周婧：论我国野生动物立法的不足和建议
作者：周婧
单位：华东政法大学国际法学院
摘要
中国幅员辽阔，生物资源丰富，脊椎动物约有17万种，鱼类约2400种，两栖爬行类约500种，鸟类1186种，哺乳类430种。在国家公权力的大力保护和社会公众的积极参与下，部分野生动植物种群数量稳中有升，栖息环境改善；一些物种的分布区扩展，黑嘴鸥、黑脸琵鹭、褐马鸡等物种的新记录、新繁殖地或越冬地不断被发现。[1]但由于栖息地破坏和过度开发利用，一些非国家重点保护的野生动植物，特别是具有较高经济价值的野生动植物种群仍未扭转下降趋势，部分物种仍处于极度濒危状态，单一种群物种面临绝迹的危险。
这显示了我国野生动物立法仍有不足，与世界生物保护力度和目标有距离，存在着修改法律或者新增特别立法的需要。以下分析国内立法和地方条例的内容差别，从生物多样性公约的角度阐述野生动物立法对保护生物多样性的重要性及其影响。
关键词：野生动物、生物多样性、野生动物保护法、生物多样性公约
一、生物多样性的定义及其丧失的原因
生物多样性是生物及其环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的综合，包括动物、植物、微生物和它们所拥有的基因以及它们与其生存环境形成的复杂的生态系统。生物多样性包含遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性三个层面。
2019年5月7日，联合国环境规划署的生物多样性和生态系统服务政府间科学--政策平台公布了一份关于物种多样性的评估报告摘要。摘要指出，当前的物种灭绝速度正在加快，自然退化的速度之快，更是自人类出现以来“前所未有的”。其中，在约800万个动植物物种中，约100万正面临灭绝的风险，包括40%的两栖动物和三分之一的海洋哺乳动物。自然生态系统的范围和条件也在以每10年4%的速度恶化。
生物多样性丧失的原因主要有五个方面：一是生物栖息地的碎片化和消失的趋势，人类无节制、无限制地开垦荒地，使未经开发的自然生态环境面积急剧缩小，随之而来的环境污染和气候变化也促进了物种的消失；二是荒漠化，目前荒漠化土地已经占据全球土地的30%，并且这个数字仍处于上升趋势；三是过度利用与消费，大量的野生生物资源遭到过度开发和利用，严重破坏了生物多样性和生态环境；四是生物入侵，外来物种的侵入不仅造成当地物种的生存环境不断恶化，还改变了生态系统的原生构成，造成一些当地物种的数量丧失，甚至物种灭绝；五是规模化农业生产的影响，大规模的农业生产方式会间接造成几千年来农民培育和保存的大量作物品种和家畜品种的丧失，使遗传多样性受到影响（同时还有近缘物种杂交导致基因流失）。从这五个方面原因来看，野生生物资源的丰富性、多样化对维持生物物种资源的作用非常大，进而影响到地球的生物多样性的保持和进一步提高。
二、《生物多样性公约》
作为一项旨在保护濒临灭绝的动植物和地球上多种多样的生物资源的国际性公约，《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity）于1992年6月在巴西由各方签署，并于1993年12月正式生效，目前共有196个缔约方。该公约的三大目标是保护生物多样性、可持续利用生物多样性组成成分、公平公正地利用遗传资源所产生的惠益。
《公约》将目光投向人类及其后代的生存环境和生物资源问题，其第一次就“保护生物多样性是人类的共同利益和发展进程中不可缺少一部分”达成共识，在传统的保护和可持续利用的经济目标之间达到相对的平衡，建立了公平合理地共享遗传资源利益的原则。尤为重要是，公约具有法律约束力，缔约方有义务执行其条款。
《公约》认为，生态系统、物种和基因必须用于人类的利益，前提是不会采用导致生物多样性长期下降的利用方式和利用速度。即在经济发展、科技发展的大方向上注重生物多样性的保存和维持。基于预防原则，《公约》为决策者提供一项指南：当生物多样性发生显著地减少或下降时，不能以缺乏充分的科学定论作为采取措施减少或避免这种威胁的借口。不能因为科学证据尚未充足就贸然使用某种开发资源方式，带来破坏生态环境和生物多样性的结果。《公约》确认保护生物多样性需要实质性投资，但是同时强调，保护生物多样性应该带给我们环境的、经济的和社会的显著回报。
三、我国有关野生动物保护的地方立法模式及其评价
我国《中华人民共和国野生动物保护法》（简称《野保法》）自1988年颁布以来，全国34个省级行政积极响应，结合地方特殊性，陆续制定了与之配套的具体实施办法和相关保护条例。以禁食野生动物为例，就出现了两种立法模式，一种是以国家野生动物保护法为模板的综合立法模式；另一种是单独针对食用野生动物行为的特別立法模式。
