此在经贸关系中追求相对收益而非绝对收益。体现在对华政策上,就是强化对华高科技出口限制、严格审查中国对美投资、打压中美科技合作与人文交流、切断在高科技领域的中美供应链、通过迫使高科技制造业生产基地从中国迁出而重塑全球产业链等。


这一派的主张受到国家安全界的支持。第三种是经济自由主义,它在全球化的环境中看待对外经济交往,主张按照多边(同时也是符合美国利益的)规则开展竞争与合作,谋求更多地进入国外市场。在对华政策上,要求中方更多地开放市场(特别是服务业)、更好地保护知识产权以及改善美资在华商业环境等。


这三种不同的经济思维所导致的对华经济行为的共同之处在于抱怨中国市场开放程度不高、知识产权保护不力,分歧点则在于:经济民族主义主要关注传统的商品贸易,经济自由主义关心扩大在华服务业市场份额,而经济现实主义则寻求中美在高技术和重要的基础技术领域脱钩,限制中美经贸联系。就其所偏好的结果而言,前两者有可能导致美国在中国的商品和服务业市场占有更大的份额,从而进一步扩大中美经贸联系,后者则会严重削弱中美经贸纽带。从特朗普政府的所作所为看,其试图在对华经济竞争中照顾上述不同经济思维的政策诉求,这使得中美博弈更加复杂化。


虽然特朗普对华经济竞争行为中最引人关注的是对价值数以千亿美元的中国输美产品加征关税,但影响最大、后果最严重的却是在技术领域。特朗普政府在高科技和重要的基础技术领域对华“脱钩”以及对华为的打压正在带来一系列严峻挑战。


第一是对中国经济发展和技术进步的负面影响。当前中国经济增长越来越依赖技术驱动,产业转型升级和技术创新正处于关键阶段,而美国的技术限制与封锁势必会放慢中国技术进步和产业升级的进程,并影响中国经济增长的步伐。


第二是中美在科技领域的“脱钩”趋势。中美两国在科技领域的合作与双边关系的正常化同步,并随着中国改革开放的深入、全球化步伐的加快而不断发展,成为全球产业链与价值链的重要组成部分。然而,特朗普政府推动的对华“技术脱钩”行为使中美技术合作的势头严重受阻,迫使中方以更大决心和更多资源投入关键核心技术自主创新,中美“技术脱钩”的趋势正在生成,长远而言,这意味着中美两国在高技术领域的渐行渐远。


第三是“技术冷战”的爆发和世界分裂为不同的技术应用阵营。美国对华“技术脱钩”和中国的自主创新可能导致世界上最大的两个经济体之间开展一场“技术冷战”,这将加速隔断中美两国的科技生态系统,并波及全球的技术供应链。以5G为代表的通信技术将沿着不同的技术路线、法规和标准发展,以美国和那些在其压力下拒绝中国技术的国家为一方,以中国和那些采用中国技术的国家为另一方,两个阵营泾渭分明、分道扬镳,全球化的世界沿着技术断层线走向分裂,这一断层线还可能会延伸到投资、贸易甚至金融领域。中美技术竞争由此产生广泛而深远的地缘经济和地缘政治影响。


(二)地缘政治竞争


基于世界回归大国竞争的判断,特朗普政府视中国为主要的地缘政治竞争对手,竞争范围涵盖全球。《美国国家安全战略》报告宣称,在印太地区,中国试图“取代美国,扩大其国家主导的经济模式的势力范围,并以对它有利的方式改写地区秩序”;在西半球,“中国试图通过国家主导的投资和贷款将该地区拉入自己的阵营”;在非洲,中国正在扩大经济和军事存在,“中国通过腐蚀当地精英阶层、控制采矿业、让非洲国家受制于不可持续和不透明的债务和承诺的做法,损害非洲的长期发展”。


印太地区是美国对华开展地缘政治竞争的重点。特朗普政府声称,印太地区日益面对一个“更加自信和武断的”中国,它愿意为了谋求“扩张性的政治、经济和安全利益”而接受摩擦,是印太地区的“修正主义大国”。为强化与中国的竞争,特朗普政府祭出了“印太战略”,该战略在推进对华竞争方面具有五个特点:


第一,把太平洋和印度洋整合为一个一体相通的地缘政治概念,体现出特朗普政府对中国在印度洋地区不断扩大的政治经济影响力的关注。


第二,强调中美两国在印太地区的竞争是两种不同的秩序愿景的竞争。美国将其印太战略的内涵界定为“自由”和“开放”。所谓“自由”,是指该地区国家不受他国胁迫,而且能在本国国内维护自由民主体制,公民享有基本的权力和自由;所谓“开放”,强调的是印太地区海上交通线以及贸易和投资的开放性,尤其是南海不被任何国家控制,能够和平解决领土和海洋争端。这些表述明显具有针对中国的意涵。


第三,把印度纳入美国地区战略构想,借助印度平衡和制约中国。


第四,在安全层面,以美、日、印、澳四国之间的安全合作(包括美日印、美日澳等三边合作)为主,以这四国与印太地区其他国家的安全合作(如“印太海上安全倡议”)为辅,旨在平衡中国海上力量的快速增长,牵制中国在西太平洋及北印度洋的海上军事活动。


第五,在经济层面,阻碍中国“一带一路”倡议尤其是海上丝绸之路的实施。特朗普政府提出了“印太战略”的经济倡议,投入资金支持印太地区相关国家发展数字经济和网络安全、能源和基础设施。


2018年10月,美国国会通过的“建造法案(BUILD Act)”经特朗普签署生效。该法案整合了美国国际开发署下属的相关部门,在原海外私人投资公司主体基础上成立美国国际发展金融公司(USIDEF),将美国全球基建项目融资规模增加至600亿美元。美国采取的这一重要举措旨在与中国开展竞争,正如副总统迈克•彭斯(Mike Pence)所称,美国重组国际发展与融资项目,以为某些国家提供“公正透明的选择,以替代中国债务陷阱外交”。美国还与日本、澳大利亚建立印太基础设施建设伙伴关系,共同出资支持本地区的基础设施建设。不仅如此,美国还以各种方式抹黑“一带一路”倡议,大肆宣扬其所蕴含的经济、政治、安全和技术风险,通过引诱与施压两手并用企图使相关国家拒绝或疏远中国的资金和项目。


南海是“印太战略”的重点关注。特朗普政府认为奥巴马政府对华软弱,未能有效阻止中国在南海的“扩张”行动,因此美国应采取更强有力的措施。美国政府首先通过舆论战抹黑中国、动员盟友和为美国的行动张目,指责中国在南海的军事部署“危害自由贸易,威胁其他国家主权,破坏地区稳定”,歪曲中国的最终意图是控制整个南海。


为达到增加中国南海行为的成本、阻止中国进一步巩固其在南海地位的目的,特朗普政府采取了一系列军事和外交手段。美军显著提升其在南海军事行动的频率和强度,在南海开展的所谓“航行自由”行动和举行的军事演习变得更具挑衅性、针对性和威慑性。美国还向南海派出了海岸警卫队船只,并威胁要以军舰身份对待中国在南海的民兵船只。特朗普政府更直接向中方施压,要求中方撤出在南海岛礁的导弹部署。


2019年3月,美国国务卿迈克•蓬佩奥(MikePompeo)在访问菲律宾时表示《美菲共同防御条约》适用于南海。这一表态标志着美国相关政策的重大变化,也暴露了美国要更深地介入南海问题的意图。


此外,美国还积极动员盟友和伙伴介入南海问题,2018年以来日、澳、英、法等国先后派军舰赴南海活动。2019年5月,美国、日本、印度和菲律宾四国军舰在南海海域编队航行,并开展联合演习。


