周骁然：论环境法典生态环境监测制度的构建理路

西南政法大学经济法学院讲师   周骁然

目次

一、生态环境监测制度的规范样态与困境剖析

（一）生态环境监测制度的规范梳理与现状分析

（二）现有规范相较于法典编纂要求的缺陷

二、环境法典中生态环境监测制度的功能定位

（一）生态环境监测制度的外部功能界定

（二）生态环境监测制度的内在功能审视

三、环境法典中生态环境监测制度的类型体系

（一）以制度功能为依据的纵向类型体系

（二）以适用领域为标准的横向类型体系

四、环境法典中生态环境监测制度的规范展开

（一）环境法典总则编中生态环境监测制度的规范表达

（二）环境法典分则各编中生态环境监测制度的构建思路

结　语

内容摘要

生态环境监测制度作为未来环境法典总则编基本制度的重要组成，在整体环境法典中扮演着生态环境信息“收集器”的重要角色。确立环境法典中生态环境监测制度的规范设计方案，需在全面梳理现有生态环境监测制度规范、揭示其与环境法典编纂目标间存在抵牾的基础上，准确把握生态环境监测制度所承载的，为生态环境利用行为监督管理和环境治理决策提供信息保障的外部功能，以及确保生态环境监测数据客观性、真实性、合法性和共享性的内部功能；进而分别以制度功能和适用领域为类型化依据，确立环境法典中生态环境监测制度的纵向和横向类型体系；最终运用“提取公因式”以及“设置授权规范”等立法技术，形成由“总则编中基本制度规范”、“分则各编一般规定中的共同性、一般性规范”和“分则各编具体规定中的具体性、例外性规范”组成的多层次生态环境监测制度规范设计方案。

关键词

环境法典　生态环境监测制度　监测数据　生态环境信息

《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确：“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。环境法典编纂研究工作正在各类国家机关和众多环境法学者的努力下紧锣密鼓的开展。相关研究成果的关注焦点，正不断从环境法典编纂的必要性、可行性，转向环境法典编纂的理论支撑、方法保障和框架体例，并进一步向法典具体规范和具体制度的设计方案延伸。生态环境监测制度作为未来环境法典总则所确立的基本制度的重要组成部分，如何确立总则编以及分则各编中的生态环境监测法律规范，形成价值融贯、逻辑一致的生态环境监测法律制度规范体系，系环境法典编纂研究中必须解决的重要理论问题。本文意在系统梳理现有生态环境监测制度规范样态，并立足于编纂环境法典的需求，剖析现有制度规范相对于法典编纂需求存在的固有缺陷的基础上，进一步厘清环境法典中生态环境监测制度的功能定位，并以此为指引界分不同生态环境监测类型，最终形成总则编及分则各编中生态环境监测法律规范的设计方案。

一、生态环境监测制度的规范样态与困境

剖析 

生态环境监测是推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化的重要支撑。1973年8月，第一次全国环境保护会议召开之后，我国生态环境监测制度的建设随之起步。40多年来环境监测制度经历了从无到有、从有到优的发展历程。自“十二五”时期以来，我国正在实现从传统环境监测向生态环境监测的发展，监测范围从传统环境质量监测、污染源监测、环境污染事故应急监测，向生态状况监测、温室气体排放监测等领域不断扩展。但现有生态环境监测制度规范仍然存在价值追求不清晰、规范内容不统一等诸多问题，相对于法典编纂欲将生态环境监测制度确立为污染防治、自然生态保护与绿色低碳发展三大领域的基本制度的目标之间，存在较为明显的缺陷。全面分析和掌握前述缺陷及其形成的原因，系开展环境法典中生态环境监测制度法律规范设计的基本前提。

（一）生态环境监测制度的规范梳理与现状分析

目前以《环境保护法》第17条为统领，以各生态环境保护领域单行立法中的具体监测制度规范为主体，以《自然保护区条例》等生态环境保护领域重要行政法规中的专门性规定为组成，以《环境监测管理办法》《地质环境监测管理办法》《水土保持生态环境监测网络管理办法》等专业性部门规章为支撑，以各类生态环境监测标准和技术规范为保障的规范体系，构筑了现有生态环境监测制度。在上述规范体系中，《环境保护法》以及生态环境保护领域各单行法中涉及生态环境监测制度的法律规范是上述规范体系的核心，基本能够反映生态环境监测制度的规范样态。全国人大常委会制定的现行有效的立法中涉及生态环境监测制度的共计25部、132条，包括：综合性立法2部、13条，污染防治类立法9部、68条，自然生态保护类立法12部、48条，低碳绿色发展类立法2部、3条。

