刘家明|平台型治理：一种新的公共治理范式
在平台时代，政府搭台已是中国之治的常态和缩影，由此平台型治理悄然兴起，正在成为一种新兴的公共治理范式。平台型治理把利益相关群体联结在多边公共平台上，通过开放治权和促进互动来实现多元供给、协作创新与合作共治。平台型治理强化了赋权释能基础上的供给侧整合、供需匹配与多主体交互框架，为公共治理提供了互动空间、治理规则和运行模式。根据多边平台模式及其创价机理，尤其是治权赋予与用户主权的核心机制、网络连接与多边互动的运行机制，政府搭台后要走向平台自治与生态共治，需要政府转变职责与角色、定位平台领导，负责连接与汇聚供需两侧的用户与生态系统成员，突破用户规模并激发网络效应，最后通过规则、工具和服务赋权释能，健全互动保障体系，促进多边互动与治理创新，实现平台的共建共享共治。平台型治理范式有助于推动政府治理能力现代化，主要适合于公共品供给需要多元协作性、需求具有多样性、潜在用户流量较大及网络效应较强的场景。
摘要
刘家明
汕头大学法学院公共管理系副教授
文献来源：《甘肃行政学院学报》2021年第6期。
进入21世纪以来，平台以其强大的生态连接与资源整合、降低互动成本、促进供需匹配、推进多元供给与合作共治等功能得到了各级政府的高度重视。政府为社会搭台几乎遍布贸易与投资、科技与创新、教育与培训、文娱与体育、就业与创业、社区治理与服务等公共治理与社会生活的各个领域及各行各业。政府搭台模式有助于整合社会资源、激活市场力量、鼓励公众参与，在公共服务多元供给和公共事务合作共治方面发挥了积极作用。由此，政府搭台型治理模式已成为治理常态与中国之治的一个缩影。政府搭台后，必然也必须走向平台型治理，这样才能推动平台的可持续发展与基于平台的生态共治。因此，政府搭台后的平台型治理模式呼之欲出，其理论建构就成为平台时代政府治理理论创新的重大研究课题。
一、理论基础与文献简述
在当今的平台革命时代，以平台经济学、平台战略学为主体的多边平台理论比较成熟。自诺贝尔经济学奖得主Tirole最早研究双边平台以来，多边（双边）平台研究迅速成为国际前沿动态，由此形成的多边平台理论为政府的平台型治理研究提供了新的视角和理论基础。多边平台与互联网平台融合发展引致的平台革命，对政府治理模式、对各行各业产生了巨大冲击和颠覆性影响。随着平台革命的推进和平台经济的发展，公共平台在世界各国尤其在中国的政治社会生活中，已成为一种普遍应用趋势。多边平台日趋渗入公共治理领域，并成为一种重要的治理模式与工具，正在彰显重要的治理价值。平台经济时代和平台型社会已悄然来临。从中央到基层，政府平台几乎渗透国家治理的各个领域，政府平台实践构成了政府治理创新的重要维度。综上，平台型治理范式是平台革命时代与平台经济社会的产物。由此，平台型治理范式正在全球范围内悄然兴起，这种范式鼓励公民通过平台来进行生产与创新，借助平台型治理实现可持续发展。
国外的相关研究大多借鉴多边平台商业模式研究政府平台战略与平台型治理。例如，Reilly最早提出“政府即平台”的思想，主张政府应该向平台企业学习，利用外部用户的力量实现公共品的协作创新；而Janssen & Estevez更明确地指出平台型治理实现了政府的公共服务创新，强调平台型治理是精简高效政府建设的基本路径。Walravens & Ballon借鉴平台商业模式并从公共治理的视角探索了城市平台建设。平台型治理是政府通过平台将数据、服务、技术和人员聚集在一起，赋予公民创造公共价值的权利，以响应不断变化的公共需求的治理范式。平台型治理让公众获得赋权，从而能够推动公民治理参与及公共事务协同治理。在平台型治理模式中，“平台生态系统领导力”在发起、组织和维持平台价值创造方面非常重要，因而需要政府强有力的领导，同时需要政府放弃部分控制权，要从资源控制转向资源编排，在平台生态系统中扮演协调者和促进者角色。
国内的相关研究大多从数字治理视角研究平台型政府与平台型治理。丁元竹主张积极建设平台型政府以推进国家治理现代化，但认为平台型政府实质是“数字（电子）平台”。闵学勤、陈丹引从信息社会、智慧社会建设视角探讨了平台型治理架构和运作机制。此后闵学勤还专门研究了社区的平台型治理路径。这些成果集中在治理参与、公共服务等领域的平台框架设计或是数字平台、智慧平台治理的经验总结。另有研究指出，加强平台赋权的制度建设与机制设计是提升公众参与政民互动平台有效性的决定性因素。值得一提的是，刘家明从2017年开始积极响应多边平台在政府治理领域的借鉴引入研究，并开展了对概念、标准、类型、结构等基础性研究，此后逐步实证研究政府多边平台的运行模式与绩效影响因素，为平台型治理理论体系的建构奠定了一定基础。
综上，国内外研究主要从技术治理、智慧治理的工具理性出发，探讨平台技术框架与建设经验。涉及多边平台尤其是多边实体平台的研究成果甚少。多边平台是多主体互动的结构，与信息技术没有必然关联。而且，很多文献成果缺乏多边平台经济学与平台战略学的理论支撑，更缺乏对平台型治理机制的共性归纳与理论体系建构，这些为本研究提供了契机。为此，本研究基于政府的平台实践及文献综述，以平台时代的政府治理现代化为出发点，试图提炼建构平台型治理体系的基本要素：理论边界、应用场域、运行机制与推进路径。
二、平台型治理的理论边界
政府为社会搭建的平台往往符合多边平台的标准：治权的开放及其基础上的多边用户间的直接互动。“多边平台”起源于诺贝尔经济学奖得主Tirole提出的“双边平台”模型，通过联结并推动多类用户群体间的互动而创造价值，其实质是把多类用户连接起来的互动结构。多边公共平台是指连接公共部门生态系统中的多元利益群体，在治权开放的基础上实现群体间直接互动合作的治理支撑体系。其有别于政府的公共品单边生产平台（如市民服务中心、传统的社区服务中心）或纯粹的网络平台、电子政府。政府在多边公共平台中扮演着平台所有者、主办方、服务购买者、监督者等第三方或第四方角色中的一种或多种。
