疫情下西方国家“文明标准”的复活 ——以“非市场经济地位”为视角
摘要
自加入世界贸易组织以后，中国已经成为世界第一贸易大国。截至2016年12月11日，中国正式加入世界贸易组织已15年，按照《中国入世议定书》第15条的规定，自当日起进口国在对中国商品进行反倾销调查时，将不可以继续使用“替代国”方法来确定正常价格。而欧美日等国以中国系非市场经济地位国家或类似理由，继续在反倾销调查中使用“替代国”方法。本文拟以“非市场经济地位”为切入点，从国际法的原理上质疑其合法性与合理性，对关于中国非市场经济地位的批评进行驳斥和回应。
新冠病毒正在给全球带来危机，这本应是各国合作协力抗疫的时刻，西方舆论却出现了“从中国购买的产品都有新冠病毒”、“中国制造的产品携带病毒，呼吁抵制中国制造”的论调。外交部发言人耿爽于2020年3月20日的例行记者会上做出回应：“中国是制造业大国，也是防疫和医疗物资生产和出口大国。当前疫情在全球蔓延，很多国家都面临口罩、防护服、呼吸机等防疫物资缺口，希望得到中国援助或从中国购买。中国在全力抗击本国疫情的同时，克服自身困难，已经并将继续向有需要的国家提供力所能及的帮助，并为他们在华进行商业采购提供便利。”[1]
实际上，西方舆论一直以来指责、抹黑中国的做法有着深刻的历史渊源。这不仅是西方国家在近代史中优越感的体现，更是国际法史中“文明标准”的复活。冷战后，西方国家以所谓的“市场经济地位”、“人权”等单方面设定的“新文明标准”为借口，在国际舆论上不断对中国进行污名化。多年以来，在贸易领域更是抵制中国制造，而对本国产业采取贸易保护主义措施，为遏制中国发展而采用“非市场经济地位”的标准对中国出口产品进行反倾销调查。
一、“非市场经济地位”是否是一个国际法概念？
“市场经济地位”（Market Economy Status, MES），是对一个国家经济开放程度和政府对经济干预程度的评估，对于商品市场由市场规律而非政府干预定价的国家，一般被认为是市场经济国家；“非市场经济地位”（Non-Market Economy Status, NME），本身是在国际贸易，特别是反倾销和反补贴调查中，资本主义国家对社会主义“统制经济”的歧视性做法。但这两个术语本身在WTO法律框架体系下都没有准确的定义，也根本不存在相应的国际法渊源。
在WTO法律框架体系下，唯一与“市场经济地位”的概念相类似的是WTO《补贴与反补贴措施协议》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures）第29条的规定，即“向市场经济转化”。根据该协定第29条第1款的规定“从中央计划经济向自由企业和市场经济转化的成员，可以实施这种转换所必需的计划和措施。”至少可以推断出“非市场经济地位”的构成要件之一是“中央计划经济”，而对于何为中央计划经济，公约没有进一步规定。
由此可见，对于“市场经济地位”的认定在实践中具有极强的随意性，或者说一国究竟是否属于市场经济国家在国际法上并没有一个公认的判断标准，由谁认定、以什么标准认定，既没有规则可循，也没有透明性可言。
二、中国“非市场经济地位”问题的缘起及其判定
对《中国入世议定书》（Protocol on the Accession of the People’s Republic of China）第15条的规定的解释表明，进口国在对于反倾销和反补贴的调查中，对中国商品的可比价格可以采用“替代国”方法进行比价。而对GATT1994第6条的补充规定[2]（以下简称“补充规定”），将“替代国”方法与“非市场经济地位”联系了起来——即由于某些国家的经济体制“完全或实质上完全由国家垄断贸易和国家定价”，这种定价方式不能对出口国本国国内商品价格进行正确反映，因而不能作为可比价格在国际贸易中加以适用。关于中国的“非市场经济地位”问题的争论，正源于此。
2015年11月，欧盟提供的一份报告中指出，《入世议定书》中引入的具体规则对中国的非市场经济地位有两个根本性的影响。首先，该议定书建立了一个假设，即非市场经济地位可以适用于中国。与补充规定相反，证明市场经济特征的责任落在中国或中国企业身上。第二，根据第15(d)节，议定书规定了授予中国经济范围内市场经济地位的程序，以及随后取消非市场经济推定的程序，遵循进口国对非市场经济的法律定义，而不是使用补充规定中更具限制性的非市场经济定义。[3]