从上述条文分类梳理结果中，可以发现现有生态环境监测法律规范体系存在以下特点：第一，整体规范的调整重点主要为污染防治监测和自然生态保护监测，并且呈现出极为明显的污染防治中心化的特点。一方面，在涉及生态环境监测制度的2部综合性立法中，除了《环境保护法》第20条关于跨行政区域联合防控机制中的统一监测要求涵盖污染防治和自然生态保护两大领域外，其他相关规范均是围绕污染防治监测展开；另一方面，被归入自然生态保护立法的《长江保护法》第46、60条，也直接对污染防治监测进行了规定。第二，整体规范呈现出分散化的特征。污染防治、自然生态保护和低碳绿色发展三大领域监测各自形成独立的规范体系，现行立法中尚无能够统合三大领域监测的综合性规范。第三，整体规范充分反映了不同领域生态环境监测活动的差异性和专业性。一是在不同领域的监测活动中所涉及的行政主管部门存在差异，污染防治领域监测主要由生态环境主管部门和海洋行政主管部门、水行政主管部门等负责；自然生态保护领域监测则涉及生态环境主管部门、自然资源主管部门、水行政主管部门等相关部门；绿色低碳发展领域监测则涉及生态环境主管部门、能源主管部门以及清洁生产主管部门等。二是在不同领域中监测对象、监测类型存在较为明显的差异：污染防治领域监测主要着眼于环境中污染物时空分布情况的监测，主要包括环境质量监测、污染源监测和突发事件环境应急监测；自然生态保护领域的监测则主要着眼于特定生态系统要素、空间区域的分布和利用情况的监测以及针对特殊生态系统变化过程的监测；绿色低碳发展领域监测则主要着眼于能源、物质消耗以及绿色低碳生产技术运用的监测。

（二）现有规范相较于法典编纂要求的缺陷

生态环境监测法律规范体系是确保生态环境监测活动有序进行的制度支撑，在价值层面将始终以实现人、生态环境和经济社会的全面可持续发展为目标，在体系层面将形成贯穿于未来环境法典总则编以及分则各编的价值融贯、逻辑自洽的规范体系。具体而言，一方面在总则编中设置具有共同性、一般性的“公因式”条款，实现对污染防治、自然生态保护和绿色低碳发展三大领域生态环境监测的全面涵摄；另一方面在分则各编中结合各自领域监测工作的实际需求和特点，通过具体性、特殊性规范的设置，满足各具体领域的实践需求。因此，未来环境法典中生态环境监测制度规范体系，应当具备涵摄范围全面性、领域分布均衡性以及规范内容体系性三大特征。

但从前述对于现有生态环境监测制度法律规范体系样态的分析中不难发现，其与环境法典编纂的要求存在以下三个方面的抵牾：第一，以分散化为重要特征的现有生态环境监测法律规范，虽然客观上包括了未来环境法典所涵盖的三大领域，但现有规范体系中缺乏具有共同性、一般性的“公因式”规范，无法满足涵摄范围全面性的要求；第二，现有“污染防治中心化”的规范体系，同环境法典对于生态环境监测法律规范能够全面有序地调整分则各编所涉及领域中的各类监测活动的要求，亦存在较为明显距离；第三，虽然现有生态环境监测法律规范在一定程度上体现了各个领域中监测活动的差异性与专业性，但即使在同一领域的法律规范中，仍存在监测类型界定不统一等问题。

由此可见，环境法典中的生态环境监测制度无法通过对现有制度规范进行汇编整合的方式予以确立，只能通过“适度法典化”的实质编纂路径实现。在具体编纂中，一方面抽象形成能够涵摄不同领域、不同场景中各具体类型生态环境监测的共同性、一般性总则规范；另一方面结合各具体类型生态环境监测的差异和特点，确立具体性、特殊性的分则规范。

二、环境法典中生态环境监测制度的功能定位 

生态环境监测制度在环境法典中的功能定位是构建其规范体系的基本指引，一方面体现为生态环境监测制度在整体环境法典规范体系中所发挥的外部功能，另一方面体现为生态环境监测制度在调整各领域、各类型生态环境监测活动的过程中所发挥的内部功能。