台湾问题在“印太战略”中占有突出地位。特朗普政府极为重视“台湾牌”的战略和战术价值。在国会和行政当局内部亲台势力的竭力推动下,特朗普政府通过立法、军事和外交等手段加大对台湾当局的支持力度。2018年3月,特朗普签署经国会通过的“与台湾交往法案(Taiwan Travel Act)”,为提升与台湾当局的关系大开方便之门。双方高层往来频繁,军事合作也有实质性突破。2019年8月,特朗普政府宣布对台出售66架F-16V战斗机,总价值88亿美元,是美国对台军售史上金额最大的一笔交易,也是时隔27年后台湾地区第一次从美国购得新型战斗机。


美国对台军售模式也出现重大调整,如允许技术转移、鼓励商售、聚焦不对称作战武器等。双方军事交往日趋热络,层级不断提高。美国还利用军舰通过台湾海峡、海军科研船只停靠台湾岛等形式来展现对台湾当局的支持。


在国际层面,特朗普政府也加大了对台湾当局的支持力度,如出于对萨尔瓦多、多米尼加和巴拿马三国与台湾地区断绝“邦交关系”、与中国大陆建交不满,召回美国驻三国的大使或临时代办,并向台湾地区在拉美与加勒比地区的其他“邦交国”施压,防止它们效仿。


尤其值得注意的是,2019年5月,经美方同意台湾地区驻美机构“北美事务协调委员会(CCNAA)”更名为“台湾美国事务委员会(TCUSA)”,将“台湾”与“美国”并列,旨在凸显“台湾”的政治身份。2019年6月,美国国防部发布的《印太战略报告》公然把台湾地区称作“国家”,事后美方并无纠错之举。这些迹象显示,特朗普政府试图突破“一个中国”的红线,使“一中一台”成为美国对台政策的新模式。


特朗普政府在印太地区开展对华战略竞争的视野还投向了太平洋岛国。由于该地区关系到美国的地缘战略利益和海上战略通道利益,奥巴马政府在推进“亚太再平衡”战略的过程中重新认识和定位太平洋岛国的重要性。随着中国与这些岛国经贸联系的扩大,特别是越来越多的太平洋岛国加入“一带一路”倡议后,特朗普政府越来越对中国在该地区不断扩大的存在和影响力感到不安。


2019年5月,特朗普在白宫会见了来自帕劳、密克罗尼西亚和马绍尔群岛等三国的领导人,并发表联合声明“共同确认其对一个自由、开放和繁荣的印太地区的兴趣”。


2019年8月,蓬佩奥访问南太岛国,声称美国加强与它们的关系有助于抵抗中国“以威权主义”姿态重塑岛国地区版图,试图说服这些国家减少甚至停止与中国的互利合作。特朗普政府还动员澳大利亚、日本等盟国加强与太平洋岛国的联系,与美国一道遏制中国在该地区的影响。


美国对华地缘政治竞争还延伸到非洲、拉美等印太之外的地区。2018年3月,时任国务卿雷克斯•蒂勒森(RexTillerson)在其上任后的首次非洲之行中,凡所到之处都在警告非洲国家要警惕来自中国的贷款,以免失去对本国基础设施和资源的控制,甚至“损害国家主权”。


2018年年底,特朗普政府推出所谓“非洲新战略”,其重要内容之一就是将矛头对准中非关系,企图使非洲国家在经济上疏远中国,在政治上拥抱西方模式,在军事上警惕与中国的合作。面对近年来中国在长期被视为“美国后院”的拉美与加勒比地区投资和贸易的快速增长以及中拉关系的发展,特朗普政府深感不安。


2018年10月,彭斯在演讲中公开指责中国支持委内瑞拉的马杜罗政权,并通过向某些承诺关照中国战略利益的政党和候选人提供直接支持来影响一些国家的政治。同月,蓬佩奥访问巴拿马期间警告巴方要谨慎处理与中国的商务关系。2019年4月,蓬佩奥在访问智利时宣称,中国在拉美的投资具有“腐蚀性”,会“滋生腐败并侵蚀民主与秩序”。