“完全或实质上完全由国家垄断贸易和国家定价”作为使用“替代国”方法的一般条件，在《入世议定书》第15条的规定下成为对中国市场价格的推定，但《入世议定书》第15条(d)项规定[4]，中国入世15年以后都必须终止使用“替代国”方法。而如果中国政府能够按照在加入世贸组织时的国家法律规定标准来证明中国是一个市场经济国家，则应当以中国国内价格或成本的比较为基础；当中国政府证明某一特定行业或部门符合进口国国内法律的市场经济标准时，进口国不向该行业或部门适用非市场经济条件。[5]
因此，对于中国是否具有市场经济地位，以及中国能否在《入世议定书》生效15年以后自动取得市场经济地位的问题成为中美、中欧在反倾销和反补贴调查中的重要问题。
在2016年《入世议定书》即将生效满15年之际，贝尔纳·奥康纳（Bernard O'Connor）教授提出了这一问题。奥康纳认为中国并没有很好地履行《入世议定书》的要求，并且中国也不能成为市场经济国家：他提出了评估中国市场经济地位的5条标准，即市场配置经济资源（market allocate economic resources）、取消易货贸易（remove barter trade）、公司治理和产权合规性（compliance in relation to corporate governance and property rights）、破产与竞争的适当规则（proper rules on bankruptcy and competition）以及金融业开放（financial sector open）。经过奥康纳的评估，中国仅满足取消易货贸易的一项，他因此否认了中国市场经济地位。[6]欧美国家也根据奥康纳的理论继续发展出替代国方法延续论，以此在反倾销调查中继续使用“替代国”方法，以获得更大的贸易利益。
然而，从《入世议定书》第15条的性质来看，这一条款是针对特殊时期，即中国加入WTO的过渡期内的倾销与补贴问题的特殊安排，相对于GATT1994第6条第1款以及《反倾销协议》第2条的规定，《入世议定书》第15条的内容实质上就是适用“替代国”方法进行反倾销调查这一一般规则的例外规定，从条文的表述上来讲，是否适用“替代国”方法进行反倾销调查与符合“市场经济地位”与否并没有直接的关联，无论是条约本身，还是《入世议定书》都没有对“非市场经济地位”问题的明文规定。我国学者也认为，“非市场经济地位”并非适用“替代国”方法的充分必要条件。[7]
奥康纳教授认为，第15条赋予了中国某些权利，允许它在任何时候通过证明自己符合WTO进口成员国国内法规定的标准，表明自己已逐步进入市场经济。如果不能证明这一点，则进口WTO成员有权使用替代国方法；即便在2016年终止使用(a)(2)项规定的情况下，中国也并不能因此而取得市场经济地位，中国生产者要想在反倾销调查中适用中国价格，就必须证明其工业中存在市场经济条件，如果他们不能这样做，那么(a)(i)项就不适用，世贸组织成员也不需要使用中国的价格。[8]奥康纳的此观点恰恰表明是否适用“替代国”方法与“市场经济地位”与否无关。
然而，奥康纳教授所谓“替代国方法延续论”是值得商榷的。第15节(a)(i)段的继续有效，也只能说明在中国或中国企业能够证明存在市场经济条件下应当适用中国价格，至于在中国政府或企业不能证明市场经济地位的情况下，由于《入世议定书》中已经不存在相应的规则，而应当适用一般的反倾销调查规则。为打压和遏制中国而继续基于“非市场经济地位”而适用“替代国”方法，是违背《维也纳条约法公约》中对条约应当善意解释原则的。因此，欧美国家在2016年以后继续采用“非市场经济地位”标准和“替代国”方法进行反倾销调查实质上没有正当的国际法依据。
三、“非市场经济地位”与政府经济管控之间的关系
“市场经济”是源于资本主义经济体制的一个宏观经济学概念，从“市场经济”这一理论与实践的起源来看，似乎市场经济天生就是与政府管控不相容的概念，我国学者指出“起源于西欧的市场经济，从其诞生的那天起，就天然地独立于政府之外，这就是市场经济起源的二分法”[9]
而相比于西方政治经济学中的二元论，中国特色社会主义市场经济是一元的，自市场经济产生之初，中国的市场经济就与政府经济管控之间存在着密切的关联。中国改革开放建设有中国特色的社会主义市场经济制度的第一步就是发展社会主义商品经济，“观察这段时期商品经济的产生过程，它首先表现为一个从政府体系中游离出来的产物，其次它是在政府主导下有意识推动的结果，再次，它还解决了当时生产力遭受抑制的问题。”[10]中国社会主义商品经济的发展是社会主义市场经济发展的过渡期，在此之后，政府管控在经济发展中发挥的作用逐渐减弱。