（一）生态环境监测制度的外部功能界定

将可持续发展确立为环境法典的基础概念、逻辑主线和价值指引，有利于贯彻习近平生态文明思想、固化生态文明体制改革成果、促进生态环境治理体系现代化以及通过“世界语言”传播中国方案。可持续发展概念缘起于20世纪80年代，着眼于回应经济体系、政策以及活动对生态环境承载能力的冲击引发的生态环境危机。在可持续发展的价值指引下，生态环境法律关系实现了对传统法律关系理论秉持的绝对主客二分模式的反思与矫正，沿袭着“人—社会—环境”的逻辑进路，改造人类社会的结构，以消解人类社会与生态环境的紧张关系。而实现此过程的关键，一方面在于掌握生态环境的现实状况和变化趋势，以准确把握生态环境的承载边界；另一方面则在于准确评估生态环境利用行为对于生态环境的影响，以对生态环境利用行为提供合理的约束和指引。

值得注意的是，对于生态环境现实状况、变化趋势的把握以及对于生态环境利用行为对于生态环境影响的评估，其本质上是以自然规律和科学技术为认识转化工具的信息获取、分析、评价的过程。因此，作为应对环境问题的特殊实体的“环境法典”，在实现人类生态环境利用行为与生态环境之间良性互动的规制目标的过程中，需要通过构建相应的信息获取、分析、评价制度保证规制过程的有序运行。生态环境监测制度在整体环境法制度体系中的核心功能，就在于通过对于生态环境监测活动的指引和约束，以准确、及时、全面地为整体环境治理决策和生态环境利用行为的监管提供信息保障。由此，可将生态环境监测制度在整体环境法律制度体系中的角色界定为生态环境信息“收集器”。值得注意的是，通过生态环境监测制度所收集的生态环境信息具有“回溯过去”和“决策未来”的双重功能：一方面，通过对具体生态环境利用行为的事后评价，实现对整体生态环境利用行为约束和引导功能；另一方面发挥对未来生态环境治理政策、措施的合理决策运用的支撑功能。

（二）生态环境监测制度的内在功能审视

生态环境监测制度双重外部功能的发挥均需以监测数据为支撑。生态环境监测制度在其运行过程中的内在功能，应当着眼于切实保障生态环境监测活动所取得监测数据的质量。监测数据的质量高低则直接取决于监测数据的客观性、真实性、合法性以及共享性四个方面，故而生态环境监测制度的内在功能可以进一步具体化为以下四个方面：

1.保证监测数据的客观性

生态环境监测数据的客观性是切实保障生态环境监测数据质量的核心要求，亦是基于监测数据形成的生态环境利用行为评价和生态环境治理决策合理性的保障。但需要强调的是，受制于有限理性和社会经济条件的制约，生态环境监测数据的客观性实质是一种相对的客观，即通过运用社会经济条件可承受的最优方法和手段，取得最为接近客观状况的监测数据。在实践中，监测数据的客观性具体化为对生态环境监测数据质量的“五性”要求，即代表性、准确性、精密性、可比性和完整性。

2.确保监测数据的真实性

生态环境监测数据的真实性无疑是生态环境监测数据客观、合法、可用的前提。确保监测数据真实性的核心在于，通过生态环境监测活动所取得的数据是对生态环境状况和变化趋势或者生态环境利用行为对生态环境产生影响的直接反映。实践中对于监测数据真实性的威胁，主要来自于不同类型的主体出于不同目的，对于生态环境监测数据的篡改和伪造。生态环境监测制度确保监测数据真实性功能实现的关键，在于通过法律规范的设计避免各类主体通过各种手段对生态环境监测数据的篡改和伪造。

3.维护监测数据的合法性

生态环境监测数据的合法性是监测数据可作为实施生态环境利用行为评价和进行生态环境治理决策依据的基本要求。环境法在实现生态环境利用行为与生态环境间良性互动的过程中，本质上是对以生态环境为基础的生态利益与其他利益之间的平衡。生态环境监测制度保证监测数据合法性功能实现的关键，在于通过法律规范的设计，明确取得监测数据的主体、程序、手段以及方法等方面的限制性要求；通过对于监测数据取得过程合法性的保障，维护监测数据的合法性。

