张乾友|技术官僚型治理的生成与后果—对当代西方治理演进的考察与反思
明确“谁”的问题与确定集体问题的解决方案一直是政治的两大主题，也是政治理论必须回应的两大挑战。在西方语境下，传统政体理论试图通过授予“哲学王”完整合法权威来同时解决这两大问题，而随着代表制度的产生，对这两大问题的解决出现了分离。由于缺乏回答“谁”的问题的完整权威，代表也就无法专注于寻找技术上最有效率的解决集体问题的方案，使得代表型政治日益成为一种无法有效解决集体问题的政治模式，并催生了一种技术官僚型的治理。技术官僚型治理试图把所有集体问题都化简为在2和1之间作出选择的问题，并通过不断创新更准确计算2和1的技术手段来提高治理的有效性。这种治理模式一方面为所有集体问题的解决提供了标准化的答案，另一方面又排斥了普通民众的政策参与。要矫正技术官僚型治理的消极后果，需通过知识重建来推动政治重建。
摘要
张乾友
南京大学政府管理学院副教授
文献来源：《甘肃行政学院学报》2019年第2期。
政治是集体行动的一种形式，它具有明确的解决集体问题的取向和功能。我们之所以要参与政治，一定是因为存在与其他人共同面对且必须得到解决的问题。在这里，“共同面对”决定了这些问题必须通过集体而不仅仅是单个的个体才能得到解决；“必须得到解决”则意味着共同面对某个问题的各方必须采取行动，为该问题找到解决的方案并付诸实施。但同时，解决问题本身并非政治的本质。从逻辑上讲，要解决问题，一是确定方案，二是执行方案。只要有了能被执行的方案，一个问题就总是能在某种程度上得到解决——执行一种被证明是错误的解决方案也是对该问题的一种解决。但仅仅这样一种确定和执行方案的过程并不必然意味着政治。如果说解决问题的核心在于要有解决方案的话，政治的核心则在于谁提出了什么样的方案、谁支持什么样的方案、谁会在何种方案中受益或受损、以及谁能够决定采取何种方案等问题，换句话说，政治的核心在于“谁”的问题。而人们之所以要诉诸政治，也正是为了确定“谁”的问题，而不是为了确定一种与“谁”无关的解决方案。另一方面，在“谁”的问题上，每一个群体甚至个体都可能有着不同的立场或态度，使得对这一问题的确定经常非常困难，也造成了确定“谁”的问题与确定解决方案间的紧张，使人们由于无法确定“谁”的问题而无法确定解决方案，最终也就无法解决问题。在人们共同面对的必须得到解决的问题越来越多的情况下，这就极大地削弱了政治的吸引力，也使“去政治化”逐渐成为了当代西方政府改革的一种重要取向。在这个过程中，“谁”的问题不断被边缘化，而被认为不关注“谁”、只关注于解决问题的技术官僚逐渐在集体问题的解决中扮演起了日益重要的角色。在今天的西方社会中，当面对集体问题时，再去问“谁”的问题似乎成了一件令人不快的事情，因为这只会带来无休止的争吵。进而，为了解决问题，所有人似乎就都不应去问“谁”的问题，而应当以一种与“谁”都无关的技术化的方式找到对它们的解决方案。随着技术本身解决问题能力的不断提升，集体问题的解决正在不断远离政治而转向技术。这样一种转型对西方政治社会的存在方式提出了严峻的挑战，也为其他地方的治理转型留下了重要的启示。
一、从政治向政策的转型
明确“谁”的问题与确定集体问题的解决方案一直是政治的两大主题，也是政治理论必须回应的两大挑战。近代以前，西方政治理论主要是以政体理论的形式出现的，而每一种政体理论既是对“谁”的问题的一种回答也是对集体问题的一种解决方案。比如，所谓君主政体，就是指君主是解决政治社会中所有集体问题之合法权威的政治体制。当然，这并不是说君主在实际解决集体问题时总是以自身的利益为出发点，而是说，无论君主以谁的利益为出发点，其他人对于他的判断与选择都不能在政治层面上提出合法的反对。另一方面，正是由于其拥有完整的合法权威，在得以排除其他人关于“谁”的质疑之后，如果君主希望寻找在技术上最有效率的解决方案，就可以专注于问题解决的技术层面。就此而言，君主制反映了政治理性与技术理性间的一种特殊结合，它之所以在政治上是理性的，是因为把合法的政治权威完整地赋予某一个人最有利于他发挥自身以及整个政治体制的技术理性。否则，如果他不得不经常性地受到其他人对其权威的挑战，导致“谁”的问题始终悬而未决，即使政治体制内部各方能够找到技术上最有效率的解决方案，这一方案也将难以被采纳和付诸实施。在某种意义上，“哲学王”就是君主制的理想形态，当拥有完整合法权威的君主同时也是最有能力提出技术上最有效率的解决方案的人时，由作为哲学王的君主来回答“谁”的问题就是解决集体问题的最佳方式。拓展而言，传统政体理论都可以被视为一种哲学王理论，它们的区别仅在于哲学王到底是某个个体、特定群体还是整个集体，而在哲学王一定要掌握完整合法权威这一点上，不同政体理论的主张则是一致的。