（一）平台型治理的界定
平台型治理是基于多边公共平台的空间载体、生态系统资源和合作治理规则，联结并促进多元利益群体互动合作并创造公共价值的治理模式。公共品生产经营权、开发运作权、监督评价权及用户间的直接交互等治理权力的开放是平台型治理的前提。平台型治理把多元利益相关主体连接并汇聚到平台上，依据生态系统论和价值网络思想，通过赋权释能推动多元主体互动合作、互相促进与互利互惠，从而实现公共品多元供给、公共服务协作创新与公共事务合作共治。平台型治理实质是价值网络连接基础上的多边互动共治的过程，依赖治权开放的前提与用户主权的机制，由此进一步推进平台的自治与生态共治，最终实现政府为社会搭台的初衷。平台型治理通过连接与整合供给侧的市场资源与社会力量，以用户需求为导向，促进供需匹配与社群互动，借助生态系统成员之间的彼此依赖、相互吸引、相得益彰激发用户群体间的网络效应，致力于用户规模的壮大与用户黏性的提升。因此，平台型治理极大地整合了政府资源、市场力量和社会资源，融合发挥了政府机制、市场机制与社会机制各自的功能及优势。平台型治理为公共产品的多元化供给与开放式创新提供了操作框架和工具体系，为政府搭台后的后续治理与可持续发展提供了范式与指南。
平台型治理是政府等公共组织的开放式合作治理模式与多元主体的合作供给策略，并非政府的单边生产平台模式或基于信息平台的单纯技术理性行为。其有别于政府单中心的生产经营模式或政府单方推动的行政化管理模式，也不同于网络治理、协同治理等参与治理范式中政府作为第二方的运作模式。在平台型治理范式中，政府以第三方甚至第四方的角色介入。从这个意义上讲，平台型治理是有别于政府作为第一方、第二方角色等传统治理的新兴范式。有学者将平台型治理称为与科层治理等治理范式并列的“第四种治理模式”。从政府治理模式的运行方式和主体间关系来看，我们倾向于将治理模式分为管控型治理、网络治理与协同治理等基本类型。通过探讨平台型治理与上述基本治理模式的区别，深入挖掘平台型治理的内涵、外延与优势特征，由此进一步辨析其应用边界与适用场景。
（二）平台型治理与管控型治理的比较
政府管控型的公共品生产及治理模式具体有三种方式：一是政府部门直接生产运作的科层制生产，二是政府部门按市场模式购买其他部门生产的经销模式（这两种方式统称为“政府生产经营模式”），三是政府部门按科层制模式推动由其他部门生产运作的行政化管理模式（主要发生在公立事业组织和基层自治组织）。平台型治理是这些公共品生产及治理方式的破除与部分替代。
1.平台型治理与政府生产经营模式的比较
政府部门的科层制生产无疑是主要的公共品供给方式与治理模式。大部分公共品由政府直接生产，或由政府主办的事业单位、企业来生产，各地的政府办公大楼与行政服务中心就是公共品分散或集中生产的场所。即便是在电子政务“平台”上，几乎所有的服务都是政府部门来供给。近些年比较流行的PPP以及政府购买社会服务模式，通常是以竞投标的市场竞争方式，由政府选择具有相应资质和运营管理实力的社会组织或企业，按照双方约定的产供协议要求来生产，政府购买其产品或服务项目，最终向公民提供公共品。这实际上是政府买入再卖出的经销模式，与传统的自产自销模式相比，仅仅放弃了直接生产。即便如此，政府通过协议的方式仍然保留了公共品生产的绝大部分控制权，诸如生产规格、生产方式、生产要素的投入规制等，政府与公共品生产者签订协议控制生产经营权；而在多边平台模式中，外部生产者与消费者签订协议、直接互动交易。科层制生产与PPP经销模式的共同点是政府对公共品生产经营权的控制，政府作为生产者或者经销者忽略甚至取缔了生产者与消费者直接互动。当然，科层式生产模式、政府购买公共服务的经销模式都有自己的应用场景，政府对公共品生产的规制也是必要的。
作为一种开放合作的公共品多元供给模式，平台型治理需要考虑更多的影响因素。不仅要考虑平台的建设使命与业务性质、资源与能力、业务流与价值网，还要考虑生态系统和利益相关者的期望，例如：需求的性质与消费者的行为特征等。笔者参考中介组织在平台模式和经销商模式间选择的各项影响因素，构建了公共品供给的两种基本模式——平台型治理模式与生产经营模式的影响因素和适用情景模型，见表1。
通过学理分析，政府生产经营模式的适用情景如下：公共品自身具有权威性、强制性消费特征（如国防、治安）；生产者处于紧急状况、不利预期（如难以收费排他、消防应急服务）；中介组织不愿意持续投资；政府对公共品生产有非常必要的控制性要求，否则就要承担严重风险及后果的重大责任。而当需求具有很强的不确定性、多样性或消费者处于严重信息不对称的劣势情况下时，或者供需主体之间的互动非常必要或供给者之间的竞争比较充分或公共事务治理具有网络性、民主性要求时，平台型治理模式是必要的供给策略。
2.平台型治理与行政化管理的比较