4.保障监测数据的共享性

生态环境监测数据的共享性是现代生态环境法治的时代性要求，在从传统环境监测向生态环境监测不断发展的过程中：生态环境监测所覆盖的领域从传统的污染防治领域，向着自然生态保护领域、绿色低碳发展领域不断扩张；监测对象也从传统的环境要素、污染物，向着生物多样性、生态系统功能和结构、物质能源消耗、温室等其他类型发展；监测手段也从传统的物理、化学监测手段，向着卫星、无人机遥感监测等现代监测手段发展。当前运用大数据加强和改进生态环境监管已为大势。以往“用眼睛看、用鼻子闻、跟感觉走”的粗放监管模式，逐渐转型发展为监测和监管联动的精准监管模式。生态环境监测的不断向前发展，必然使得在监测网络建设、监测业务管理等工作中，出现部门职权交叉、基础设施重复建设、监测数据冲突等现象。这就使得监测数据的互联共享、及时公开，成为协调部门职权、优化监测网络建设、解决监测数据冲突等问题的必然选择，并使得社会公众能够更加及时地获取环境信息以支撑其参与治理行为和自主决策选择。

监测数据的共享性意在实现各类监测数据的互联共享、及时公开，以实现不同类型生态环境监测数据的整合利用，切实提升整体生态环境监测的制度效能。例如：通过各类监测数据的整合应用，适时地调整监测点位的设置，使其符合经济社会发展变化的需要，保证监测数据能够持续发挥效用。生态环境监测制度保证监测数据共享性功能的实现，一是需要明确不同主体，尤其是不同行业主管部门在生态环境监测网络建设和各领域生态环境监测工作中的职责以及分工协作的方式；二是需要明确包括行政机关、企事业单位及其他生产经营主体在内的各类主体，公开、提供生态环境监测数据的义务；三是需要明确监测数据共享、公开平台建设的责任主体以及保障措施；四是需要加强对数据传输、共享、分析、统计等技术的研发与应用支持。

 综上，生态环境监测制度的外部功能包括为生态环境治理决策提供信息保障以及为生态环境利用行为监督管理提供信息保障两大功能。行政机关基于上述信息做出的生态环境治理决策行为和生态环境利用行为的监督管理根本上属于两种不同属性的公权行为：前者主要指向内部行政行为和抽象行政行为，后者则主要指向具体行政行为。两者之间除了对于作为行为实施信息基础的监测数据的真实性、客观性具有共通性要求外，前者更加注重监测数据的可共享性，后者则更加强调监测数据的合法性。对于不同功能的生态环境监测规范的设计应体现上述差异。

三、环境法典中生态环境监测制度的类型体系 

类型化研究形成的分类方案对立法中的规范配置具有重要的指导意义，类型化的分析，一方面需要反映特定领域法律规范的特点，另一方面需要服务于特定目的。结合生态环境监测法律规范的特点和实现规范体系化的目标，形成恰当的类型化方案是建立生态环境监测制度规范设计方案的关键支撑。如前所述，不同功能导向的具体生态环境监测类型，能够切实体现不同类型规范间的具体差异，应当以此确立环境法典中生态环境监测制度的纵向基础类型；此外，应以环境法典所调整的具体领域为基础确立生态环境监测制度的横向具体类型；最终形成内容全面、分类明确的生态环境监测制度类型化方案。

（一）以制度功能为依据的纵向类型体系

如前所述，生态环境监测制度具有支撑具体生态环境利用行为监督管理和支撑生态环境治理决策的双重功能。因此，可将生态环境监测类型化为监督性生态环境监测和公益性生态环境监测。监督性生态环境监测是指为支撑对具体生态环境利用行为的监督管理，开展的以掌握具体生态环境利用行为及其对生态环境影响的状况为目的的监测活动。公益性生态环境监测是指为保障各类生态环境治理决策的科学、合理，开展的以掌握生态环境状况及其变化趋势为目的的监测活动。

实践中监督性生态环境监测主要集中于污染防治领域，主要表现为围绕污染源展开的由各级生态环境主管部门依法组织开展的执法监测和由具体产生污染物排放的企事业单位及其他生产经营主体依法组织开展的自行监测。其中执法监测既是支撑环境行政执法的重要环节，也是督促企业开展自行监测工作的重要手段。此外，通过执法监测所获取的数据在环境保护税征缴等针对具体生态环境利用行为开展的相关监督管理工作中，相较于企业自行监测所取得的数据具有优先效力。