特朗普政府还通过“美洲增长”倡议推动美国企业参与拉美与加勒比地区基础设施建设,与中国的“一带一路”倡议开展竞争。抵制中国不断扩大的存在和影响力、牵制中拉关系的发展业已成为美国拉美外交的重点。此外,从劝阻以色列扩大与中国的经济与科技合作到试图阻止意大利加入“一带一路”倡议,美国对华地缘政治竞争的烽火还蔓延至中东和欧洲。中美地缘政治角逐已然具有全球性。


(三)政治竞争


政治和意识形态竞争是特朗普政府对华竞争战略的重要组成部分。特朗普政府之所以重视与中国的政治和意识形态竞争,一方面是出于动员国内政治支持的需要。正如范亚伦(Aaron L.Friedberg)所指出的那样,美国政府需要部分地将来自中国的挑战塑造成意识形态上的,“地缘政治和经济因素固然重要,但从历史上看,那些能够打动和激励美国人民的是让他们认识到,维系其制度的原则受到了威胁”。


另一方面,强化对华政治竞争也是美国对中国国内政治变化的反应。通过接触来推动中国政治的“自由化”是冷战后美国对华政策的一个基本出发点,然而中国政治的演进使得美国政治精英发现这一目标越来越难以实现,中国共产党第十九次全国代表大会的召开宣告了美国在政治上改变中国之幻想的彻底破灭。


特朗普政府对华政治竞争的手段主要包括三个方面:


一是攻击中国的政治制度和国内政策,声称美国与中国的竞争本质上是“赞成专制体制者和赞成自由社会者之间的政治竞争”。特朗普政府还试图将中国人民与中国政府和执政党割裂开来,公开表示其针对的是中国政府和共产党而非中国人民。


二是指责中国向其他国家“扩展政治影响力”,尤其是推广其“威权体制”中的某些做法,如腐败、使用监视手段等。三是大肆污蔑、炒作所谓中国对美国的“政治渗透”。


2018年10月,彭斯在对华政策演讲中断言:“北京正在以全政府方式,使用政治、经济、军事工具以及宣传手段,来促进其在美国的影响力和利益目标。”彭斯声称,中国对美渗透的目标广泛,包括商界、影视界、大学、智库、学者、记者以及地方、州和联邦政府官员。


为了应对中国对美国政治和政策的“邪恶的影响力和干预”,彭斯呼吁美国商界要拒绝向中方交出知识产权或助长“北京的压制行为”,美国新闻界要揭露中国的“渗透”和“干预”,美国学术界要拒绝来自中国的资助,美国社会要提高对华警惕。为了应对所谓来自中国的“渗透”,2018年9月,美国司法部要求新华社和中国国际电视台(CGTN)在美分支机构根据《外国代理人登记法》登记为“外国代理人”,这将使其在美国的新闻报道活动受到更多限制。


2020年2月,美国国务院以新华社、《人民日报》等5家中国媒体隶属中国政府并受后者控制为借口,将其在美分支机构作为“外国使团”列管,要求它们今后根据相关规定处理在美境内的人员和不动产事宜。在美国国会和行政当局的压力之下,越来越多的美国大学宣布结束与孔子学院项目的合作。一些媒体和智库也跟风炒作。斯坦福大学胡佛研究所和亚洲协会美中关系研究中心联合发布《中国影响与美国利益:提高建设性警惕》报告,指责中国“在努力渗透如美籍华人群体、中国在美留学生、美国公民社会组织、学术机构、智库以及媒体”,这些行为提升了中国在美国的影响力,威胁着美国的核心价值,破坏了美国的民主进程。


冷战时代一度活跃的以鼓吹强硬对付苏联为宗旨的“当前危险委员会(The Committee on the Present Danger)”悄然复活,这次的使命则是向美国公众兜售“中国威胁”。特朗普政府、国会以及政府外保守势力的联手炒作使得美国社会迅速弥漫着浓重的反华情绪,美国对华妖魔化的倾向超过了中美建交以来的任何时期,“红色恐慌”正在重塑美国政治中心。