传统的政府治理属于单中心自上而下的管控型治理模式，主要追求秩序稳定可控的价值，在全社会推行行政化的管理模式。行政化管理即政府对其他组织的管理以及在社会组织内部，沿袭行政组织结构和运作管理模式，遵循上级集权、控制取向、指挥命令的基本管理原则。行政化管理虽然具有政令畅通、增强上级权威与控制力等方面的优势，但暴露出诸多局限：等级系列、层级节制和管控性治理及其垂直思维，不利于发挥其他组织和群体的积极性；集权取向和专制的领导风格容易造成中央掠夺地方与政府权侵社会的格局，妨碍了社会资本的成长，不利于市场力量、社会力量参与公共事务的治理。在相对稳定、比较简单的运行环境中或在紧急状态下，行政化管理模式是必要且有用的，但是其垂直、单一的控制性管理模式无法应对平坦化世界公共服务需求多元化与公共事务合作共治的诉求。行政化管理在世界观、核心思想、运行机制、管理模式、主客体关系、权力取向、资源配置、关键能力等方面与平台型治理模式迥然不同。表2从不同维度对平台型治理与行政化管理进行了比较。
通过上述多个维度的比较可以发现，平台型治理模式不同于官僚制如“自动售货机”一般的自主生产模式，也不同于社会组织和事业单位以官僚制为底层驱动的行政化管理，更不同于依然把控生产经营权的单纯的公共服务买入卖出的政府经销模式。平台型治理与政府生产经营、行政化管理模式在各个维度呈现的差异，实质根源于治理思维的不同。其中，政府生产经营模式与行政化管理模式内在地表现为一种权力集中、等级控制的垂直性治理思维，要求从控制系统开始，容易引向权力和利益竞争。垂直思维呈现两大弊端：一是封闭的一元化垂直管控，缺乏对开放共享和多向互动合作的正确理解和认识；二是主体之间，尤其是上下级之间缺乏相互的尊重和信任。因而，垂直性思维指导下的治理模式无疑会损害政府下属部门或下辖单位参与治理的积极性，难以凝聚与整合社会资源、市场资源，难以形成合作共治的格局。与前面两种治理模式不同，平台型治理模式以平等交互的水平思维为指导思想，即从最终想创造的产出和效应出发，把涉及的利益价值网络中不同的节点横向地联结起来，由此导向的是平等互动的价值理念和合作共治的发展走势。由此可见，平台型治理与政府生产经营、行政化管理模式的优劣在治理思维比较中可见一斑。可以说，平台型治理模式冲击、颠覆与部分替代了政府生产经营与行政化管理模式。
（三）平台型治理与网络治理、协同治理的比较
多元利益主体参与治理的共事策略共有四种：网络、协调、合作、协同。在这四种共事策略中协同要求各方主体相互信任的程度很高，而且还意味着共担责任和风险、共享收益、共享权力范围。协同与网络相比，前者的主体间关系更加正式、紧密，强调主导方的关键作用和中心地位，而网络治理强调没有主导方的平等协商。那么，平台型治理又与它们有着什么样的关联和区别呢？
1. 平台型治理与网络治理的比较
由于公共事务治理的复杂性及学界对新公共管理的批判，网络治理随之被提出。与单一的市场治理或单一的科层治理相比，网络治理虽然不同但可以融入其中。网络治理是利益相关主体之间平等合作、分享权力并致力于解决共同事务的过程。网络治理阐发的基本主张和达成的共识主要包括：治理主体多元化、治理结构网络化，主体间相互依赖，平等协商互动，致力于解决共同事务。与一元化的政府管控型治理相比，网络治理彰显的是民主平等和合作共治的价值主张。
但在实践中，网络治理可能面临一些挑战和风险。第一，利益相关主体的“搭便车”等机会主义行为可能导致网络治理的参与困境。第二，“网络”是一种十分松散又不稳定的合作结构，这样往往引致网络解散或者合并。第三，网络治理缺乏网络的主导方和网络结构的维系者，其发起、组织和维护工作往往缺乏行动框架。同时，网络治理的实施可能遭遇以下困境：一是多元主体间的职责难以划分容易导致责任困境；二是政府权力下移导致的公共责任流失及政府合法性困境。正是基于网络治理的困境、挑战与风险，Karin等学者指出，网络治理不会自动实现，战略管理是成功的关键。
平台型治理基本吸收了网络治理的核心思想和价值主张，二者有一些共通的地方。首先，平台型治理与网络治理都是水平思维指导下的多主体合作治理，平台型治理主张创建平台生态系统、联结公共价值网络，这是对网络治理核心思想的继承和发扬；其次，平台型治理对“平”台内涵的强调，符合网络治理对治理主体间地位平等的基本主张；最后，平台型治理与网络治理的合作共治主张是完全一致的。因此，从某种意义上说平台型治理是网络治理付诸实施的一种运行机制和现实路径。
在平台型治理模式中，多边公共平台由公共部门等平台主办方、主管方和所有者来建设和主导治理，责任主体明确；政府等公共部门向平台多边用户群体开放基础设施、内容供给、服务供给、评价监督等治理权力，合作治理的行动框架明确，多元主体间的分工协作与权责配置明确；多边平台通过网络效应吸引多边群体的参与互动，网络效应把利益相关群体紧密联结在一起形成共同体；政府不参与平台业务的运行管理，但供给多边公共平台并安排治理规则，同样履行了公共品供给的责任，但由传统的全能政府、无限政府转化为有限政府、有效政府。因此，基于多边公共平台的平台型治理实际上是对网络治理的扬弃，但克服了网络治理的风险和困境。
2.平台型治理与协同治理的比较
协同治理是指参与者以平等的身份通过正式或非正式协议放弃自己一部分独立性或自主性而进行合作共治的过程。“协同”作为治理的修饰语，强调的是不同治理主体之间参与集体行为的目标统一性、步伐一致性、资源共享性、能力整合性、责任共担性、效果整体性等特征。协同治理的精髓是不同部门之间进行的一种新层次的社会或政治参与，如果单靠这些部门的一己之力是无法实现的。治理活动的协同是建立在网络整合的基础上，网络整合的关键是选择适当的参与者和资源，创造网络的运行环境，维持关系的平等和利益的均衡，分享彼此的信息，整合互补知识与技能，尤其是要相互信任。总之，协同治理为提高公共治理效果指明了协同的要求和整合治理的方向，但如何协同与整合，有何渠道、路径、工具和机制，既有的协同治理理论很少有一套切实可行的操作框架。