近代以来，代表制度的出现改变了西方政治的实践模式，也改变了西方政治理论的存在形态。代表制度一方面确认了人民的主权者地位，即人民作为“谁”的问题之回答者的资格；另一方面又把对集体问题的解决权交到了代表手中。从逻辑上讲，如果“谁”的问题与对集体问题的解决相互独立，那这样一种治理分工将既符合政治理性，也符合技术理性；既民主，又有效率。但在代表制度的实际运行中，这两个问题并不相互独立。作为人民或至少是选民的代表，在思考如何解决集体问题时，代表不可能回避“谁”的问题，相反，任何代表必然都是特定之“谁”的代表，而不存在与“谁”无关的代表。如果他“谁”都不代表，就表明他根本不是一个代表。结果，在代表制度的运行中，“谁”的问题就成了这一制度中的所有人必须时时提醒自己的问题。比如，在回顾作为美国总统经济顾问的经历时，阿兰·布林德（Alan S.Blinder）写道，在白宫中，无论总统这一“人民代表”还是他的各种助手，在决策中做的都是政治考量，如国会里哪些人会支持这项政策、哪些利益集团会支持它或反对它、它会传递出什么“信息”、这种信息在哪个地方可能产生什么后果，等等。而他们之所以必须作出这样的考量，是因为他们并不拥有完整的合法权威，使得他们的任何决策都可能面临它到底代表“谁”的质疑，而要能够回应这种质疑，他们就必须在每一项决策的每一个环节上都不断地就“谁”的问题提前作出自我追问。在这里，权威的缺损使得代表无法专注于对集体问题的解决，而不得不把更多精力放在证明其选择的合法性上。结果，即使他们发现了在技术上最有效率的解决方案，也必须从“谁”的问题出发来反复审查可供选择的各种方案，最终，他们往往就不会选择技术上最有效率的方案，而代表型政治似乎就成了一种无法有效解决集体问题的政治。
如果说使所有利益都能在政治决策机构与过程中得到代表是近代西方政治革命的一大成就的话，随着代表型政治在解决集体问题上日益暴露出其无力性，西方社会的治理逐渐发生了“一种从政治向政策的转型”。这种转型肇始于19世纪后期主要西方大国的文官制度改革。虽然这种改革首先试图解决的是政党纷争造成的政治腐败与执行低效的问题，但一旦行政作为一个独立的部门得以确立起来，原本由政治机构掌握的决策权力很快就开始向行政机构转移，从而使得公共政策的制定驶入了一个去政治化的发展轨道。这里的关键在于，政治机构是由代表组成的，而代表总是“谁”的代表，他们的一切考量都必须以“谁”的问题为前提；行政机构的组成人员则不是代表，在理论上，他们的产生与“谁”都无关，而只取决于他们的专业技术能力，进而，他们就可以拒绝所有关于“谁”的质疑，而专注于问题解决的技术层面。就此而言，政治与行政分离的结果是形成了一个与政治无关的政策领域，在这一领域中，技术专家们被期望完全基于技术理由来提出集体问题的解决方案，在某些情况下，甚至可以完全基于技术理由来制定公共政策。比如，在卸任白宫经济顾问之后，布林德随即被任命为美联储副主席，而从他在这一掌握着美国货币政策制定权的机构中的经历来看，决策者们完全不考虑“谁”的问题，而只关注某项决策的经济、社会或法律后果。从西方国家的情况来看，央行的政治独立是一种具有普遍性的制度安排，之所以如此，是因为政客往往会在选举前扩大公共开支，推动短期繁荣，以谋求政治资本，但这么做必然造成未来的通胀，从而损害经济的长期健康。所以，将央行交给一群技术专家将极大地有助于避免因政治波动而造成的经济不稳定的问题。扩大而言，将公共决策权交给技术专家可能比交给代表更有助于解决集体问题。
在20世纪，代表型政治的发展面临一种持久性的紧张。一方面，由于所有集体问题的解决都要通过代表，而任何代表都不是某一个个体或同质化群体而总是不同个体与群体的代表，在试图影响代表对集体问题的解决时，每一个个体与群体都会想方设法将“我”作为代表思考“谁”的问题的答案，但同时，这样一种“我”的竞争越是激烈，代表就越是难以在“谁”的问题上作出回答；另一方面，人们之间互动的加深与社会生活的不断复杂化催生了越来越多必须得到解决的集体问题，要求政府必须对这些问题作出有效的回应，而在代表受困于“谁”的问题无法做出有效回应的前提下，对这些问题的实际解决就逐渐转移到了可以无视“谁”的问题的技术专家手上。