实践中公益性生态环境监测则覆盖了污染防治、自然生态保护、绿色低碳发展三大领域，在污染防治领域中主要表现为环境质量监测和部分污染源监测，在自然生态保护领域中主要表现为生态状况监测和生态要素调查与利用监测，在绿色低碳发展领域中主要体现为节能监测、温室气体减排监测等，此外公益性生态环境监测除了包括前述常态性监测以外，还包括重污染天气预警监测以及应急监测等应急性监测。公益性生态环境监测对于生态环境治理决策的支撑体现在两个不同的维度：从政府生态环境治理的维度出发，其为政府开展常态性、应急性生态环境治理决策提供信息保障；从社会公众参与环境治理的维度出发，一方面其为社会公众参与、促进常态性、应急性生态环境治理提供支撑，另一方面其为社会公众选择有利于保障自身人身、财产安全的风险应对方案给予参考。

此外，在党的十八届三中全会明确引入市场化机制、开展环境污染第三方治理后，作为生态环境治理重要支撑手段的生态环境监测，其市场化进程也不断推进。我国的生态环境监测工作正在从政府包办，向市场化开放的方向逐步迈进，监测主体从各类主管部门及其下辖或指导的“公办”监测机构，逐渐发展到涵盖各类依法开展自行监测活动的企业事业单位和其他生产经营者以及专门从事生态环境监测服务工作的专业监测机构。《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》明确提出“全面放开服务型监测市场”和“有序放开公益性、监督性监测领域”的市场化目标。但是，该文件中的表述方式不免引发了将服务性监测视作与公益性、监督性监测并列的生态环境监测类型的解读。通过对相关法律法规以及改革政策文件的梳理和分析不难发现，市场主体参与生态环境监测活动，实际上是通过接受依法开展监测活动的行政机关或者依法承担自行监测义务的各类生产经营主体的委托，以提供专业服务的形式参与到生态环境监测工作之中。由此可见，服务性监测并非独立于公益性、监督性监测的监测类型，而是在开展公益性、监督性监测活动的过程中，通过吸纳市场化监测服务机构参与具体工作，降低监测成本、提升监测能力、提高监测数据质量的重要路径，其实质上是对公益性、监督性监测的支撑与强化。

（二）以适用领域为标准的横向类型体系

生态环境监测活动最终需要面向具体的监测对象，从前述实践梳理中不难发现，不同适用领域的监测对象存在较大的差异。在构建环境法典中生态环境监测制度时，不仅需要从制度功能的宏观视角把握生态环境监测制度在整体法典结构和制度体系中的功能，也需要从适用领域的微观视角审视不同场景下具体生态环境监测活动的具体特点。从最为宏观的层面上看，普遍认为未来环境法典的调整领域将涵盖污染防治、自然生态保护、绿色低碳发展三大领域，故而污染防治类监测、自然生态保护类监测和绿色低碳发展类监测，将构成环境法典中最为基础的三大生态环境监测类型。

从实践来看，污染防治类监测是我国起步最早、发展相对成熟的生态环境监测领域，其主要由国家生态环境主管部门负责组织实施，主要包括环境质量监测和污染源监测两大类型。环境质量监测主要通过掌握污染物在具体环境要素中的存在情况，以了解环境质量状况和变化趋势，具体涵盖大气、地表水、地下水、海洋、土壤、辐射、噪声等全部环境要素。污染源监测则主要通过确定污染物的来源、数量、浓度等因素，以掌握污染排放状况及其变化趋势，涵盖固定源、移动源、面源等全部排放源。

自然生态保护类监测则是具体类型最为多样、职权交叉领域最多、体系最为复杂的生态环境监测领域。其主要包括：一是由生态环境保护主管部门从生态环境整体出发对生态保护和修复进行监管，以掌握生态系统数量、质量、结构和服务功能的时空格局及其变化趋势为目的的生态状况监测，其主要涉及各类典型生态系统；二是由自然资源主管部门主导的围绕各类生态要素和生态区域展开的生态功能监测，其主要涉及生态要素、生态区域利用状况监测以及特殊生态区域功能监测等类型；三是由其他各类主管部门主导的围绕特殊领域生态问题展开的监测，例如由水行政部门主导的以水土流失防治为目的的水土保持监测。

绿色低碳发展类监测是生态环境监测体系中起步较晚、尚在探索的生态环境监测领域。未来环境法典中的绿色低碳发展编将主要围绕清洁生产、绿色流通、绿色消费三大环节构建法律规范体系，以期实现减污降碳、节能降耗的绿色低碳发展目标。在此体系中，可能涉及的具体监测类型，既包括现有立法中已经确立的清洁生产监测、用能监测等，也可能涉及实践已在探索，但尚未为立法确立的碳排放监测、原料投入与废弃物产出监测等其他类型监测。