（一）综合立法模式
新冠疫情初期，国内民众十分关注食用野生动物的行为，层出不穷的乱象暴露了法律至少是执行上的不足。国内立法和各地条例不仅是在内容上有巨大差异，在修改、新增内容上还存在滞后性。首先，从立法目的来看，各地的实施办法和保护条例仅仅是照抄《野保法》维护生物多样性、保护生态环境的目的，缺少对人类本身的关怀和公共卫生安全的考量。其次，从保护范围来看，多数省市立法沿用了《野保法》的规定，禁食范围局限于以濒危、珍贵为特征的国家重点保护野生动物，忽视了其他数量大且具有传染疫病风险的野生动物，老鼠、蛇等仍然成为民间食用“野味”的常见选择。［2］再次，从表述方式来看，各地的 “未经批准不得收购、销售、宰杀”、“不得非法经营”等用语并不能对使用行为做出直接的限制。另外，从责任主体来看，大多数地方立法在规制市场行为的同时，对经营者进行严厉的打击，严格阻断从供应侧食用野生动物的可能，却忽略了需求侧对野生动物市场的决定性影响，［3］这意味着消费者群体即使滥食野生动物也不需要承担任何法律责任。
最后，从立法内容来看，现行立法存在修订滞后和与上位法冲突的问题。《野保法》作为地方立法的依据，最新修改于２０１８年，一些地方的实施办法没有做好及时跟进工作，如西藏、广西、河南的立法分别最后修改于２００２年、２００４年和２００５年，不仅没有体现与时倶进的立法理念，而且明显滞后于《野保法》的修改步伐。甚至有些地方性法规与上位法相冲突，以广西为例，围绕野生动物类的６个行政许可，其中至少有４个方面发生冲突。［4］还有一些省市则受制于《野保法》，不能因地制宜制定切实有效的办法或条例，大量搬抄法律内容，加大了地方解决实际问题的难度。
（二）特别立法模式
当前，只有深圳、天津和福建三个省市对禁食野生动物进行了特别立法。２００３年，深圳制定了我国首部专门禁止食用受保护野生动物的法规——《深圳经济特区禁止食用野生动物若干规定》（以下简称为《规定》）。与《野保法》相比，该《规定》具有很强的针对性和可操作性，主要体现在以下三点：第一，《规定》的立法目的突破了先前仅关注于保护野生动物的单一立法取向，关注公众食用动物习惯，体现了法律条例的人文关怀。第二，将禁食的野生动物明确为国家和省重点保护野生动物以及“三有”保护动物，在《野保法》没有进行规定的情况下，原创性地设定了禁食范围。尽管此后《野保法》补充了类似条款，但是《规定》的禁食范围仍然更加广泛。第三，为野生动物的供应侧和需求侧都设定了相应的法律责任，加强执法打击力度。最后，《规定》开创性地制定了举报奖励制度，体现为第９条规定“举报违法加工、出售、食用野生动物行为，经查证属实的，由林业、渔业主管部门或者市场监管部门对举报人给予奖励。具体办法由市人民政府制定。”
相较于《野保法》和深圳的《规定》，天津市和福建省在禁食规定上作了多处优化。首先，在禁食范围上，两份《决定》均将野生动物的禁食范围扩大为国家和省（市）重点保护野生动物、“三有”野生动物和其他在野外环境中自然生长繁殖的陆生野生动物，以及法律、法规和国家有关规定禁止食用的其他野生动物。在原有法律的基础上增设了兜底条款，将禁食范围扩展到最大。其次，两份《决定》实行名录管理制度，并明确了名录的制定主体和公布主体，方便公众进行名录的查询，避免公众因查询困难而失去遵守相关条例的耐性与信心。再者，在监管措施上，两份《决定》从诸多环节对食用野生动物的违法行为设定了全方位、全链条的监管措施，并明确了上下级政府和有关部门的监管职责，有利于实现社会各界的监督和问责。［５］再次，在法律责任上，不同于深圳《规定》直接设定１０００元罚款作为食用者的惩罚措施，《天津市决定》以所食用的野生动物的价值为基础设定罚款金额，稀有程度与金额成正比，体现了立法的比例原则，提高了违法者的犯罪成本。相比较而言，《福建省决定》仅作了原则性规定，违法行为处理主体不明确，处理办法不清晰，由于可操作性的缺位，该规定被虚置或增加执法的随意性的局面容易出现。
然而，与深圳《规定》相比，两份《决定》仍存在不足，表现在深圳不仅为执法机关增设了扣留、封存措施，还对扣留和封存的最长时限以及这期间野生动物的保护、饲养、放生、接收和移交工作做了明确规定，有利于引导执法部门科学执法、规范执法；而两份《决定》则缺失了执法过程中的相应措施和执法完毕后的善后工作的相关规定，导致执行机关执法上没有科学的方案用以遵守。
四、我国野生动物保护立法向公约方向接近的思考
（一）结合企业力量