这是一个技术专家向政策专家转变的过程，也是一个技术专家（technician）向技术官僚（technocrat）转变的过程。这种转变的后果是：一方面，政策被确立为一个问题解决的范畴，政府制定政策就是为了解决集体问题，因而就只需要出于解决集体问题的目的来思考如何制定政策；另一方面，问题解决被确立为一个技术问题而非政治问题，因而，政策制定就应当由技术专家而非政治代表主导；再一方面，当技术专家获得政策制定的主导权时，“他们就离开客观知识的有限领域，而进入了权力的领域”，并通过对实际决策权力的行使而实现了对官僚制的占领，使马克斯·韦伯意义上的行政官僚制日渐变成了一种新的技术官僚制（technocracy）。
技术官僚制脱胎于行政官僚制，又显著地不同于行政官僚制。在通常情况下，行政官僚制为技术官僚提供了制度空间，在政治—行政二分的国家机构设计原则下，使技术官僚的活动得以在很大程度上独立于政治，尤其是免于政治问责。二者的区别在于，行政官僚制主要是一种政策执行的工具，把它与政治代表制分开，主要是为了提高政策执行的效率，但同时，这一制度的存在本身预设了它不参与政策制定，或即使参与，也只在其中扮演一种次要的角色；技术官僚制则是一种新的政策制定模式，技术官僚的存在就是为了解决问题，而在解决问题的方式就是政策制定的意义上，技术官僚的存在就是为了制定而不仅仅是执行政策。此外，为了保证政策执行的有效性，行政官僚被要求既不忠诚于政治代表，又要服从政治代表；而在理论上，技术官僚与政治代表之间则既不存在忠诚，也不存在服从，因为技术官僚自己就是作出决定的那个人。所以，从政治向政策的转型实际上意味着西方国家的政策制定权力从政治代表向技术官僚的转移，结果，西方国家一方面呈现出了代表型政治的特征，另一方面又呈现出了技术官僚型治理的特征。
二、技术官僚型治理的生成史
在西方历史上，技术官僚制兴起于20世纪初的进步主义运动。在这场运动中，“技术理性成为了社会与政治世界的理想，并驱使专业人士、管理者、行为主义者、社会科学家与工业心理学家等新阶级接受了这样一种世界观，它将人际冲突重新描述成了适用于工程式解决方案的问题。”正是这样一种对人际问题的工程式转化构成了哈贝马斯所说“朝向一种理性社会”的发展逻辑，它将“科学的具体化模型植入了社会文化生活世界并获得了对于后者的自我理解的客观权力。”而随着社会本身已经被重新解释为可以根据科学模型得到理解的技术性空间，“治理变得越来越不像是一个为社会确定恰当方向的问题，而更像是一个根据经济和技术发展的潮流来调整其制度与政策的问题。简单地说，政治正日益被化简为‘维持机器运转’这一技术导向的任务。”而从“维持机器运转”的目的出发，“谁”的问题就变得无关紧要了。与“维持机器运转”有关的所有问题都属于技术问题，因此，对这些问题的解决就应当交由技术官僚之手。
技术官僚制的发展在“二战”后继续高歌猛进。比如，根据邓肯·麦克唐奈（Duncan McDonnell）与马可·瓦尔布鲁奇（Marco Valbruzzi）的统计，从1957年到2013年，欧盟成员国中共有8个国家出现过24 届由技术官僚领导的政府（technocrat-led- government），这些政府的首相或总理在就职前从未在任何政党的旗号下担任过公职也从来不是任何政党的正式成员，而在这些政府中，有11届政府的全部部长都是与他们的首相/总理一样的技术官僚。而在美国，由约翰逊政府发起的名为“伟大社会”的空前规模的社会实验从头到尾都是由政府中的技术官僚主导的。“伟大社会”的核心是“对贫困宣战”的社会项目，而与“新政”时期社会保障、失业保险与公共住房等项目的出台有着广泛的政治支持和意识形态支持不同，在20世纪60年代，这种政治支持和意识形态支持根本就不存在。根据弗兰克·费希尔（Frank Fischer）的看法，虽然当时黑人穷人经常走上街头，但他们的正式诉求指向的是实现民权，而不是消除贫困；虽然后世的历史学家经常将哈灵顿的《另一个美国》视为“对贫困宣战”的导火索，但在当时的主流知识分子刊物上，关于贫困的政治辩论其实并不多；至于工会，作为有组织工人的代表机构，则未能成功地引起其成员对于那些没有工作的穷人的兴趣。那么，“对贫困宣战”到底源自何处？“答案在于，它们来自于白宫内部。”