在治理实践中，协同治理如何实现以及协同的机理何在，对此缺乏具体的操作指南。协同治理付诸实施的风险在于：由于资源、能力、信息等方面的不平等事实，协同治理主张的平等与均衡难以落地到不平等的现实中；协同治理要求的统一性与多元主体的利益多样性之间存在矛盾，当统一性受到多样性威胁时，便遭到各个击破，于是协同可能以分裂而告终。而社会公平感的缺失、责任分散等也可能诱发“搭便车”行为的出现。此外，协同治理遭遇的困境可能包括：目标难达成一致、监督管理难实施、社会惰化，以及公共物品多元供给的质疑和政府合法性流失的批评；协同治理工具的实用性难以应对治理结构的复杂性。
平台型治理与协同治理一样，强调基于正式或非正式协议的互动与合作，同样强调治理的整合与协作。在治理主体、基本理念、行动方向及治理目标等方面有着高度一致性。可以说，平台型治理秉承了协同治理的基本思想，有助于协同治理的实现。同时，平台型治理也有自己的丰富意蕴、独特视角和工具优势，尤其是其独特实用的运行机制与创价模式。平台型治理强调的“协同”是一种在治理生态系统中治权开放基础上的互动合作，强调价值的完整性、服务的创新性。其分工是在对其他群体开放治理权力的基础上，基于治理主体各自的责任、职能和比较优势而做出的选择。平台型治理为多元主体的合作共治提供了系统的、务实的行动框架，有助于克服协同治理的风险与困境。平台型治理模式提供了合作治理的载体、空间、渠道、工具与规则，是更高级的资源整合与联盟合作，其高级性在于平台主办方向外部用户开放了治理权力，让他们直接互动合作并相互满足，网络效应的核心运作机理实现了这些权利主体间的相互吸引、相得益彰和协同共赢。与协同治理明显不同，平台治理不要求参与方放弃自身的独立性与自主性，它主张供需双边或多边群体之间直接互动、自主运营、自担风险。
根据以上分析，表3基于基本理念、理论基础、运行机制、操作路径、治理困境等维度，对网络治理、协同治理与平台型治理进行了比较。比较发现，平台型治理与网络治理、协同治理相关联，却有着自身的鲜明特色和独特优势。网络治理强调公私合作的网络性，主张在合作治理中赋予政府之外其他主体更多的决定权。协同治理强调治理过程中多元主体、多重机制与多种方法的整合性与协调性，旨在实现共同行动的一致性、行动功效的整体性。平台型治理强调治权开放前提下的基于多边平台空间、规则与创价工具体系的交互治理。平台型治理范式的核心是多边治权赋予与数字平台赋能，因而从这个意义上讲，其有别于一般性参与治理含义上的协同治理、网络治理。
综上所述，平台型治理与网络治理、协同治理的理念一脉相承，是实现多元利益主体合作共治的运行模式，是治理的一种战略及操作体系。如果说企业平台是“市场的具体”，那么可以认为多边公共平台是合作治理的具化。合作共治要付诸实施，需要借助于空间载体性与开放共享性的互动结构及支撑体系。平台型治理正是借助于多边公共平台这样的空间载体及其互动结构，因而具有更强的可操作性。合作共治还需要一个前提，那就是合作的意愿。要解决合作治理的动机问题，实现多主体之间相互吸引、彼此促进、互相满足，必须借助于价格、成本、营销、评价、话语权规则等运行机制和策略，平台型治理凭借多边公共平台的优良属性、运行模式与功能优势，通过联结生态价值网络、激发网络效应、独特的创价机理和一揽子治理工具，显现它的治理优势和魅力。因此，平台型治理是实现“共建共享共治”模式的现实路径。总之，平台型治理模式是政府管控型治理、网络治理模式的混合与补充，将网络治理的视野拓展到生态系统思维中，因而可应用于更复杂的治理领域。
三、平台型治理的适用场景
尽管平台型治理范式展示了独特的比较优势，但也有自己的适用场景。要深入探讨平台型治理模式的应用场景和适用范围，需要进一步思考和解答如下问题：
第一，在什么条件或情景下，政府等公共部门供给多边公共平台是必要的。具有庞大的潜在用户流量的地方就需要平台，这是多边平台模式成功的必要条件。从“庞大用户流量”这个命题可以产生如下几个推论：其一，在庞大用户流量中，用户需求往往具有多元性、多层次性与柔性化特征；其二，庞大用户流容易产生聚集效应并节约供给成本、供求匹配成本；其三，庞大用户流量更需要把不同的供给主体汇聚在一起实现一站式整体性供给。政府等公共部门因其公共性，往往具有庞大的用户群和需求规模。尤其在公共服务和社会治理领域，诸如大众休闲娱乐、公共文化与教育培训、会展与博览、社会保障、体育竞技，均是人流聚集之地，平台型治理模式大有用武之地。多边公共平台自身作为一种基础性、介质性公共品，当市场机制或科层制、社会机制无法单独有效运行时，即需要合作共治时就需要政府建设多边公共平台。平台型治理模式综合运用了市场机制、政府机制和社会机制，有助于弥补各自单独运行的缺陷，矫正单一治理机制的失灵。
第二，多边公共平台在价值网络中是否发挥着必不可少的价值。有潜力的多边平台需要具备两个基本前提：首先，它必须在整个公共服务价值网络中承担至少一项必不可少的功能或流程，或者为公共治理解决至少一个最重要的关卡——基础设施、资金供给、内容供给、服务供给、信息获取、渠道中介。而判断这一点需要审视：整个公共服务体系如果离开了该关卡及其服务后还能否正常运转。其次，它必须把多边用户群体连接在一起或能够让别的平台很容易对接，使他们在平台上互动合作以不断扩充公共服务体系。判断这一点，可以考察是否有合作伙伴开发互补产品、服务或更多链接。例如，传统社区服务中心要转型为多边平台，必须找到社会组织来生产运作社区服务。