概括而言,特朗普政府实施的对华竞争战略具有四个特点。第一是全面性和“全政府”行为特征。在小布什和奥巴马政府时期,美国对华战略竞争主要表现在军事以及亚太地缘政治上,而特朗普政府的对华战略竞争则在经济、政治、外交、军事和国际秩序等领域全面展开。全面竞争的推进需要“全政府”力量的配合。


2018年1月美国国防部发布的《美国国防战略报告概要》称,“一项长期的战略竞争需要紧密结合国家力量的多种要素———外交、信息、经济、金融、情报、执法和军事”。纵观特朗普政府对华政策实践,经济、外交、安全和执法等部门紧密配合、协调行动,这对一向被认为内部协调能力差的特朗普政府来说实属罕见。第二是竞争的“恶性”或对抗性。尽管特朗普政府的《美国国家安全战略》报告称,“竞争并不总是意味着敌对,也不一定会导致冲突”,但特朗普政府对中国的看法已远远超出了“竞争对手”的内涵,越来越具有鲜明的“敌手”意味,对中美竞争性质的认知带有显著的零和色彩,特朗普团队内部的鹰派表现出要“惩罚”中国、令中国投降甚至崩溃的强烈冲动,其对华竞争行为中打压、对抗、遏制、“脱钩”等举措也弥漫着浓重的冷战气息。


不仅如此,虽然一般而言国家间的竞争关系并不排除必要的合作,但特朗普政府对与中国合作持消极甚至反感的态度,两国关系中合作的空间急剧萎缩,这正是美国对华恶性竞争的外溢效应。第三是以经济为重点。特朗普政府信奉“经济安全即国家安全”,在大国竞争中尤其注重经济利益和经济实力的争夺,对华竞争从贸易入手,以高科技为核心,旨在阻遏中国在核心竞争力上的进步。


以经济为主的对华竞争战略是特朗普政府国家安全观的反映,也是当下中美战略竞争的关键。第四是竞争越来越关乎国内制度与国际秩序。特朗普政府对华战略竞争,基于利益考虑要挑战中国的经济体制,基于价值观考虑要挑战中国的政治体制,不仅如此,美国政府相信,中国的快速发展给美国带来的不仅是力量与利益之争,亦是国际制度与秩序之争。


《美国国家安全战略》报告断言:“中国和俄罗斯意图塑造一个与美国价值观和利益背道而驰的世界……试图根据它们的利益改变国际秩序。”政治制度之争和国际秩序之争使得当下的中美竞争散发出某种冷战气息。


特朗普执政后美国对华战略竞争的强化在很大程度上重塑了后冷战时代的美国对华政策,也正在对中美关系产生着重大和深远的影响。美国对华战略竞争的凸显一方面是在中美力量对比变化和两国结构性矛盾突出的大背景下发生的,在这个意义上竞争具有客观性;另一方面,竞争的力度和方式又与特朗普团队偏激的理念和强势、极端的行事风格密切相关,这是竞争的主观性的体现。由此可见,这个阶段的中美竞争固然有其历史必然性,却又深深地打上了特朗普的烙印。


面对特朗普政府将竞争作为美国对华政策的基调、大力强化对华战略竞争的做法,中国通过适应、引导、调整等方式予以应对。


首先,正视竞争的现实。国务委员兼外交部部长王毅表示,中美之间在开展合作的同时,也会出现一些竞争,这是国际关系的正常现象。中美竞争和分歧从来都存在。


其次,强调要开展具有“积极意义”的竞争、符合规则的竞争和良性竞争,要摒弃竞争中的零和思维。


更重要的是,中国不同意把竞争作为中美关系的基调,而是主张以协调、合作、稳定为基调,“一味放大竞争,就会挤压合作的空间。聚焦扩大合作,才符合中美共同利益,也是两国对世界承担的责任”。


最后,面对中美竞争加剧的现实和战略竞争长期化的可能,中方也在经贸、科技、外交、安全、政治和人文等领域积极布局,以有效应对来自美方的挑战,更好地捍卫中国的国家利益。


——摘自《论中美战略竞争》,(作者是复旦大学国际问题研究院院长,复旦大学美国研究中心主任、教授)

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