因此，从中国市场经济的起源来讲，中国走了与资本主义国家思想意识上具有本质不同的道路。中国与资本主义国家的这种差异，是WTO法律框架中所允许存在的。对于市场经济地位的阐释，WTO法律框架并没有规定统一的范式，而是坚持各国经济主权原则，正如我国宪法学者韩大元教授所言，“各国的政治、经济与文化制度不同，在市场经济体制上也呈现出多样性。在多元的宪法世界中，不可能存在各国都模仿的统一的市场经济模式，即便是西方资本主义国家，在市场经济的具体体制上也有不同的特点……经济制度属于各国宪法的基本制度，体现一个国家的经济主权，各国有权决定本国的具体经济制度形式。”[11]
世界各国的经济体制以美国式的“自由市场经济体制”与德国式“社会市场经济体制”为典型代表，尽管两种体制都强调在经济发展的过程中市场的决定性作用，都强调政府对经济的介入必须保证竞争性领域的存在；但两种市场经济模式也同样没有否认政府在经济发展过程中实行必要的经济管控手段，特别是在德国《基本法》框架下的市场经济体制遵循“社会国”的原则，要求国家积极介入保护和国家积极给付，推进社会正义的实现。[12]
因此，政府管控的存在并不必然导致非市场经济地位的评价，政府在现代市场竞争中，不可能仅仅是“守夜人”的角色，政府不仅要消极不作为以避免不正当竞争和垄断的发生，还必须积极作为以提供能够保障经济社会持续健康发展和正常运行的政策、法律和必要的经济支持。政府在欧美国家也同样发挥着“看得见的手”与“看不见的手”双重作用。
从我国宪法体制来看，《宪法》第15条规定市场经济的基本内涵在于“国家加强经济立法，完善宏观调控。”而非对全部的市场经济领域进行广泛而严格的控制，这一点可以从我国经济规划中找到切实例证，从“经济计划”到“经济规划”，从细致入微到提纲挈领，中国的经济规划实际上已经摆脱“统制经济”的影响，步入“市场经济”的大门，这是对欧盟报告的有力批驳。[13]而任何国家都对经济进行总体规划，没有规划的经济发展是不可思议的，也是不可想象的；资本主义国家政府同样对经济进行合理的宏观调控，因此政府参与经济并不能成为否认中国市场经济地位的理由。
从市场竞争的角度上来看中国市场经济地位，按照美国经济学家曼昆的定义，完全竞争市场是指“有许多交易相同产品的买者与卖者，以至于每一个买者与卖者都是价格接受者的市场”[14]。而在中国市场中，存在着国有经济、国有控股经济等各种国家参与经济，相对比其他同类商品和服务提供者更具有价格和政策上的竞争优势，但并不能因此否认中国市场经济的自由竞争地位，中国国家参与的行业几乎都是国民经济的命脉和支柱性企业，是对公共服务系统的支持和提供，很难说对这些行业的国家控制会使国内和国际贸易中的市场竞争受到影响。
在我国经济发展的过程当中，“由于社会主义初级阶段市场经济内含了经济赶超和资源配置效率的双重目标，所以，作为目标的竞争和作为手段的垄断在这里达成了完美的统一。”[15]垄断竞争的方式成为中国市场竞争的新模式，但垄断毕竟是手段，竞争才是最终目的。因此，资本主义国家指责中国“非市场经济地位”的论据之二——“非市场竞争”实际上也是很难站住脚的。
四、结语
近些年，欧美国家极力否认中国的市场经济地位，究其本质是出于切切实实贸易利益的驱动。通过指责中国的贸易政策不符合“市场经济地位”之后，它们适用“替代国”方法进行反倾销和反补贴调查，就具有某种正当性。然而，能否适用“替代国”或类似“替代国”方法进行反倾销调查，并不是由欧美国家是否承认我国市场经济地位决定的，而必须根据WTO协定和中国《入世议定书》的相关规则进行判断。而通过上述分析也可以看出，对中国的反倾销调查在当前WTO的框架下，显然不能再使用“替代国方法”，这种方法的适用于法理无据。
至于欧盟提出的“严重市场扭曲国别报告”，事实上是对中国贸易的另一方面限制。这是“非市场经济地位”的替代名词，但中国依然需要借助国际法手段对这一问题进行有力的回应。随着《入世议定书》第15条(a)(2)项规定的失效，对市场经济的举证责任不应再倒置给中国或中国企业，而是应当由调查国进行调查举证。在不违背WTO的基本原则情况下，尊重中国的经济主权，摒弃歧视性做法，国际贸易领域合作才能共赢，贸易保护主义的理念终将落伍于世界经济全球化的潮流。
引注：
《2020年3月20日外交部发言人耿爽主持例行记者会》，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1758730.shtml中华人民共和国外交部，2020-3-26. ↑