第三，公共部门生态系统中是否存在发挥网络效应的条件。这需要预判拟开展平台型治理的业务或服务项目的多类用户群体间是否存在相互依赖、互动互利的关系网络。这需要确定两点：其一是针对不同用户群的政策或策略必须是可以独立运作的，即可以用某种方式来识别并区别对待不同的用户群体；其二是当其中一个用户群数量增加或参与性提高后，必然对另一个用户群产生正向影响。即用户群之间的网络效应为正时，多边平台才能够正常运作。例如，当广交会采购商与参展商彼此匹配、相互吸引、互利共赢时，进出口交易才能实现，规模才能不断壮大。政府主办的博览会、公共服务平台、社会治理平台也是这个道理。
基于以上分析，笔者把多边公共平台及其替代品——法律政策、生产平台、科层制生产、经销模式、社会自组织、网络治理等治理工具或供给方式作为因变量；根据公共产品的供求特征，如供给强制性程度、供给多元协作性、生产成本高低、供求直接互动必要性、需求多样性程度、用户流规模、网络效应等作为自变量，构建了治理模式的适合性判定模型，见图1。其中，供给的多元协作性主要取决于生产者的资源与能力约束，反映了生产能力的强弱和生产权开放的必要性；供求直接互动反映了生产者对生产经营的控制权要求。
根据图1的适合性判定模型的逻辑分析得出，平台型治理模式往往适合于以下场景：公共品供给具有非强制性、多元协作性、必要的供求间直接互动、用户需求多样性、用户流规模庞大、用户群体间网络效应较强的场景。从治理工具的视角看，多边公共平台是一种综合性很强的治理工具体系。即多边公共平台不仅仅是单一的治理工具，而且可以融入其他多种治理工具、公共品供给方式，从而构成混合平台模式——即公共部门的部分业务按照纯多边平台模式运作，而其他业务按照其他各种方式运作。从这个意义上讲，平台型治理模式适用范围会更加广泛。平台思想不仅应用于政府的技术工程项目，政府在社会中所扮演角色的每个方面都可以应用平台思想。多边平台其实是一种合作战略，有助于推动公众参与、协商民主与众包模式的实现，其存在的一个必要前提即拟联结的多边用户群体之间缺乏合作机制或者互动合作的交易成本过于高昂。因此可以大胆地预测与展望，需要多元主体广泛互动合作的地方就需要平台型治理。
四、平台型治理的运行机制
任何一个社会系统要充满活力，都要调动用户的积极性和参与治理能力，都要赋权释能以激活用户。平台型治理意味着政府需要整合供给侧的广泛资源，授予他们承运、生产、创新的权力与权利，实现公共品的多元供给与平台的合作共治。赋权释能作为平台型治理的核心机理，其推进平台型治理的过程是借助多边平台运行模式及其创价机制来实现的。
（一）多边平台模式与创价机理
多边平台模式的基本原理在于把两类或更多类型的用户群体连接并汇聚在平台上，整合供给侧资源并推动供需匹配、互动合作，在连接、汇聚和互动中各类用户各施其能、各得其所而且相互促进、相得益彰，平台主办方自然而然地从用户的成功互动中分到“一杯羹”，并收获社区共同体带来的价值。多边平台的运行方式概括起来有五点：一是开放合约控制权和平台资源，吸引和拉动供需两侧的用户群体进驻平台；二是整合供给侧资源并匹配供求，主要通过筛选机制、信息机制对用户供需进行匹配，帮助他们找到彼此以保障高质量互动；三是赋权释能，授予并增加用户的权力和权利，促成用户之间的互动，激发用户群体间的网络效应；四是创造并分配价值，推动各用户群体实现各自权益的同时维护平台生态的利益均衡；五是平台的规模扩张与发展演化，平台帝国主义的本能驱使着平台运行以扩大用户规模为核心，不断致力于平台规模和生态规模的壮大。
从多边平台基本原理与运行模式可以看到，平台的创价机理具有如下特征：在思维观念上，根源于多元连接的水平思维、生态思维与价值网络思想及其战略优势；在平台结构上，根源于开放互动特质以及可复使用、互联互通、生态连接、整合共享、动态演化等支撑属性；在运行模式上，从根本上来说是从连接、汇聚、互动和规模扩张中创造价值；在治理机制上，体现为平台主办方领导的多“方”主体与多边用户的合作共治，其核心是赋权释能推动平台的自治与生态系统成员的共治。因此，基于多边平台模式的平台型治理范式的价值主要体现在：资源配置的高效，包括交易成本的降低、需求方的规模经济与供给方的范围经济；治理活力与治理能力的提升，赋权释能在调动多边用户治理积极性与参与动力的同时，显著提升了用户主权的水平、平台自治及生态共治的能力；治理的创新，在合作供给的基础上推动了公共服务的多元创新与协作创新；推动平台共同体的形成与发展，价值网络的连接互动与网络效应的激发助推平台社区共同体的共建共享共治与繁荣发展。
（二）治权赋予与用户主权
政府搭台后，要解决主体参与动力不足、参与能力有限、互动规模过小、社会信任缺乏、信息不对称严重、交易成本高昂等问题，提升交互质量并推动平台的可持续治理，必然需要对参与主体赋权释能。赋权的基本元素是通过增权、释能努力获取资源与提升能力，与他人共同参与去实现目标。平台型治理的关键在于通过赋权释能的规则与机制设计，开放更多的经营控制权、使用权、决策权与监督评价权，授予参与者更多的权力、责任和利益，激活社会资源及参与能力，实现基于平台的共治与共同体建设。
平台型治理实际上是基于平台支撑结构的不同用户群体互动合作的运作模式，只有用户群体最了解自身的利益诉求和市场需求，只有让这些价值创造者拥有决策权和灵活处置权，才能让平台充满活力。因此从政府搭台走向平台型治理，必须懂得运作管理权的让渡、控制权的开放、参与治理权的赋予、责任的下沉与赋权释能。平台型治理模式正是通过治权的安排，调动多边用户生产与创新的积极性及参与治理的自主性，发挥其资源与能力优势，并将其整合成一个协同的整体。治权安排的核心是在平台所有者（或和主办方）与用户（尤其是供给侧用户）之间分权与集权的安排以及责任与利益的配置。政府搭台的使命是创建一种共同体，提高自身的影响力。平台型治理的首要目标是让用户对平台满意，提升用户对平台的依赖感和归属感，以激发治理动机、激励治理创新、提升治理能力。无论是动机激发还是持续的激励，都要求减少控制、开放治权、赋予治权，让用户主权。
