论深化家事审判方式和工作机制改革
第一，家事审判工作机制不断创新，家事审判工作规则逐步完善。在最高人民法院起草并以6家高级人民法院名义下发的6项程序性规定基础上，各高级人民法院和超过70%的试点法院结合本地家事审判的特点制订了相应的审判规则。辽宁、内蒙、安徽等省(区)高级人民法院以及黑龙江省大庆市中级人民法院等试点法院制定了全面的审理规程。试点法院积极探索家事案件心理辅导干预、家事调查、婚姻冷静期、诉前调解、案后回访等制度，取得良好成效。浙江省温州市中级人民法院、广东省珠海市香洲区人民法院、福建省厦门市思明区人民法院等通过政府购买服务的方式，聘请心理咨询师参与家事审判工作。浙江省丽水市青田县人民法院借鉴国外“陪审团”制度并糅合“老娘舅”调解模式，由专家型和民意型两类人员全程参与调解，目前调解案件65件，调撤60件，服判息诉率达到100%。安徽省马鞍山市雨山区人民法院家事审判庭运用“房树人”心理测试方法调解和好多起离婚案件，堪称心理干预调解成功的范例。上海市普陀区人民法院探索创设“儿童权益代表人”机制，由区妇女儿童工作委员会办公室工作人员作为儿童权益代表人，通过独立的调查、取证、参与庭审及调解等诉讼行为代表未成年子女参与诉讼。海南省部分试点法院创设亲子关系报告制度，委托调查员对未成年子女的生活状况进行调查或者委托心理咨询师对未成年子女进行心理测试，形成报告供法官参考。河南省商丘市中级人民法院推行“亲子协调员计划”，对涉及子女抚养的家事案件进行调解、协调。内蒙古自治区各试点法院受理离婚案件，先对婚姻状况进行评估，甄别危机婚姻还是死亡婚姻，并有针对性地开展工作。内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区人民法院从开展试点工作以来，对 200余件离婚案件设置冷静期，其中132对夫妻在各方协调下，经过理性思考，终于重归于好；浙江省温州市中级人民法院对370件离婚案件设置冷静期，其中307件经调解和好或者撤回起诉。辽宁省本溪市平山区人民法院探索家事案件回访帮扶制度，组建以法官助理、人民陪审员、律师、法律工作者为主的专门家事回访小组，针对审判过程中当事人情绪激动或调解和好的案件定期回访，巩固调解和裁判成果，取得良好效果。以上工作创新为健全完善家事审判特色工作机制打牢了基础。
第二，多元化纠纷解决机制深入开展。各高级人民法院和试点法院积极探索建立家事纠纷多元化解决机制，与当地综治办、民政、公安、妇联、社区服务等部门创建了形式多样的合作方式，超过80%的试点法院与相关部门建立联席会议机制或者达成了合作事项。浙江、福建、陕西等省高级人民法院以及河南省新乡市中级人民法院等试点法院与检察院、公安、司法、妇联等15个部门和社会团体建立了家事审判改革联席会议制度；安徽省高级人民法院、河北省高级人民法院正在积极筹备建立联席会议制度；湖南省高级人民法院指导各试点法院与当地相关部门建立联席会议制度；浙江省温州市中级人民法院推动成立12家单位组成“家事案件多元化纠纷解决机制领导小组”。广东省高级人民法院联合广东省妇联在全省法院全面推开家事调查员工作，制定配套落实文件并聘任首批家事调查员。河北省秦皇岛市中级人民法院与燕山大学签订家事审判项目战略合作协议。北京市房山区人民法院与区妇联合作聘请 25名乡镇妇联主席担任特邀调解员。辽宁省沈阳市沈北新区人民法院在区政法委的统一指导下，由各综治成员单位选派出134名工作人员担任家事调查员。山东武城县人民法院推动成立了县委副书记为组长的家事审判改革领导小组。各地法院联合相关部门合力推动家事审判改革，建立健全了家事纠纷多元化解决机制。
第三，机构和队伍专业化建设迅速推进。绝大多数试点法院成立专门家事审判机构，其中独立建制的家事审判庭和少年家事庭占70%。安徽省高级人民法院不断扩大省内试点范围，目前共有51家中基层法院开展试点工作。湖南省高级人民法院推动全省二十余家法院的少年审判庭转型为家事少年审判庭，上海市高级人民法院已决定将全市法院的少年家事案件归口管理，吉林省长春市、辽源市和广西壮族自治区柳州市实现了家事案件和少年案件的集中管辖。天津市蓟州区人民法院实行家事审判庭与人民法庭共同审理家事案件的模式，在五个派出法庭设立家事审判合议庭或者指定家事法官专门审理家事案件。各试点法院配备较为专业的家事审判法官和司法辅助人员，近60%的试点法院组建了专业的家事调解队伍。2017年4月国家法官学院对各高级人民法院和所有试点法院的家事法官进行了培训，各地法院也自行开展培训工作，河南省新乡市中级人民法院已组织开展6次培训，河南省商丘市中级人民法院与多所大学合作签订培训协议，进一步提升了家事法官审判能力和水平。
