作者：何少琦
单位： 华东政法大学国际法学院
摘要
关于国家主权豁免的主体，按照《国家及其财产管辖豁免公约》和FSIA的相关规定，享有国家主权豁免的主体是国家，包括某一外国的政治分支机构或各种机关和部门。因此，诉状中列出的包括中华人民共和国在内的六名被告均可以享有主权豁免，不受美国佛罗里达州南部地区法院的管辖。
同时根据FSIA第1608节第五条的规定，“美国联邦法院或州法院不得对外国国家、政府分支机构、机构或部门作出缺席判决，除非原告令法院信服的证据确立其诉讼请求或救济权利”。很显然，在本案中，原告提出的论据完全站不住脚，法院不得对中国做出缺席判决。
据美国《棕榈滩邮报》（The Palm BeachPost）2020年3月14日报道，佛罗里达州一律所（The Berman Law Group）于当地时间3月12日在佛罗里达州南部地区法院迈阿密法庭就新冠疫情对我国提起集体诉讼。
起诉书中称：“中华人民共和国和其他被告明知COVID-2019存在危险性，有可能引发全球性大流行病（pandemic），但其行动缓慢，一方面逃避问题，一方面又为了追求自身的经济利益极力掩盖事实。”鉴于“被告的行为已经并将继续给原告造成人身伤亡以及其他损害”，因此要求中华人民共和国及其部分政府机构为目前席卷美国的致命冠状病毒承担责任并赔偿数十亿美元。该诉状将中华人民共和国、中华人民共和国卫健委、中华人民共和国应急管理部、中华人民共和国民政部、湖北省人民政府以及武汉市人民政府列为被告。同时，诉状中列出了五名原告，其中四人是来自佛罗里达州的居民，以及一家由原告Stephen Clyne持有的棒球训练中心，并寻求因新冠疫情受到感染或影响的其他美国人的集体诉讼身份。近些年，美国政府、媒体和产业界等对中国进行抹黑的事件不断增多。正值新型肺炎在全球肆虐之时，美国又出现这起企图将美国那些对中国进行“污名化”的政客话语变成所谓个人诉求的起诉状，本文将结合国际法原理简要分析本案，以正视听。该诉状在管辖权和审判地部分提到，根据美国《2005年集体诉讼公平法案》（Class Action Fairness Act of 2005,下文简称CAFA）和《美国法典》（United States Code,下文简称USC）第28章第1332条（d）款的规定，佛罗里达州南部地区法院有权受理该案。尽管该诉状上载有案号，表明佛罗里达州南部地区法院已经受理了本案，但根据美国《联邦民事诉讼规则》的规定，法院对民事起诉状的审查仅限于格式审查，因此法院受理该案并没有任何法律意味。根据USC第28章第1332条（d）款第（2）项的规定，对于任何总值或价值超过500万美元（不包括利息和费用在内），且原告中任一成员是该州居民，被告是外国国家或者外国国家的居民的集体诉讼，美国联邦地区法院具有原始管辖权。同时该款第（5）项规定，上述第（2）规定的内容不适用于原告成员总数少于100人的集体诉讼。然而，代理本案的律所The Berman LawGroup在起诉状中并未明确超过500万美元的赔偿额是如何计算得来的。同时，尽管该律所负责人在采访中表示已经有数十人通过电话联系，要求参与到诉讼中，但并没有证据表明最终参与到该集体诉讼中的成员会超过100人。因此，即使依据美国相关国内法的规定，佛罗里达州南部地区法院对本案是否享有管辖权也存在疑问。
在国际法上，国家主权平等是一项国际法基本原则，由于国家在国际社会中都是独立的主权者，在国际法律关系中是平等的主体，互不从属，相互之间也就没有管辖和支配的权力。正如罗马教皇格里高里九世的格言所示“平等者之间无管辖权（Par in parem non habetimperium）”。而国家主权豁免正是由国家主权和平等原则派生出来的一项原则，即非经一国同意，一个主权国家的行为和财产不受另一国司法机构的管辖。这一原则，被2004年联合国大会通过的《国家及其财产管辖豁免公约》所明确规定，并成为一项普遍接受的习惯国际法规则。关于国家主权豁免的范围，国际上存在两种不同的主张。一种主张认为：国家豁免是绝对的，国家的一切行为和财产不论其性质如何，均应享有豁免；另一种主张认为：国家豁免是相对的或受限制的，只有国家主权行为才享有豁免，国家的非统治权行为（亦称管理权行为、公法行为或商业行为）不应享有豁免。