前述对于生态环境监测纵向和横向类型体系的分析，揭示了不同体系中各类生态环境监测的特点，也体现了为保障各类型生态环境监测活动有序开展，需要通过法律规范确立的权利义务关系的核心内容。以制度功能为依据形成的纵向生态环境监测类型体系，与环境法典相关法律规范设计的关联，除了在关于生态环境监测制度功能分析部分已经阐述的内容以外，还需要着重关注对市场化主体参与公益性、监督性生态环境监测活动的规制。以适用领域为标准确立的横向生态环境监测类型体系，一方面，必须通过分则各编中的具体性、特殊性规范，以明确各领域具体生态环境监测活动中的权利义务关系；另一方面，要求在分则各编规范中及时确认实践中“可复制、可推广”的成熟经验，并通过设置授权性规范为尚不成熟的探索预留空间并提供合法性支撑。

四、环境法典中生态环境监测制度的规范展开 

基于前文对生态环境监测制度功能和类型的分析，环境法典中生态环境监测制度法律规范的设计，应当贯彻“提取公因式”立法技术，建立“共同—具体”“一般—例外”的规范体系关系，构建形成“总则编中生态环境监测基本制度规范”、“分则各编一般规定中各领域生态环境监测制度的共同性、一般性规范”和“分则各编具体规定中生态环境监测制度的具体性、例外性规范”的多层次“总—分”结构。鉴于生态环境监测制度的复杂性，以下着重阐述环境法典总则编中制度规范的设计方案，对分则各编中制度规范的分析则重点围绕规范体系和设计思路展开。

（一）环境法典总则编中生态环境监测制度的规范表达

环境法典总则编中涉及生态环境监测制度的法律规范主要包括两种类型，一部分是规定于环境法典总则编基本制度部分生态环境监测制度专节中的法律规范，另一部分是规定于环境法典总则编其他部分的衔接性法律规范。前者是环境法典总则编中生态环境监测制度规范的核心内容，应当由基本定义条款、法权配置条款、核心措施条款和制度衔接条款四个部分组成。鉴于制度衔接性规范的设计需要结合其他部分规范的内容进行分析论证，限于本文的研究主题和篇幅，仅对总则编中生态环境监测制度中的基本定义条款、法权配置条款和制度衔接条款的规范表达方案展开分析和论证。

1.基本定义条款的规范表达

为适应环境法典涵盖污染防治、自然生态保护、绿色低碳发展三大领域的需求，在基本定义条款中，应当突破现有立法及相关政策文件中围绕生态环境部主导的由环境质量监测、生态状况监测以及污染源监测组成的相对狭义的生态环境监测概念的界定方式。基于功能主义的立场，从确立生态环境监测制度在整体环境法典中制度功能的角度出发，通过内涵界定式基本定义条款的方式，明确“生态环境监测是指依照法律法规和相关标准以及技术规范，以掌握生态环境现状及其发展趋势以及人类生态环境利用行为对生态环境的影响数据信息为目的，保障生态环境治理决策和生态环境利用行为监督管理顺利实施的活动”。

2.法权配置条款的规范表达

法权配置条款应当围绕生态环境监测制度的内部功能展开，构建形成确保生态环境监测数据客观性、真实性、合法性和共享性的法权配置条款体系。一是为确保生态环境监测活动所取得监测数据的客观性，应当确立开展具体监测活动的监测网络体系、制度以及标准和技术规范体系的支撑。但鉴于环境法典中生态环境监测类型体系的复杂性，难以在总则部分直接确立负责建立上述支撑体系的具体主管部门，而只能退而求其次地设置一般性概括条款，规定“国家负责统筹建立生态环境监测网络，健全生态环境监测管理制度，制定生态环境监测标准以及相关技术规范”，将具体主管部门的确定条款放置于分则各编中；同时明确负责组织和实施生态环境监测活动的主体，遵守法律法规、生态环境监测标准以及相关技术规范要求的义务；形成“支撑体系构建职责+支撑体系遵守义务”的规范结构，保障生态环境监测活动科学、有序的开展，确保监测数据的客观性。