《公约》第10条第5款规定, 各缔约方尽可能鼓励政府和私营部门合作制定生物资源可持续利用的办法；第16条第4款规定, 各缔约方应酌情采取立法、行政或政策措施, 为私营部门取得、开发和转让技术提供便利, 以促使其更好地参与履约，为实现公约目标贡献力量。
实践上取得的效果也证明了建议可行性：首先，伊利携手世界自然基金会开展的“东北湿地保护项目”，效果尤为显著，共建立水鸟监测点39处，推广可持续玉米种植3.3万亩，节水 可保护湿地5.4万亩。其次，伊利建立“可持续发展委员会牵头，各部门分别管理，重点生物多样性项目集中管理”的模式，为生物多样性保护工作提供全面的管理和支持。
（二）完善犯罪对象
我国刑法所规定的破坏野生动物资源的犯罪中，大多数犯罪的犯罪对象仅限于珍贵、濒危野生动物，即使非法捕捞水产品和非法狩猎罪的对象相对扩大，也仅限于在特定区域、期间或者方法，保护力度有限。此外，立法时认为还没有到濒危程度而没有纳入保护范围的野生动物现在已经成为了珍贵、濒危动物，这就急需要修改法律、将相关动物纳入保护范围。同时法律聚焦于保护野生动物成体，忽略了动物的卵、蛋，忽视了繁衍生育的重要性，保护范围比较狭窄。
因此应该扩大野生动物种类保护范围、将野生动物的卵、蛋列为保护对象。种类范围的确定应当立足于最新、最全面的调查报告基础上，体现灵活变动性，而非机械性搬运国际公约的保护清单，忽视了我国野生动物物种资源的数量和种类与其他国家甚至全世界范围内的生态环境的差异。
（三）丰富处罚措施
我国《刑法》和《野保法》侧重于罚金刑和自由刑，虽然破坏野生动物资源的犯罪行为的处罚最高可判处死刑。但刑罚种类并不丰富，且力度两极化：供应侧的家庭情况多为贫困艰苦的山野村民，判处罚金刑的执行力度不高，罚金数字高昂反而起到哄抬捕猎酬劳、刺激他人参与的反作用。而需求侧的处罚力度严重不足，虽然餐厅等根据各地管理条例可以强制关闭、禁止营业，但这种规定并非全国通行、并非各地条例都覆盖到。而食用者被发现时数量也不大，处罚自由刑也不重、罚金刑对于他们的震慑作用也不大。
因此应该丰富处罚措施，即使在法律上不能统一所有处罚种类和力度，也要在同一个目标下，各地积极调整管理条例，以求达到虽然内容有所差异、力度也大致相同的效果。例如对食用、非法持有珍贵、濒危野生动物及其制品的人可以列入信用黑名单，禁止其拥有某种资格等。[6]
（四）建立保护制度
根据《公约》，政府承担保护和可持续利用生物多样性的义务，政府必须发展国家生物多样性战略和行动计划，并将这些战略和计划纳入更广泛的国家环境和发展计划中，这对林业、农业、渔业、能源、交通和城市规划尤为重要。其它义务包括：
1、识别和监测需要保护的重要的生物多样性组成部分；
2、 建立保护区保护生物多样性，同时促进该地区以有利于环境的方式发展；
3、与当地居民合作，修复和恢复生态系统，促进受威胁物种的恢复；
4、在当地居民和社区的参与下，尊重、保护和维护生物多样性可持续利用的传统知识；
5、防止引进威胁生态系统、栖息地和物种的外来物种，并予以控制和消灭；
6、控制现代生物技术改变的生物体引起的风险；
7、促进公众的参与，尤其是评价威胁生物多样性的开发项目造成的环境影响；
8、教育公众，提高公众有关生物多样性的重要性和保护必要性的认识；
9、报告缔约方如何实现生物多样性的目标。
缔约国应该遵守公约所规定的义务，将其纳入本国立法规划的参考范围之内，利用国内法的制度机制、惩罚体系去完善这些义务的履行、保证条约的有效性。
引注：
〔1〕 参见我国生态环境部生物多样性状况报告，2005年6月2日http://jcs.mee.gov.cn/hjzl/zkgb/04zkgb/200506/t20050602_67163.shtml
〔2〕 参见阮向东、高明福：《滥食野生动物之立法思考》，《林业资源管理》２０１４年第３期。
〔3〕 参见刘长秋：《全面禁食野生动物的意义及立法完善》，《上海法冶报》２０２０年２月１９日，第２版。
〔4〕 龙耀：《我国野生动物保护法制若干问题研究》，《天津师范大学学报（社会科学版）》２０１５年第６期。
〔5〕 参见张驰、范瑞恒：《天津用最严决定向滥食野生动物说“不”》，《法制日报》２０２０年２月１８日，第７版；陈永、江东：《福建立法向滥食野生动物陋习说“不”》，《中国质量报》２０２０年２月２０日，第１版。
〔6〕 郑建伟与柳振华, 论破坏野生动物资源犯罪的立法完善. 法制与社会, 2018(23): 第23-24页.
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