Paragraph 1(2) of the Addendum to Article VI of GATT: It is recognized that, in the case ofimports from a country which has a complete or substantially complete monopoly of its tradeand where all domestic prices are fixed by the State, special difficulties may exist indetermining price comparability for the purposes of paragraph 1, and in such cases importingcontracting parties may find it necessary to take into account the possibility that a strictcomparison with domestic prices in such a country may not always be appropriate. ↑
Laura Puccio: Granting Market Economy Status to China: An analysis of WTO law and of selected WTO members' policy, European Parliamentary Research Service, November 2015, p.5. ↑
在中国依据作为进口方的世贸组织成员的国家法律确认，其经济属市场经济，则上述(a)项的规定应终止使用，如果该成员的国家法律在其加人世贸组织之时含有市场经济的特点。上述(a)(2)项的规定必须于加人世贸组织15年后终止使用。此外，如果中国依据作为进口方的世贸组织成员的国家法律确认，某个行业或部门是以市场经济为主的，则上述(a)项中的非市场经济的规定应不再适用于该行业或该部门 ↑
参见孟祺：《美国对华反倾销“市场经济地位”的处理及应对》，载于《甘肃社会科学》2018年第6期。↑
Bernard O'CONNOR, et. : Workshop: Market Economy Status for China after 2016?(EP/EXPO/B/INTA/2016/04-06) , Directorate-General for External Policies of Policy Department of European Union, March 2016, pp.8-9. ↑
参见郑江：《〈中国入世议定书〉第15条中反倾销特殊规则的本质探究——以“替代国”方法的适用条件为视角》，载于《国际贸易》2019年第8期。↑
Bernard O'CONNOR, et. : Workshop: Market Economy Status for China after 2016?(EP/EXPO/B/INTA/2016/04-06) , Directorate-General for External Policies of Policy Department of European Union, March 2016, p.10. ↑
胡晓鹏：《论市场经济的起源、功能与模式》，在于《社会科学》2015年第7期。↑
同上注。↑
韩大元：《中国宪法上“社会主义市场经济”的规范结构》，载于《中国法学》2019年第2期。↑
同上注。↑
Bernard O'CONNOR, et. : Workshop: Market Economy Status for China after 2016?(EP/EXPO/B/INTA/2016/04-06) , Directorate-General for External Policies of Policy Department of European Union, March 2016, p.9. ↑
【美】曼昆（N. Gregory Mankiw）著，梁小民、梁砾译：《经济学原理（微观经济学分册）（第7版）》，北京大学出版社2015年版，第299页。↑
同前注8。↑
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