云南新法量身定制守九湖

漫画/高岳

2020年1月1日，新修订的《云南省阳宗海保护条例》《丽江市泸沽湖保护条例》正式施行。这标志着云南省滇池、洱海、抚仙湖、程海、泸沽湖、杞麓湖、异龙湖、星云湖、阳宗海等9个30平方公里以上的高原湖泊都有了量身定做的保护条例。

“像保护眼睛一样保护生态环境”。《法制日报》记者近日从云南省司法厅获悉，近年来，云南把九大高原湖泊保护治理作为压倒性任务，采取革命性措施强力推进，通过地方立法，实施“一湖一策”治理，落实河（湖）长制等措施，云南九大高原湖泊保护治理取得显著成效，在争当生态文明建设排头兵和中国最美丽省份建设上迈出了坚实步伐。

治理保护九大高原湖泊迫在眉睫

修订前的云南省九大高原湖泊保护条例中，部分规定不够严谨，导致“保护优先、不欠新账、多还旧账”原则难以落地，也让一些违法建设和排污行为钻了空子。

中央环境保护督察“回头看”及高原湖泊环境问题专项督察反馈意见指出：洱海、阳宗海、异龙湖、泸沽湖等湖泊保护条例，不同程度存在保护区边界模糊、没有严格控制旅游活动和污染物排放行为、未明确界定允许和禁止建设内容、核心区划定标准不统一和基准线不确定等问题。

此外，中央环保督查组还指出，九大高原湖泊环湖过度开发、流域内农业面源污染等问题比较严重，部分湖泊保护治理规划进展滞后，九大高原湖泊“十三五”规划项目整体完工率仅为20%。

据了解，云南省境内湖泊面积超过30平方公里的湖泊有9个，被称为“九大高原湖泊”。其中，抚仙湖、杞麓湖和星云湖位于玉溪，滇池、阳宗海位于昆明，程海、泸沽湖位于丽江，异龙湖位于红河，洱海位于大理。九湖流域属云南省人口最稠密、经济最发达的区域。但随着经济社会发展，九湖水环境都遭受了不同程度的污染。

九湖不仅是湖，也包括湖泊流域。记者了解到，九湖是云南省社会经济发展的命脉。虽然各个湖泊保护条例制定之初，也考虑了湖泊保护的要求，但与目前环保要求已经不相适应。

不久前被废止的泸沽湖保护管理条例制定于1994年，不仅制定的层级偏低，而且保护优先的原则也并未贯彻到底。“这份条例局限于风景名胜资源的保护管理和开发利用，并不适应对泸沽湖生态环境进行严格保护的需要。”丽江市政府研究和法制办公室主任何贵林说。实际上，九大高原湖泊不少都存在风景名胜区、自然保护区、湿地保护区及旅游度假区交织重叠的问题，在保护与利用之间画出明确的“红线”，这是立法必须承担的职责。

问题导向立法为先保护治理

生态文明建设离不开生态制度建设，也离不开法律制度建设，而云南省生态立法一直走在全国前列。

云南省司法厅立法二处处长胡江天介绍，在云南省现行的九大高原湖泊保护条例中，均突出了水环境和生态保护。

云南省人大常委会网站显示，截至去年6月，省人大及其常委会制定的现行有效的地方性法规共223件，其中生态环境保护方面的有46件，占21%。省人大常委会批准的现行有效的州市地方性法规91件，其中生态环境保护方面的有28件，占30%。

据大理州人大相关负责人介绍，新修订的洱海保护条例专门新增了综合保护管理职责一章，对整个洱海流域保护管理涉及的规划管控、基础设施建设、转型发展、生态保护、农业面源污染防治、垃圾污水处理、水环境监测、科学研究等作了梳理规范。

在备受关注的洱海流域农业产业结构调整，也在此次修订中得以明确，要求“扶持发展高效生态农业和生态循环农业，推广测土配方施肥、精准施肥、生物防治病虫害等先进适用的农业生产技术，实施农药、化肥减施措施，鼓励使用有机肥，发展绿色生态农业，有效控制农业面源污染。”这也意味着，对大理州而言，农业转型升级不再是自选动作，而是具有法律强制力的规定动作。