在公共行政学历史上，“伟大社会”期间的一个重要事件是政策科学的兴起，而这一发展的实践背景就在于，这一时期有大量政策专家涌入白宫，承担起了政策制定的任务。所以，费希尔在这里所说的白宫是和前文中布林德所说的白宫不一样的。在布林德那里，白宫是代表型政治的标志，而在费希尔这里，白宫则是政策专家们闭门决策的场所。这种差别反映出，与美联储这样完全由技术官僚把持的机构相比，白宫的政治性还是很强的，但在20世纪60年代的转型时期，与此前典型的代表型政治模式下的情况相比，白宫则似乎被一群新的政策专家占领了。作为自然科学的崇拜者，这些政策专家信奉医学式的实验方法，并“自视为社会的医生，随时准备治疗一个病态的社会”。从这个角度来看，贫困可以被视为一种社会病态，因而迫切需要各种反贫困的政策干预来予以矫治。至于当时美国社会中的大多数人是否真的认为贫困是一个必须加以解决的问题，则似乎无关紧要。在美国的政治语境下，反贫困是一项带有明显自由派/民主党印记的改革议程，但根据费希尔的分析，这一议程之所以得以推进，却并非民主党开展强有力的政治动员的结果，而是民主党政客借助新兴政策专家群体的专业力量绕开民众的结果，因为正是通过这些政策专家的技术语言，约翰逊政府才得以摆脱了当时美国各界在贫困问题上的种种分歧，才找到了将反贫困变成全国性行动的途径。
另一方面，“伟大社会”的推出在很大程度上绕开了民众的事实让保守派/共和党感到了恐惧，也让他们找到了反击的理由。结果，就在约翰逊政府准备一展鸿图之时，美国的政治右翼掀起了一场针对政策专家的新保守主义运动。这场运动将政策专家视为“对代议制政府未来的一种根本性威胁”，并认为“对贫困宣战”等社会项目的出台表明美国社会中发生了一场由政策专家构成的“新阶级”对政治系统的占领。随着约翰逊政府在内政外交上都逐渐陷入困境，新保守主义运动对民主党试图用技术官僚制取代代议制政府的批评开始得到民众接受，在一定程度上，也正是借助这种批评，共和党成功地将里根送上了美国总统的宝座。不过，虽然保守派批评自由派促成了技术官僚的阶级占领，但当保守派得以重掌政权，他们却并没有试图摧毁这一新阶级，而是大力培养自己的技术官僚队伍，以争取在日益激烈的“思想战争”中取胜。结果，从20世纪70年代开始，美国政策领域中掀起了一场规模空前的智库建设热潮，并通过这些保守派智库的积极活动促成了影响至今的保守主义革命。这场革命的后果之一是美国政策过程的进一步精英化，政策制定的实际过程从国会与白宫转移到了有影响力的智库组织内部。比如，在里根政府的第一个任期里，遗产基金会（Heritage Foundation）所提出的政策建议中有2/3都被转化成了实际的公共政策，其中包括构成了“里根革命”的几乎所有重要改革事项。
保守派的智库建设凸显了技术官僚制的内在矛盾。在理论上，技术官僚应当是政治中立的，不关心“谁”的问题。而作为一场政治运动的产物，保守派智库中的技术官僚不可能政治中立，所以，他们提出的政策建议中，许多都是明显亲市场也就是偏向大企业的。这反映了这一时期专业知识的政治化。但如果我们考虑到20世纪前60年美国的主要改革都是民主党借助技术官僚推动的话——如“新政”中的行政改革就是罗斯福政府借助由一群社会科学专家组成的“总统行政管理委员会”推动的，这也表明了严格意义上的技术官僚在现实政治世界中可能并不存在。还以备受推崇的美联储来说，虽然许多人都把它视为政治中立的决策机构的典范，但在先后担任过国际货币基金组织首席经济学家与印度央行行长的拉詹看来，“美联储的独立只不过是表象罢了，若是有哪位美联储主席敢挑战政府的权威……那他是需要极大的勇气的。”就此而言，公共部门的研究者可能根本就不应当期望在政治上中立的专业知识与技术官僚的存在。另一方面，如果说那些带有明显政治倾向的改革事项随着新的政权更迭而发生了命运的转折的话，成本- 收益分析这一里根革命的核心内容则在此后几十年的美国治理实践中牢牢扎下根来。在卡斯·桑斯坦（Cass R.Sunstein）看来，成本-收益分析的应用构成了一场真正的革命，因为它体现了技术官僚型治理的精髓，因而也值得进行更深入的分析。