二是为确保生态环境监测活动所取得监测数据的真实性，应当明确生态环境监测组织、实施主体以及具体开展监测活动的监测人员确保监测数据真实性的一般义务，规定“国家机关、企业事业单位和其他生产经营主体以及生态环境监测机构等生态环境监测活动的组织、实施主体及其负责人对监测数据的真实性负责，不得篡改、伪造生态环境监测数据；生态环境监测人员不得故意违反国家法律法规、规章以及标准规范开展监测活动，篡改或伪造监测数据；任何单位和个人不得干扰生态环境监测工作的开展。”

三是为确保生态环境监测活动所取得监测数据的合法性，一方面明确依法组织、实施生态环境监测的主体以及具体开展监测活动的监测人员，应当依照法律规定的程序及技术要求开展生态环境监测活动；另一方面鉴于执法监测活动是环境执法活动的关键环节和重要技术支撑，活动中所取得监测数据，将作为税收征管、行政强制、行政处罚等执法活动行为的实施依据，其合法性将对行政相对人的利益产生直接性影响，故而应当按照“谁执法、谁监测”的原则，明确执法监测活动应当由享有行政执法权的法定主体组织实施，但同时考虑到监测工作的专业性，可进一步授权执法主体依法确定符合资质要求的监测机构实施具体执法监测活动，并明确依法开展的执法监测所取得的监测数据可作为实施相关执法活动的依据，并可在司法诉讼活动作为证据使用。即规定“依法享有生态环境领域行政执法权的主体，需要进行生态环境执法监测的，应依法自行开展监测活动，或者依法确定经相关主管部门确认的监测机构实施监测活动；依法开展的执法监测活动所取得的监测数据，可以作为行政执法活动的依据，并在司法诉讼中作为证据使用”。

四是为确保生态环境监测活动所取得监测数据的共享性，一方面明确各类生态环境监测组织、实施主体公开、分享监测数据的信息供给义务是确保监测数据可共享性的前提，应当规定“依法组织、实施生态环境监测活动的国家机关、企业事业单位和其他生产经营主体以及生态环境监测机构，应当依法上报、公开生态环境监测活动所取得的监测数据及相关信息”；另一方面构建生态环境监测大数据平台，实现生态环境监测信息的高效、集成共享，是确保监测数据共享性的关键。同样由于环境法典中生态环境监测类型体系的复杂性，难以在总则部分直接明确建立上述信息共享平台的主管部门，也只能通过设置一般性概括条款的方式，明确“国家统筹建立生态环境监测数据大数据分析共享平台，构建生态环境监测信息集成共享机制”。

3.核心措施条款

核心措施条款是保障生态环境监测制度在有序运行的同时，进一步发挥和延伸其制度功能的关键支撑。结合我国未来生态环境监测的发展趋势，以及前述对于生态环境监测制度功能和类型的分析，公益性监测数据的考核性应用、生态环境监测市场化建设以及生态环境监测制度预报预警功能的强化是今后生态环境监测体系建设的重中之重。故而，应当在核心措施条款中予以回应。

首先，就公益性监测数据的考核性应用而言，现阶段，其主要通过以环境质量监测信息为基础进行的排名与考核督促地方政府落实改善环境质量的主体责任。在环境法典中应当依据“谁考核、谁监测”的原则，明确由目标考核责任制中的考核主体负责组织实施以考核为目的的生态环境监测活动，并且应当将监测数据作为考核评价的重要依据。

其次，就生态环境监测市场化建设而言，其是提升生态环境监测能力、保障监测数据质量的关键举措。一是全面开放生态环境监测市场；二是考虑到生态环境监测类型的复杂性和多样性，具体生态环境监测活动在目的、技术要求方面存在较大差异下，应当结合不同类型生态环境监测的目的和特点构建相应的法律规制框架，合理确定行政机关在市场规制中的职权以及监测机构的权利义务边界；三是着重规范政府以购买服务的方式委托市场化监测机构开展生态环境监测活动的程序控制，保障行政机关组织开展生态环境监测活动的权威性和合法性。综合上述三个方面的要求，在核心措施条款中应当着重规定以下内容：第一，确定生态环境监测机构的性质；第二，明确国家全面开放生态环境监测市场，鼓励市场化监测机构参与生态环境监测活动；第三，表明国家建立生态环境监测市场规制手段的基本要求和原则，为分则各编结合具体领域生态环境监测的特点构建市场规制框架提供明确的依据和指引；第四，确立政府以购买服务的方式委托市场化监测机构开展生态环境监测活动的控制性要求。