从治权安排的角度来看，平台型治理有三个维度：治权尤其是规则制定权、生产经营权、监督评价权的开放性安排；平台所有者的控制权与控制机制；利益的分配、能力的释放与创新的激励。治权体系中最核心的是决策权及其衍生的收益权。决策权即谁有权直接负责平台相关的决策，包括对谁开放与排他、如何生产经营、如何协调合作、如何分配利益、如何监督评价。因此，政府搭台后要走向平台型治理，应从上述三个维度向供需两侧的多边用户赋权释能，真正体现为民服务、用户主权原则。
赋予治权推进平台型治理的机制，体现在以下几个方面：一是授予供给侧生产者的生产经营权、决策权及剩余索取权，推动供需用户之间的直接交互，从而减少控制和委托代理问题，推动公共品的多元供给；二是赋予供给侧互补服务提供者互补服务的开发权、运营管理权，为开发者提供配套的服务，以提升公共服务的创新性和多样性；三是开放公共平台的承运管理权，政府搭台意味着创建平台或主办平台，但并不一定要亲自承办或运作管理平台，承运管理权开放赋予意味着可以引进专业的平台运营方来承运管理、联结用户，因而能够促进平台治理的分工协作和专业化发展；四是授予多边用户监督评价的广泛权力，让用户之间彼此监督、相互评价、互相制衡，以此推动平台自治和生态共治，平台主办方可充当裁判的角色；五是保障用户其他基本的权益，如机会公平的参与权、知情权与话语权、适度均衡的收益权，以维护平台权益的整体均衡，促进平台利益共同体的形成。
（三）网络连接与多边互动
对于平台来说，最重要的资源就是多边用户，最重要的价值与竞争优势的来源是用户信息与用户间的互动。只有生态系统成员和供需两侧的用户汇聚到平台上交互起来，平台型治理才能开启。平台是供给侧用户资源整合的平台，也是需求侧用户集中与顾客多元消费选择的平台，还是供需匹配继而交易的平台；平台还是外部生产者、服务提供者、互补品开发者等用户的生产运作与技术开发平台，是他们的创新创业平台、生产协作平台、价值交互平台；平台还是多元利益相关者民主协商、公共事务合作共治的平台。因此，平台只有连接其多边用户网络并促进其互动才可能具备治理功能。
政府搭台容易，但走向治理就困难了。治理是平台所有者影响其生态系统成员的各种方式的总和，其作用是联结与汇聚多边用户，并将他们各自的资源能力与多边互动网络整合成一个平台共同体。好的平台治理必须尊重供需两侧用户的自主性与自主权，确保生态系统的广泛整合性和整体协同性。平台型治理的责任范围比较广泛，不仅要借助平台来完成公共品供给、公共服务创新、公共事务协同治理的基本职责，平台主办方还有责任维护整个生态系统的互动秩序与利益均衡，推动多边用户的相互吸引、互动合作与互利共赢，以形成合作共治的价值网络及平台生态，最重要的是形成社区共同体。因此，政府搭台后首先要善于连接多边用户，促进多边用户间的互动。这是平台所有者的基本职责，时机成熟时可以开放给外部专业的平台承运管理者来负责用户连接与互动促进。
（四）平台自治与生态共治
为社会搭台后，政府既不能一搭了之、放任不管，也不能详加规制、过度干预或既搭台又唱戏。如何在放权和控制中寻求平衡，是平台型治理面临的关键挑战。赋权释能基础上的平台自治与生态共治为其提供了治理之道。
赋权释能推动政府搭台走向平台型治理，最终依靠平台自治与生态共治机制来实现。平台本身就是生态系统集群发展的结果，因此平台具有自组织、自协作与生态共治的潜质。平台型治理的典型特征是多“方”主体与多边用户合作、内部治理与外部治理相结合的生态网络治理。本着谁主办谁负责的传统治理文化及治理原则，平台型治理是以多“方”主体主导的规则治理为主。首先，平台型治理由平台主办方主导，平台主办方负有领导责任和主要责任。平台主办方即平台事务的主要责任者和委托者，负责平台规则制定与平台治理。其次，平台所有者即平台载体的提供者与产权所有者，负责联结平台和用户，整合治理资源，运营平台具体业务，执行平台治理规则。最后，平台主管方即平台主办方的直接上级或业务主管，往往是平台外部的监督评估方、平台所涉行业的政策制定者，负责平台所处行业的政策制定和长远规划，引领平台所在领域或行业的发展方向。
平台型治理是多“方”主体与多边用户协作的生态治理。多边用户参与治理体现了用户主权原则，这是平台主办方所制定的平台规则赋予的治理权利。最优的平台型治理就是简单高效地实现平台所有者及平台主办方与多边用户的利益相容，推动平台生态系统的整体可持续发展。良好的平台型治理既要鼓励第三方的参与，又要鼓励对话基础上的合作治理、灵活治理和新型技术基础上的智能治理；让用户主权、赋予话语权是伟大的平台治理，公平参与比平台所有者的独裁能创造更多的价值。因为提高用户参与度、话语权并尊重用户的平台能够获得用户最多的回报，最终实现生态系统成员的合作共赢与平台的生态共治。
五、平台型治理的推进路径
政府搭台后要走向平台自治与生态共治，首先需要搭台者转变职责与角色、摆正自己的角色定位，然后负责连接与汇聚供需两侧的用户与生态系统成员，让用户突破临界规模并激发用户间的网络效应，最后通过规则、工具和服务等途径赋权释能，健全互动保障体系，促进多边互动与治理创新，推动平台的共建共享共治。
（一）政府职责转型与平台领导定位