“成本- 收益革命”始于1981年的第12291号行政令。这条名为“联邦监管”的行政令对所有联邦机构提出了五点要求：“第一，行政决策应当建立在关于对所提出政府行动之需求及结果的足够信息之上；第二，监管行动不应开展，除非该措施对社会的潜在收益超出其对社会的潜在成本；第三，应当从最大化社会净收益出发选择监管目标；第四，在出于任何给定目标的备选方案中，应当选择社会净成本最小的方案；第五，监管机构应当从最大化累积性社会净收益的目的出发设定监管优先项，需要考虑的包括受监管措施影响的特定产业的状况、国民经济的状况以及考虑到未来的其他监管行动。”在实施层面，该行政令要求所有联邦机构在试图采取任何行动前都要向信息与监管事务办公室提交监管效果分析报告，详细列出该项行动的成本与收益信息，以供信息与监管事务办公室审查。如果审查不通过，该项行动就得不到批准。作为亲市场的保守主义革命的一部分，成本-收益分析的引入带有明显的反监管意图，因为在政府行动中，成本是相对易于测量的，收益则通常难以测量，进而，要让监管机构自证其行动的收益超出成本，本身就是在提高监管门槛。但作为这场革命的亲历者和助推者，桑斯坦①认为，在其后来的实施过程中，成本- 收益分析事实上起到了消除无谓的左右之争，让政策制定与政府行动回归理性的功能。虽然里根政府推行成本- 收益分析带有反监管的政治意图，但却正是成本- 收益分析让里根政府批准了蒙特利尔议定书这一最重要的国际环境监管政策，因为技术官僚们清楚让里根认识到，批准该政策的收益明显高于成本。从桑斯坦的经验来看，无论何种派别的总统，经常都会因为成本-收益分析所提供的数字而改变其政治倾向。也正是凭借其所提供数字所呈现出的巨大魔力，虽然历经多次政权更迭，但直到特朗普政府之前，这一分析工具在美国政府政策制定中的运用则不断得到巩固。
有鉴于成本- 收益分析的成功，也考虑到特朗普的上台给这一工具带来的巨大不确定性，桑斯坦号召人们庆祝技术官僚的胜利，因为它终结了表现主义的政策争论。在这种争论中，“人们聚焦于他们视为深层价值的东西。他们使用简单的提示。他们支持反映了他们所认同价值或甚至他们身份观念的倡议。……当你思考一般意义上的监管问题时，你可能会问：你站在哪边？”而这样一种选边站队的做法显然无益于提高政策制定的质量。在桑斯坦看来，只要人们能够掌握充分的事实，最终就会认识到，导致他们分歧的其实并非价值，而是事实，因为当关于一项行动之成本与收益的信息充分呈现在他们面前时，所有与事实相悖的价值预设都将变得苍白无力。所以，要解决政策分歧，提高政策质量，关键就在于得出准确的事实信息，而鉴于技术官僚们已经成功地向人们提供了这样的信息，那由他们主导政策制定就是最合乎理性的。同时，这也有助于民主，因为数字对所有人都是透明的，而当技术官僚的主导使政府变得透明时，就确保了“公众是最终的主权者”。
三、技术官僚型治理与权力重组
技术官僚型治理归根结底是一种数字式的治理。当所有治理问题都能通过数字得到表达，数字本身的明晰性将有助于消除人们在“何种事情更加重要”这样的问题上的价值分歧。因为如果所有选择都能被还原成2和1之间的选择的话，在2大于1这一点上，人们是不会产生分歧的。就此而言，技术官僚式治理与功利主义哲学以及基于功利主义哲学的代表型政治其实并不矛盾，反而具有某种程度上的契合性。功利主义哲学就是一种以数字为基础的哲学，当它主张所有人都等于1时，也就意味着2一定是大于1的，进而，当人们无论在社会生活还是政治生活中必须在2和1之间作出选择时，就应当而且只能选择2。从这个角度去看，代表型政治可以被理解为一种帮助人们在1中找出2的制度设置，通过将所有人放入同一个寻求使自身得到代表的过程，人们可以很方便地确定到底哪些人是2，哪些人是1，进而就可以将2确定为“谁”，并通过2来解决2和1共同面对的集体问题。但问题是，谁能成为2呢？代表型政治在制度上希望所有1都有同等的机会成为2，当这一点能够得到保障时，“谁”的问题就得到了终结，因为所有1都不再有合理的理由对此提出质疑。但在现实中，总是有某些1比其他1有更多机会成为2，且正是这一点导致“谁”的问题在代表型政治中始终悬而未决，因为总是有1能够对2提出合理的质疑。而当代表型政治无法得出一个无争议的2时，它就失去了帮助人们在2和1之间作出选择的功能。而这就构成了技术官僚型治理兴起的前提。
在某种意义上，技术官僚的工作就是将他面对的所有问题都转化为数字，并在这些数字中确定出1和2，以此来帮助人们作出政策选择。对政府来说，要运用成本—收益分析，就意味着试图采取行动的政府机构必须通过技术手段证明该行动的收益为2，成本为1，否则就不能开展行动。就此而言，技术官僚制与代表型政治在功能上是一致的，或者说，技术官僚制具有相对于代表型政治的功能替代性，进而，在社会治理的首要任务是确定1和2，而代表型政治日益无法承担这一任务的条件下，对这一任务的承担就转移到了技术官僚制之上。不过，代表型政治与技术官僚制在承担这一任务的方式和逻辑上都有很大的不同。