例如，《国家及其财产管辖豁免公约》第三部分明确规定的不得援引国家豁免的八项例外。随着经济全球化的深入发展，我国在国家豁免问题上的立场也有所松动。在早期的涉外法律实践中，我国总体坚持绝对豁免立场,例如在1979年湖广铁路债券案中，时任外交部长吴学谦明确表示，主张主权豁免是重要的国际法原则，以联合国宪章确认的国家主权平等原则为基础，中国作为一个主权国家无可争辩地享有司法豁免权。但随着改革开放的不断深入，为进一步维护国家以及中国企业在国际交往中的利益，我国在国内立法和缔结条约时已逐渐接受限制豁免的主张。这有利于我国私主体在与外国政府发生商业纠纷时，可以在我国法院起诉从而使合法权益得到保障。代理本案的律所The Berman Law Group也注意到了这个问题，因此在诉状中援引了美国《外国主权豁免法案》（Foreign SovereignImmunities Act，下文简称FSIA）第1605节第一条第2款关于外国国家管辖豁免例外的规定：外国国家的行为虽然发生在美国境外，但与外国国家的商业活动相关，并且对美国产生直接影响；以及第5款规定：针对外国国家或其官员、雇员在其职权或雇佣范围内的侵权行为或不作为造成的在美国境内的人身伤害或死亡、财产损失或丧失的金钱赔偿，认为法院对该案享有管辖权。但是，这种主张和依据，是否符合国际法呢？答案是否定的。首先，我国关于疫情防控的相关行为很难被定义为FSIA中所称的“商业活动”。从FSIA以及有关国家豁免的立法规定来看，都规定外国的“商业活动”或“商业交易”不能享受管辖豁免，但对于商业活动的定义并没有一致的规定。FSIA第1603节第三条将“商业活动”定义为“常规的商业行为或特定的商业交易或行为”，认为一项活动的商业性质，应根据行为过程或特定交易或行为的性质，而非交易的目的来确定。对此，美国众议院司法委员会在《1976年外国主权豁免法立法历史报告》中解释：“如果一项单独的合同，习惯上是为了谋取利益，那么其商业性便可以容易地推定。”根据这一解释，FSIA中规定的商业活动是指交易或活动具有谋取“商业利益”的动机，其目的是使得个人或国家在同外国政府交易时权利能够得到保障。很显然，中国关于疫情防控的一系列行为虽然涉及商业，但并不具有谋取“商业利益”的动机，不能被称之为FSIA中所指的“商业活动”，同时也没有证据表明中国的防控行为对美国产生了直接影响。其次，第5款规定的例外将外国国家或其官员、雇员的职务行为造成的人身伤亡或财产损失限定在美国境内，即相关行为与美国存在领土联系，而中国政府防控疫情的相关措施并未发生在美国。因此，无论是根据诉状中援引的FSIA的相关规定还是习惯国际法规则，中国在本案中都享有主权豁免，且不在豁免例外之列。关于国家主权豁免的主体，按照《国家及其财产管辖豁免公约》和FSIA的相关规定，享有国家主权豁免的主体是国家，包括某一外国的政治分支机构或各种机关和部门。因此，诉状中列出的包括中华人民共和国在内的六名被告均可以享有主权豁免，不受美国佛罗里达州南部地区法院的管辖。诉状中声称“中国为了寻求自身的经济利益，保护自己超级大国的地位不受动摇，没有及时地报告疫情，明知情况严重却隐瞒实际病例”，列举了中国在防控疫情工作中的诸多“失职”行为，并引用了有关病毒的一些未经证实的说法。2020年3月11日，世界卫生组织（下文简称“世卫组织”）总干事谭德赛将新冠肺炎疫情宣布为全球性流行病，这表明它已经成为全人类面临的共同挑战，各国患病的人都是病毒的受害者。但是，近来美国一些政客强行将新冠病毒与中国相联系，对中国进行污名化。对此，我国外交部发言人耿爽在例行记者会上表示强烈愤慨、坚决反对，并敦促美方立即停止对中国的无端指责。病毒没有国界，当前新冠肺炎疫情在全球扩散蔓延，同舟共济，共克时艰才是国际社会的普遍共识和基本遵循。美方应当首先做好自己的事，同时为抗疫合作、维护全球公共卫生安全发挥建设性作用。众所周知，中国的抗疫行为体现了一个负责任的大国应有的担当。新冠肺炎疫情发生以来，中国始终本着公开、透明、负责的态度，及时向世卫组织以及有关国家和地区通报疫情相关信息，在创纪录的短时间内甄别出病原体，并分享病毒基因序列。为了世界各国人民的健康和安全，中国人民作出了巨大的牺牲，正是由于中国强有力的防控举措，才有效阻止了疫情的蔓延。世卫组织多次表示，中国为全世界抗击疫情争取了宝贵的时间，作出了巨大的贡献，为世界各国抗击疫情树立了新标杆。