平台型治理的基本途径是通过政府搭台即提供基础设施、基金、规则等核心要素，从公共品的需求和供给之间的连接点创造契机，推动市场和社会主体更好地生产产品、更好地创新服务。政府的合法性、权威性和排他能力，有助于克服志愿失灵与市场失灵；政府拥有的平台基础设施或主导的治理规则安排，是平台型治理的必要条件。政府为社会搭台走向平台型治理意味着政府由平台提供者转向平台规则的安排者、平台自治与生态共治的推动者与领导者。因而政府的职能转型和角色定位非常重要。在职能转型方面，政府应转变传统的公共品生产经营和行政化管理模式，开放公共品生产与运作管理的权力，致力于解决社会、市场、企业单方难以解决的共同问题，为其提供治理和服务的规则和空间。在平台型治理模式中，政府的角色是各边群体的召集者、授权者，而不是具体事务的直接参与者，各类公民等用户应被授予权力去激发改进治理方式的各种创新；政府不仅是搭台者，更是平台生态系统与平台型治理的领导者，负责整个平台生态系统的长期繁荣发展。
政府处于多边公共平台价值网络的中心地位，负有公共品供给与平台生态治理的终极责任。多边公共平台的创建、价值网络的联结、平台规则的设计、平台失灵的治理，均离不开政府的元治理与平台领导。其领导地位主要表现在多边公共平台建设与发展的规划者、治理规则的制定者、多边用户群体的召集者。政府平台领导的核心使命在于维护平台生态系统的健康和秩序，推动平台的自治与生态共治，实现基于平台的公共事务合作共治与公共服务协作创新。健康的平台生态系统都要通过核心领导发挥特定的功能来维持，核心领导通过平台思维的引领、平台规则的安排和平台领导力的发挥，通过治权开放和提供平台设施、互动工具与公共服务，最大化赋权释能促进互动共治，引领和整体把控平台建设与治理方向。生态系统中其他成员的效率、成长与创新都与平台领导密切关联，平台领导通过为其他用户提供平台及治理机制，促进整个生态系统效率的改进与创新性的提升。因此，政府的职责转型与平台领导定位是推进平台型治理的首要路径。
（二）连接用户，助攻临界规模与网络效应
平台型治理通过把用户连接汇聚在一起创造价值，用户及其互动网络是平台上的最重要资产。连接用户是平台型治理的基本路径，也是其重要前提。政府平台的核心用户是供需两侧的直接交互者，尤其是供给侧的公共品生产者、平台承办者。连接核心用户，但不要指定。“指定”势必走向垄断或行政化管理，尽量通过公开的社会招标或竞选程序，选择有资质的、专业的且有服务合约及期限约束的公共品生产者、服务开发者、平台承办者。遴选专业的平台承办者来负责平台的用户联络与互动促进，作为搭台者的政府才能退居二线。在政府搭台之前，必要时还需要培育社会组织或中介机构以填补生态系统中的价值网络缺口，例如培育社工机构作为社区服务中心的生产者和运作管理者。政府搭台后要促进供需两侧多边用户群体的壮大，关键是突破用户临界规模，跨越网络效应运转的真空地带，促成多边用户群体之间相互吸引、互相促进与互利互惠的正循环。
突破用户临界规模是平台能够常规运转的基础，激发用户间网络效应以持续扩大规模是平台型治理的关键。用户临界规模是平台能够自行运转与维持基本功能而需要用户规模达到一定的阈值，实质是生成网络效应需要用户数量达到基本的临界值。用户只有达到临界规模，网络效应才能正常发挥作用，才能源源不断地吸引潜在的用户不断进驻平台，推动平台的持续成长和用户规模的进一步壮大。网络效应是平台运行机制的核心，关系到平台的价值创造和社区共同体的形成。具体可通过免费或补贴的价格策略、加大营销推广力度、增强用户体验感受、加强平台间互联互通，运用用户的理性预期、从众心理，优先拉动最具有影响力与号召力的核心用户进驻平台，以吸引潜在的用户、观望的用户。由此，同类用户群体内部相互吸引的同边网络效应得以激发。进一步，消费者群体吸引生产者和生产者群体吸引消费者的跨边网络效应逐渐启动，推动着平台用户规模与价值网络的持续壮大，从此平台就能在治理规则的保障下步入自动运转、正向循环的轨道。
（三）规则赋权，健全互动保障体系
平台是一种能够促进互动的稀缺的关键资产，平台所有者具有与所有权相联系的排他权、“门卫”的权力以及价值分配的权力，这些权力依赖平台作为规则安排者与管制者的内部自治机制来实现。平台规则是平台建设、运作与治理需要遵循的制度规范，设计规则并执行规则是平台主办方的核心职责。平台规则主要包括：一是平台的开放及其管制规则，具体包括用户甄别与过滤机制、实名制、进驻协议、用户转换与退出机制等；二是平台运行规则，具体包括内部运作的实施细则、用户参与程序、互动保障规则（如安全规则、信息披露要求）等；三是服务规范，诸如服务内容、模块和标准的开发规则，公共服务购买的政策、招投标程序、支付规则，服务规格及标准化政策；四是监督与评价规则，具体包括平台自我评价监督、用户间互评监督、第三方评价监督及配合支持社会监督、政府监管的规章制度。
平台规则主要用来调节平台与多边用户之间、多方主体与多边用户之间以及用户与用户之间权利关系和互动行为，规则的背后是权利的安排与激励、关系的调节与约束。良性的平台规则有助于诱导建设性的治理行为，防范机会主义行为与负外部性行为，有助于实现预见性、常规性治理并推动平台自治与外部治理相结合、多方主体与多边用户协作的生态治理。因此，平台规则尤其是互动保障规则具有赋权的功能。健全互动保障规则是设计与完善平台治理规则的基本途径，旨在激励平台参与者产生良性的高质量互动。健全互动保障体系需要通过信息透明与甄别筛选机制、安全保障与保险机制来增强互动的支撑性与保障性，在确保高质量良性互动的同时，注重解决平台拥挤和负外部性行为、信息不对称与不完全等带来的平台失效与治理失灵。
（四）工具赋能，促进互动与治理创新