代表型政治中的1和2是由人组成的，当政治过程确定出了2时，就意味着社会中的某些人成为了2，其他人成为了1。正是在这个意义上，我们说代表型政治关注的是“谁”的问题。而在技术官僚制中，1和2则是与人无关的，相反，技术官僚的工作就是把所有人都抽象为同一化的数字，进而，在技术官僚型治理中，所有人就都只能作为数字参与政策制定，而不能作为人参与政策制定。他们只能作为数字来证明到底是成本大于收益，还是收益大于成本，而不能作为人来表明他们自己到底是承担了成本，还是获得了收益。无论如何，只要有了数字，只要有了确定的2和1，技术官僚型治理就为人们面对的集体问题找到了解决方案。但这一方案是与“谁”无关的，谁都不能基于自己在其中受益或受损的理由来支持或反对该方案。
在其支持者看来，技术官僚制的这种政治中性可以在两个方面弥补代表型政治的缺陷。首先，代表型政治之所以日益丧失了帮助人们在2和1之间作出选择的功能，是因为它无法抑制利益集团的发展，而在某些利益集团变得越来越强势的前提下，弱势利益集团以及那些无法形成利益集团的弱势个体就总是难以使自己成为2。所以，如果政策制定是一个比“谁”声音大的问题，那强势利益集团在政策制定中的主导地位就是不可挑战的。比如，“里根革命”以来，美国监管改革的总体取向是弱化对于大企业的监管，而这就是大企业垄断政治话语权的结果。但如果技术官僚们真的可以为每一项企业监管的举措提供充分的成本—收益信息，可以以一种政治或者说利益无涉的方式证明所提出监管方案的收益远远高于成本，那大企业的所有政治反对都将更直接地暴露出其无理性，也就更可能被政策制定者拒绝。在代表型政治中，每一个人关注的都是代表到底是替“谁”说话的问题，这样一种看待问题的方式本身就让人们倾向于不信任代表，进而也就不信任政府的行动。另一方面，技术官僚则似乎不替任何人说话，且正是因为他们“谁”都不代表，所有人就都可以合理地信任他们，也就可以合理地信任由他们制定的公共政策。而在将利益集团的影响排除在政策制定过程之外后，人们在2和1之间的选择也将变得更加合理。
其次，代表型政治要求政府积极回应民众偏好，而在所有代表都面临着巨大的合法化压力的情况下，这可能会放大民众的非理性偏好对于政策制定的影响。比如，过去几十年，西方国家在电信、能源等领域的监管职能逐渐从传统的部委转移到了部委之外的独立机构。原因在于，民众天然倾向于降低电气价格，为了迎合民众的偏好，部委中的政客就有很强的动机人为压低定价，而在实践中，这往往会阻碍投资，并最终威胁到电气服务的长期可用性。将监管职能转移到由技术官僚主导的独立机构可以在很大程度上解决这一问题，因为技术官僚并不接受政治问责，进而，在他们的监管决策中，“经济推理扮演了重要得多的角色”，相应的，从技术层面来看，这些决策的质量也大大提高。又如，2014年，美国面临埃博拉病毒的入侵，经过媒体的渲染，引发了民众恐慌，要求严加监管，但其实，这种病毒的感染人数极少，风险很低，从技术上讲，加强监管是非常不合理的。类似的例子在公共政策领域中极为常见，它们表明，“如果政府对人们的任何欲求作出回应，它将可能施加所有类型的未经证成的限制。”反过来，如果在这些情况中都运用成本—收益分析等技术手段，或将重要的监管职能都转移到政府组成部门之外的独立机构，将大大提高公共决策的技术合理性，最终也将有助于代表和政府更负责任地回应民众的偏好。
代表型政治是一种自我中心主义的政治。人们之所以都要寻求使自己得到代表，就是为了避免“被代表”。而这就意味着，当“我们”真的得到代表时，一定有某些“他们”没有得到代表。并且，“我们”之得到代表正是建立在“他们”之得不到代表前提下的。结果，无论“我们”通过代表型政治制定出了何种政策，这种政策都是以损人利己的方式制定出来的，也必然会造成让那些得不到代表的人为那些得到代表的人牺牲的结果。而当它造成了鼓励所有人互相损害的结果时，代表型政治在道德上就总是难以证成。也正是由于这一原因，今天，政治似乎成了许多人越来越不愿提及的一个词语。另一方面，在技术官僚型治理并不总是带来收益，而也会造成成本的意义上，那些更多承担了成本、更少获得收益的人事实上也为那些更少承担成本、更多获得收益的人作出了牺牲，但在这个过程中，谁都没有损害谁，因为所有人都只是作为数字而不是作为一个独立的利益主体参与到政策制定中的———作为数字，所有人都是无害的。在这个意义上，以一种道德上中立的方式，技术官僚型治理则得出了在道德上更容易被证成的结果。