此前，由于泸沽湖地跨川滇两省，存在目标水质“一湖两类”、片区空间规划及保护政策不统一，管理体制机制不一致等问题。管理措施、管理力度存在差异，在实际开展工作中执法尺度不一致，导致处理纠纷时常常相互推诿、扯皮。而在新修订的泸沽湖保护条例中，明确要求建立丽江市和凉山州两地泸沽湖保护协调机制。

“建立两地统一保护和管理泸沽湖机制，建立综合执法和联合执法的机制，做到同一标准、统一尺度，非常必要。”何贵林说。

专项治理九大高原湖泊成效显著

水环境治理是一项系统工程，不仅依靠保障，还需要政策创新。

记者了解到，早在2008年，云南省政府就成立了云南省九大高原湖泊水污染综合防治督导组和滇池水污染防治专家督导组，九湖所在地5州市也分别成立了湖泊水污染防治督导组。

2016年1月，省政府印发了《云南省水污染防治工作方案的通知》提出，到2020年，全省水环境质量得到阶段性改善；到2030年，全省水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复；到本世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统得到良性循环。该通知为后续的九湖治理产生了引领导向的作用。

2017年8月，云南省水利厅印发《云南省全面推行河长制的实施意见》指出，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，要全面建立省、州（市）、县（市、区）、乡（镇）、村五级河长体系和三级监督体系，到2020年，基本实现河畅、水清、岸绿、湖美目标。同年底，省、州市、县和乡镇四级工作方案及中央规定的河长制6项配套制度全部出台。

胡江天表示，特别是近年来，云南省转变高原湖泊治理思路，从“一湖之治”上升到“流域之治”，从单纯的治污截污转变到整个生态系统的修复和建设。

2019年，《云南省九大高原湖泊保护治理攻坚战实施方案》出台，明确了保护优先、严格管控、一湖一策、系统整治的治理思路，提出了“四个转变”的原则，即彻底转变“环湖造城、环湖布局”的发展模式，彻底转变“就湖抓湖”的治理格局，解决岸上、入湖河流沿线、农业面源污染等问题；彻底转变“救火式治理”的工作方式，解决久拖不决的老大难问题；彻底转变“不给钱就不治理”的被动状态，最终实现从“一湖之治”向“流域之治”、山水林田湖草生命共同体综合施治的彻底转变。

在系统集成治理的基础上，明确“一湖一策”治理方案。对每个高原湖泊科学编制保护治理规划，同时开展专项行动精准解决突出问题。其中，异龙湖大力开展水生态修复、清除湖区淤泥、推进水质达标的“冲刺行动”；程海积极推进红线定桩等“九大专项行动”；滇池流域通过牛栏江向滇池生态补水28亿立方米，与滇池环湖截污、污水处理提标、入湖河道整治等治理措施联动，开展三年攻坚行动；阳宗海创新建立基层党建与河长制“双推进”工作机制和企业河长制；杞麓湖、星云湖结合“河长清河行动”，推进脱劣清塘清库清河清沟“四清”行动、“清理白色垃圾”等专项行动。

与此同时，云南省以河（湖）长制为抓手督察考核，省委、省政府主要领导分别担任抚仙湖、洱海省级湖长，省级党政领导担任其他湖泊省级湖长，省人大常委会、省政协领导带队开展督察工作，出台《调整优化九大高原湖泊管理体制机制的方案》，进一步强化属地党委、政府责任，优化领导决策机制，整合多个涉及水资源保护治理的议事协调机构，增设专门管理机构，增强管理保护能力。

数据显示：2019年，九大高原湖泊水质明显改善。洱海全湖水质总体稳定，均为Ⅱ类；程海符合Ⅳ类标准；杞麓湖水质为Ⅴ类；星云湖营养状态指数有所降低；阳宗海湖体水质稳定，保持在Ⅲ类；异龙湖水质恶化趋势得到遏制；滇池全湖水质达到Ⅳ类。

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审核：裴卫国

责编：李亚兴

编辑：王   猛

来源：法制日报  石飞

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