平台主要通过制度规则、价格手段与信息技术等路径来解决治理问题。平台型治理的工具丰富多样，较多地使用市场工具而非行政管制工具是平台型治理的重要特点。平台需要为互动提供信息筛选与甄别机制、匹配机制、跟踪机制，因此需要一套工具集来促进多边互动、供需匹配及治理创新。工具集构成具体包括：为用户提供的互动空间、基础设施与技术架构，不对称定价机制，开放治理规则并对参与者实施管制的工具，数据及数据技术。
首先，开放技术架构并激励第三方的供给与创新是平台型治理的基本路径。技术架构有助于降低交易成本来提高互动质量或提高互动频率，能够降低信息不对称及不完全的程度，还可以降低监督成本。设计合适的技术架构、界面或接口，能够促进平台的结构开放、多边互动与治理创新。
其次，不对称定价机制是平台模式的重要特征。平台往往通过面向不同用户群体的不对称定价、免费、补贴等价格工具，激发群体间网络效应，合理分配平台利益。免费和补贴在多边公共平台价格现象中极为常见，是吸引用户进驻平台的最有效策略，有助于实现公共服务均等化和提高用户参与治理的积极性。
再次，平台所有者往往综合运用多种管制工具，来降低与外部性、复杂性、不确定性和信息不对称、合作困境联系在一起的平台运作成本与互动交易成本。管制的具体手段和工具包括：政府许可、合同规定、资质认定、技术规格、信息披露要求等。
最后，数据是平台的重要生产要素，平台能够通过基于数据的工具创造社群互动及反馈回路从而推进治理。大数据和数据分析技术有助于实现治理的实时性与可追溯性，有助于提高治理的智慧性与精准性。新型信息技术和互联网平台的投入使用，能够使得用户的接入及参与更加便捷，互动合作更加顺畅，交互成本更加低廉，治理能力及效果更加显著。
（五）服务释能，推动平台共建共享共治
实现公共服务多元供给与协作创新是平台型治理的基本使命。平台作为服务落地的空间载体及运作模式，连接着服务供求的多边（双边）市场。除了规则与工具，服务也是政府赋权释能推进平台型治理的重要路径。政府为社会搭建的平台本身就是一项公共服务，通过这种中介性基础服务并引入外部的互补服务生产者、开发者借以向社会提供最终的公共服务。而难以分割的基础性、公共性服务，尤其是面向多边用户的平台接入服务及平台参与服务，往往由平台主办方、所有者或承运管理者提供。平台提供基础性公共服务，诸如公共基础设施、平台推广宣传、互联互通、信息管理服务、安全保障服务、终端公共品生产与交易的政策及制度安排，以及面向多边用户的接入及联络服务、互动保障体系、数据及资源共享服务，旨在创建平台运行管理及用户参与治理的良好环境。
平台结构的良好属性有助于推动服务释能，平台结构的系统性保障了平台服务的完整性和一站式供给，而多层次性保障了用户的多元化、多样性需求。平台的多层次服务体系优化了平台服务路径，而且带来了模块化、标准化的服务选择与服务方式的灵活多样：自动生成服务与自助服务，体验性与新颖性服务，趣味性与娱乐性服务，图表化与程序化、可视化服务，甚至包括社会大众、普通用户参与供给的众包服务，共同推动着公共服务多元供给与协作创新。在平台服务体系中，“平台+模块”的服务模式有助于提高平台的服务能力、专业化水平和用户黏性，推动平台的共建共享共治。
六、结语
随着平台革命的推进和平台经济社会的到来，众多公共品单边生产平台纷纷向多边平台转型，多边平台正是通过多边用户的连接、汇聚与互动创造公共价值，平台型治理正在成为一种新兴的治理范式。平台型治理范式有着成熟的多边平台理论可供参考和丰富的企业平台实践经验可供借鉴，其理论框架更具体系性，治理模式更具操作性，实践路径更具可行性。平台型治理放弃了公共产品由政府或市场来生产的简单二分法，选择政府、企业、社会组织、公民个体等多元主体基于多边公共平台开展合作供给。因此，平台型治理是对政府生产经营模式与行政化管理的颠覆与部分替代。平台型治理更加强调开放的治理权力与共治的操作框架，是对网络治理与协同治理的扬弃、修补与进化，是后者的实施机制与落地形态。
“让用户主权、赋予话语权是伟大的平台治理”，平台型治理的核心机制就是赋权释能。平台型治理实质是价值网络连接基础上的多边互动共治的过程，依赖治权开放的前提与用户主权的机制，由此推进多“方”主体与多边用户协作的平台自治与生态治理。平台型治理的运行关键在于通过赋权释能的规则与机制设计，开放更多的经营控制权、决策权与监督评价权，授予参与者更多的权力、责任和利益，激活社会资源及参与能力。政府要推行平台型治理，首先需要政府职责由平台提供者转向用户召集者、治权授予者、规则安排者，定位于平台领导从而对整个平台生态系统的长期发展与可持续治理负责，致力于连接与汇聚多边用户与生态系统成员，促使用户突破临界规模并激发网络效应，通过规则、工具和服务等赋权释能，健全互动保障体系，促进多边互动与治理创新，推动平台的共建共享与合作共治。
从治理能力现代化视角探索平台型治理的机理逻辑，有助于推动社会协同治理、公共服务合作供给的理论创新。党的十九届五中全会强调政府治理创新与国家治理效能提升、完善共建共享共治的治理制度。平台型治理正是共建共享共治的治理模式，为公共产品的多元化供给与开放式创新提供了操作框架和实施路径，对于创新政府治理机制、提升政府治理效能意义重大，为政府搭台后的可持续治理提供了范式与指南。
参考文献：略。
本期编辑：Bingo
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清华大学-北京市组织学习与城市治理创新研究中心
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