然而，技术官僚型治理真的如此美好吗？马加利·拉尔森（Magali Sarfatti Larson）的观点是，从一个方面来看，“这里既不存在真正的权力精英，也不存在真正的支配结构，因为决策者也从属于技术的隐蔽控制”，而所有人都被技术剥夺了权力的结果就是谁都不能支配其他人；但从另一个方面来看，“这准确地反映了权力的历史性集中，使大众被剥夺了参与决策的有效途径。然而，其功用则是掩盖了治理精英的权力与责任。”这里需要指出的是，在技术官僚制的兴起是否真的取代了传统政治精英与经济精英在政策制定中的主导地位的问题上，学术界是有争议的。虽然许多西方学者像“伟大社会”后期的新保守主义运动一样批评技术官僚以一种非民主甚至反民主的方式取代了政治精英的位置，但正如新保守主义运动后来转向培育自己的技术官僚队伍这一事实所表明的，现实中真正发生的可能是西方社会中政治精英、经济精英与技术官僚间的结盟，而这种结盟的结果则是普通民众被进一步排斥在了政策制定之外。所以，技术官僚型治理这种“非支配”其实可能反映了治理权力的空前集中。之所以如此，是因为按照代表型政治的逻辑，如果传统政治精英或经济精英试图集权，普通民众将能在政治层面上提出合理的反对；而在技术官僚型治理下，如果技术官僚们能够证明有利于政治精英或经济精英的政策方案具有技术上的合理性，作为技术外行的普通民众就将无法提出合理的反对意见。正是在这个意义上，“从一种‘政治’决策向一种‘技术’决策的转化可能与问题的内在复杂性没有太多关系，而更多与那些从对那些不再有能力参与的人的排斥中受益的人的利益有关。”换句话说，技术官僚之所以能够成功地加入对决策权的分享，最主要的原因并非他们拥有传统政治精英与经济精英所需的解决集体问题的技术能力，而是因为他们凭借这种能力帮助后两者实现了对普通民众的政治排斥，从而扫清了后两者的集权障碍。当然，在作出这一功绩之后，技术官僚自身也得以跻身精英行列了。
在某种意义上，技术官僚型治理是以技术上复杂的方式来追求政治上的明晰性，通过技术手段帮助普通民众作出政治判断。当政策问题的复杂程度被认为超出了普通民众的理解能力，导致他们无法作出理性的政治判断时，技术官僚可以通过相应的技术手段像前文所说的那样将所有复杂的政策问题都转化成在2和1间的选择问题，而在这个问题上，普通民众是拥有足够政治判断力的。问题在于，如果在什么是2什么是1的问题上普通民众完全没有发言权，他们选2弃1的判断还是一种独立的政治判断吗？如果政治理性被定义为当存在2和1两个选项时应当选择2，而什么是2什么是1完全是由技术官僚决定的，那政治代表以及普通民众对技术官僚决策的重新确认还能被视为政策制定的一部分吗？就此而言，当技术过程本身不透明的时候，政治上的明晰性可能反而是误导性的，它误导政治代表并最终误导民众交出了本属于自己的政策制定权力。通过将所有集体问题都转化为在计算无误的2和1之间进行选择的问题，技术官僚型治理为所有集体问题的解决提供了标准化的答案，而这似乎构成了一种非常诱人的治理前景。但同时，普通民众又被剥夺了对这些答案提出质疑的资格，进而，他们就失去了提出和定义集体问题的能力。当一个政府可以无视其民众的意见而仅仅基于技术理由推行各项政策时，这个政府还是一个民主政府吗？在这个意义上，技术官僚型治理的兴起实际上反映了近几十年西方国家中民主的失败。
四、结语
技术官僚型治理的生成反映出，西方国家的治理“自二战后，基本上是处在技术主义的统治中，主要是通过技术对技术主义进行诠释。”之所以会出现这样的结果，一个重要的原因在于，单从解决集体问题的角度来说，技术总是能够给出某种方案，而由于近几十年技术的发展呈现出日新月异的状况，诉诸技术似乎总是能让人们找到更新因而也更好的解决方案，进而，通过提供和实施这样的方案，政治家就可以宣称他们一直在推动政治的进步。但问题是，技术进步并不等于政治进步，从当前西方政治日益走向极端化的现实来看，试图仅仅通过技术进步来推动政治进步的路是走不通的。要推动政治的进步，除了更好地借助各种前沿技术来寻找集体问题的解决方案之外，“谁”的问题仍是不容忽视的。前文的分析表明，技术有可能中立，但技术官僚从来都不是中立的，所以，技术官僚型治理试图通过一种与“谁”都无关的方式来解决“谁”的问题，必然达不到预期的目的，反而只会起到在政治过程中不断排斥普通民众的效果。