目前，关于新冠病毒源头的问题尚没有定论。世界卫生组织和国际社会明确反对将病毒同特定的国家和地区相联系，坚决反对污名化。我国外交部发言人耿爽指出，关于病毒源头问题，是一个科学的问题，需要听取科学和专业的意见。本案美国原告和律所无视中国政府和人民为抗击新冠疫情作出的种种努力，对国际社会给予中国的高度评价置若罔闻，向中国“甩锅”、“碰瓷”，提出所谓的“中国负责说”、“中国赔偿说”，这种做法毫无根据，也毫无道德可言。无论病毒的源头来自何处，中国和美国以及其他出现疫情的国家一样，都是病毒的受害者，都面临抗击疫情的巨大挑战，不存在谁应当就疫情承担责任或者赔偿的问题。
从国际法理论的角度来看，关于国家主权豁免原则已经达成共识的一般性原则中提到，国际法规定了豁免推定原则（the presumption of immunity）：首先，豁免权是规范而不是例外，只有在国际法所规定的豁免例外中才能予以否认；其次，即使被告国不出庭，豁免权也必须具有其应有的效力。即不能仅仅因为一国选择不在外国法院出庭辩护而丧失豁免权；即使该国拒绝在外国法院出庭，也应视情况需要给予豁免权。该原则在《国家及其财产管辖豁免公约》的第二部分中作了明确规定，同时在其他国家关于国家主权豁免的立法中也有所体现。例如英国《国家豁免法案》（State Immunity Act,下文简称SIA）第一部分规定：“即使在有关的法律程序中相关国家没有出庭，法院也应执行本条规定所赋予的豁免权。”FSIA的立法者也表明，国家主权豁免原则是从享有豁免的前提出发，然后在一般原则之外创设例外规定。因此，中国政府无须特别出庭回应该律所提起的无理诉讼。在本案中，佛罗里达州南部地区法院应当首先推定中国及其相关政府部门和机构享有主权豁免，即使中国没有出庭，也不得减损其豁免权的效力，不得视为其放弃豁免权。对于豁免例外的情形，应当由原告承担举证责任，当然，基于前文的分析，中国防控疫情的相关行为并不属于原告在诉状中列出的豁免例外的情形。同时根据FSIA第1608节第五条的规定，“美国联邦法院或州法院不得对外国国家、政府分支机构、机构或部门作出缺席判决，除非原告令法院信服的证据确立其诉讼请求或救济权利”。很显然，在本案中，原告提出的论据完全站不住脚，法院不得对中国做出缺席判决。如果成千成万的民众因政客在意识形态上的煽动，而纷纷对中国政府提起诉讼，而中国必须对这些滥诉的案件都出庭回应的话，将要面对大量不必要的讼累。当然，不出庭积极抗辩管辖权也会存在一定的风险。因为尽管联邦地区法院应依职权审查是否存在豁免例外、是否具有并且能行使事项管辖权，但现实中法官对主权豁免领域的熟悉程度不一，如果外国国家被诉时未特别出庭提出管辖权抗辩，仍可能被作出缺席判决。例如，可能出现某个法官认为原告的初步证明存在豁免的例外，由被告举证证明其行为不构成豁免例外的情形。从我国处理国家主权豁免问题的相关实践来看，当我国作为国家主权豁免案件的当事方时，我国的国家实践和立场态度大致可以分为两个阶段：（1）在中华人民共和国成立至改革开放之前，我国主要通过行政途径（外交声明等）主张我国在国家主权豁免问题上的立场；（2）自改革开放以来，我国逐渐倾向于通过参与诉讼的方式主张国家主权豁免，例如在1979年湖广铁路债券案中, 我国在反复发表外交声明未果后, 于1983年8月进行了特别出庭请求撤销缺席判决, 导致美国法院最终判决认为适用的法律不具有追溯效力而使得我国享有国家主权豁免。综上，无论是根据美国相关法律还是国际法中的相关规则，法院都不能对中国行使管辖权，并且中国无须对该律所的无理指控作出任何回应。退一步讲，国家对于管辖豁免的放弃，并不意味着对执行豁免的放弃。在本案中，即便中国放弃管辖豁免，或者美国法院无视关于国家享有主权豁免的国际法而判中国败诉，也不代表此项裁决可以得到执行，因为执行豁免仍需国家作出明确放弃的意思表示。当然，我国也可以结合美国的相关法律以及关于国家主权豁免的相关国际法规则，及时出庭主张豁免抗辩以维护我国的合法权益，同时辅之以外交方式声明我国的立场，防止个别国家或者个人再就疫情问题向中国“甩锅”，诋毁中国政府和人民的抗疫努力。
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