最后，随着生态环境监测技术的不断发展和监测能力的不断提升，通过生态环境监测活动掌握生态环境变化趋势的准确性和可行性不断上升，使得生态环境监测制度预测预警功能的强化成为可能。例如《环境保护法》《大气污染防治法》分别确立了农业面源污染监测预警和重污染天气监测预警制度；生态环境应急监测实践中，也从传统环境污染事故发生后的跟踪性监测，逐渐兼顾环境污染事故发生前的预警性监测。但是总体而言，生态环境监测制度预测预警功能的发挥仍然受到技术、资金等诸多方面的限制，故而在环境法典总则规范中，应当通过确立促进型法律规范的方式支撑和引导生态环境监测制度预测预警功能的强化。

（二）环境法典分则各编中生态环境监测制度的构建思路

正如前文分析中所指出，污染防治、自然生态保护和绿色低碳发展三大领域中，各具体类型的生态环境监测制度的发展程度和规范内容存在较大差异，无法形成统一化的规范构建思路。因此，在环境法典分则各编中确立各领域生态环境监测制度规范体系时，应当结合各领域生态环境监测实践的特点，确立构建生态环境监测制度规范的基本思路。

首先，鉴于污染防治领域的生态环境监测制度是整个生态环境监测制度框架下，发展最为成熟、规范最为全面的领域，在制度规范构建的过程中，应重点着眼于实现污染防治领域生态环境监测制度规范的体系化。一是应当贯彻“提取公因式”的立法技术，在该分编一般条款中，围绕环境质量监测、污染源监测所涉及的监测网络建设、监测标准与技术规范制定、监测活动组织实施等内容，确立以明确部门职责和各类监测实施主体义务为核心的共同性、一般性规范；二是在该分编各具体类型污染防治领域的一般条款中，结合各具体类型污染防治工作中对于生态环境监测的具体化、特殊化要求，确立具体性、一般性规范；三是针对辐射监测、预报预警监测等仍在实践探索的领域，通过设置授权性条款的方式，赋予具体主管部门开展试点探索、制定具体规范的权力。

其次，由于自然生态保护领域所涉及的生态环境监测，呈现出具体类型最为多样、职权交叉最为明显的特点，在制度规范构建的过程中，应着力解决职权划分、监测类型整合两个核心问题，形成满足生态保护红线区、自然保护地、重点生态功能区、生物多样性优先保护区监管为重点，以系统客观反映生态状况为目标的自然生态保护领域监测体系。一是在分编一般性条款中，立足于自然生态保护分编的规制目标，明确生态环境主管部门、自然资源主管部门以及其他行政主管部门为实现前述规制目标，在生态环境监测工作中所应承担的职责，并且探索通过建立协调机制、信息共享平台等方式实现不同部门之间的协同配合；二是在分编一般性条款中，在自然生态保护分编规制目标的指引下，在监测网络建设、监测标准与技术规范制定等领域，明确整合现有监测站点以及监测标准和技术规范的协同配合机制，避免在自然生态保护领域监测体系建设中的重复、浪费；三是在分编具体条款中，通过设置授权性条款的方式，赋予具体主管部门在诸如“天-空-地一体化生态质量监测与预警平台”建设等具体自然生态保护监测领域，进行试点探索、制定具体规范的权力。

最后，在绿色低碳发展分编中生态环境监测制度规范的构建而言，鉴于绿色低碳发展领域中尚未形成综合性的监测体系，故而在该分编的规范构建过程中，应秉持“全面继受、有序授权”的思路。一方面，全面继受并完善在现有立法中已经确立的能耗监测、清洁生产监测等制度规范；另一方面，针对温室气体排放监测等尚在探索试点中的领域，通过设置授权性条款的方式，赋予具体主管部门进行试点探索、制定具体规范的权力。

结　语 

本文在全面梳理现有生态环境监测制度规范、揭示其与编纂环境法典目标间存在抵牾的基础上，揭示和明确环境法典中生态环境监测制度的外部、内部功能以及纵向、横向类型体系，并在其指引下最终形成环境法典中生态环境监测制度的规范设计方案。但鉴于实践中，生态环境监测体系尚处于快速发展变动时期，前述规范构建方案仍仅是在宏观思路和整体构架上的初步探索。欲形成能够兼顾生态环境监测实践需求和法典编纂目标的生态环境监测制度规范设计方案，仍需在密切关注实践发展的前提下，展开更加精确、细致的研究。

（责任编辑：刘  静）

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