技术官僚型治理体现了一种计算式理性，它总是试图通过计算来得出所有集体问题的合理解决方案。就此而言，计算而非技术才是技术官僚型治理的关键所在，因为技术官僚最擅长的就是将所有技术都转变为计算技术。比如，从风险社会的视角出发，所有新兴技术都是重要的风险来源，因而，仅仅凭借技术并不能带来良好的治理。但对技术官僚来说，所有风险都是可以计算的。只要事实上发生过某种风险性事件，技术官僚就能统计出它的发生概率以及每次事件带来的平均损失——两者相乘就是治理这种风险的收益，进而，要治理这种风险，只要找出成本低于收益的方案就行了，而这同样是一个计算问题。技术官僚对计算式理性的认同显著不同于行政官僚，也显著不同于政客与公众。计算的前提是可通约性。要能被纳入计算，所有集体问题就都必须基于相同的标尺进行测量，进而，技术官僚们才能基于测量的结果计算出不同方案的成本与收益，才能通过这种计算来影响甚至支配政客的选择。在这里，计算式理性在客观上要求将所有人和事都变成数字，否则，就不可能进行计算。正是基于这一逻辑，主流社会科学正日益变成一种计算式的社会科学，似乎帮助技术官僚作出更准确的计算也成了社会科学的进步方向。而在行政官僚那里，上级的指令则是不可通约的，否则，如果所有行政官僚都可以计算对上级的服从是否划算，行政官僚制就无法正常运行了。同样，政客与公众之所以越来越难以高效地作出决策，一个重要的原因就是他们都认识到自己面对许多无法通约的因素，也就不愿意继续让自己作为标准化的数字进入代表型政治的计算过程之中。
在某种意义上，技术官僚型治理并不仅仅是一种西方现象。比如，中国学术界近些年就对“技术治理”作出了热烈的探讨。虽然这并不足以表明中国的社会治理也走上了技术官僚型治理的方向，但一个可见的趋势是，中国政府对技术的依赖正与日俱增，通过计算来解决治理问题的倾向也日益明显。而且，这种发展也影响到了中国的社会科学研究，使得中国的社会科学在规范理论尚未充分发育的情况下早早地走上了计算式社会科学的发展方向。如果西方的经验对中国有什么启示的话，其中最重要的一点就是，社会科学的这种发展可能导致政策专家与普通民众在治理权力分配中的不平等，使得民众更容易被政策专家排斥在治理过程之外，从而不利于共建共治共享社会治理格局的形成。而要避免这一前景，中国的规范理论研究就也需要正视技术官僚型治理的现象，并寻求超越它的途径。
在观察到西方国家转向技术官僚型治理的趋势之后，哈贝马斯将自己的关注点转向了对协商民主的理论建构。这种转向背后的理论预期是，在一个开放的公共领域中，无论技术官僚、政客还是普通民众都可以充分地表达自己的观点、理由，并展开理性的商讨和论争，进而，无论实际决策由谁作出，这一公开的协商过程都可以完善决策者的决策推理，让它同时体现技术理性和政治理性。这是一种在不改变技术官僚主导决策之制度现实的条件下改变其决策推理的一种方案。用卡米拉·斯蒂福斯（Camilla Stivers）的概念来说，它也许可以培养一种“倾听式官僚”。但仅仅让技术官僚更多倾听政客与民众的意见是否能够让他们的决策更多体现后两者的主张则是一个应当存疑的问题，毕竟，在技术官僚的实际决策过程中，政客与民众都是缺席的。技术官僚型治理兴起的现实基础是，当代社会正变得越来越复杂，对政府来说，要解决越来越多的复杂问题，它就需要更高效的简化方案。而在实践中，技术官僚比其他群体都更能提供这样的方案。就此而言，如果社会的复杂化趋势不改变，那决策权向技术官僚的转移就是不可逆的。在这一前提下，要改变民众受排斥的结果，更彻底的解决途径是改变专业知识的生产方式，让技术官僚自身也拥有更强的政治推理和道德推理的意识与能力，而不仅仅是倾听政客与民众的政治推理与道德推理。而这就要求规范理论必须使自己具有更强的可学习性，这样才能“使政治知识与道德知识更容易与技术问题相结合”。这是一种通过知识重建来推动政治重建的路径，这种路径不要求对技术官僚进行政治问责，而要求对技术官僚进行知识问责，要求他们不仅运用技术知识，也要运用政治知识和道德知识来证成自己的决策。如果这一点可以被转化为现实的制度安排，那即使决策权越来越多转移至技术官僚之手，也并不必然造成排斥民众的结果。
参考文献：略。
本期编辑：Bingo
Tsinghua - Beijing Center for Organizational Learning & Urban governance Innovation
清华大学-北京市组织学习与城市治理创新研究中心
中心从组织学习视角，使用大数据、数据可视化等高科技技术，研究超大城市（群）发展和治理创新问题。开展社区发展培训师的培训工作，助推北京学习型城市建设，为清华大学学科发展、人才培养等贡献力量。