第四，硬件配套设施更加完善。各高级人民法院和试点法院切实加大人财物投入力度，82%的试点法院布置了符合家事审判特点的审判庭，配置家事调解室、沙盘分析室、单面镜观察室、心理辅导室等，不断完善符合家事审判特点的硬件设施，为家事审判改革提供了有力的物质保障。辽宁省沈阳市沈北新区人民法院在家事审判庭内设置儿童观察中心和探视中心，安徽省黄山市中级人民法院设置400平方米的家事审判功能区，安徽省界首市人民法院设置300平方米的家事审判功能区，安徽省马鞍市雨山区人民法院以“家宁国安”为主题，打造百米家风家训文化长廊。坚实的物质保障有力促进了改革试点工作开展。
第五，落实反家庭暴力法工作成效显著。2016年3月1日反家庭暴力法正式施行后，截至2017年10月底，全国法院共发出1830份人身安全保护令，许多长期遭受家庭暴力的受害人特别是妇女、未成年人和老年人的人身权益得到有效保护，赢得了社会广泛好评。上海市四家试点法院均与公安、司法、民政、妇联等部门建立了反家暴协作机制，确保人身安全保护令有效执行。湖南省高级人民法院牵头与公安、妇联、民政等部门制定《人身安全保护令实施办法》，解决了人身安全保护令实施过程中的程序性、规范性问题。北京市西城区人民法院积极探索建立人身安全保护令案件的立案绿色通道，实现了快速立案、迅速调查、及时处理的应对机制。安徽省界首市人民法院坚持“五必须”原则，即要求每起人身安全保护令必须在规定时间发出、必须联合当地妇联、公安、社区三个部门协同送达、现场送达时必须对当事人进行心理疏导和法制教育、必须以案说法、必须及时进行跟踪回访。浙江一名当事人因违反人身安全保护令被依法追究刑事责任，彰显了有法必依、执法必严的法治权威。
总的来看，各高级人民法院和试点法院积极争取党委领导和政府以及社会各界的支持，扎实推进试点改革，在转变审判理念、强化机构人员配置、推进建章立制、创新工作机制、加强物质保障等方面取得明显进展，符合最高人民法院的工作部署和要求，对于全面推动家事审判改革、促进司法体制改革具有重要意义。
党的十九大提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。婚姻是家庭的基础，家庭是社会的细胞。婚姻家庭的和谐幸福，是人民美好生活需要最重要的组成部分，没有婚姻家庭的和谐幸福，人民对美好生活的向往和追求就难以实现。婚姻家庭的和谐稳定也是国家发展、社会进步、民族繁荣的基石。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对家庭文明建设作出重要部署。习近平总书记深刻指出，我们要重视家庭文明建设，努力使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点，成为人们梦想启航的地方。党的十九大提出，要把社会主义核心价值观融入社会发展各方面，转化为人们的情感认同和行为习惯。坚持全民行动、干部带头，从家庭做起，从娃娃抓起。深入实施公民道德建设工程，推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，激励人们向上向善、孝老爱亲。这充分体现了党中央对家庭文明建设的高度重视、对亿万家庭的亲切关怀，为推进家庭文明建设提供了根本遵循，也为人民法院推进家事审判方式和工作机制改革指明了方向。家事审判工作迎来了难得的发展机遇。
但我们要看到，机遇与挑战并存。多年来我国离婚率持续攀升，对和谐稳定的家庭建设提出了新的挑战，传统的家事审判方式已经与经济社会的发展要求不能完全适应。同时，试点工作开展以来，家事审判改革工作虽取得很大进展，但也存在着发展不平衡、不充分的问题。
据民政部统计数据显示，登记离婚率自2003年以来连续14年递增。2014年有295.7万对夫妻办理离婚手续，2015年有314.9万对离婚，2016年有346万对离婚。与此同时，人民法院的婚姻家庭抚养继承纠纷等家事案件也持续上升，成为民事审判的第二大类案件，其中离婚案件占比很高。如果将民政部门的登记离婚与法院判决离婚数据相加，全国每年的离婚数量和因离婚所涉人群数量非常庞大。以2016年为例，民政登记离婚和法院判决离婚的数据相加，一年就有将近500万对夫妻离婚，所涉当事人近1000万人，所涉相关亲属5000万至6000万人。如果再将历年的数值累加，因离婚导致家庭破裂所涉及的人群数量十分巨大。伴随着离婚数量的不断增长，大量社会问题如未成年人抚养教育、妇女权益维护、老年人赡养等社会问题频发，这些问题必然对社会经济、政治、文化、管理等带来不同程度的影响和冲击。更为严重的是，如果家庭纠纷处理不当，还会引发极端刑事案件，甚至发生杀害法官的恶性案件。我经常接到各地报来的报告，其中不少是关于因婚姻家庭纠纷导致的自杀、杀人、伤人、灭门等恶性事件。2016年北京昌平的马彩云法官遇害，2017年春节前广西陆川退休家事法官傅明生遇害，嫌疑人的犯罪动机都源于家事纠纷。
2015 年，我带队到台湾考察。回来后，考察团专门向最高人民法院党组报送了考察报告，提出在大陆开展家事审判改革势在必行。基于家事案件数量逐年上升、矛盾化解难度加大、家事审判工作方式亟须改进等现实情况，最高人民法院党组认真研究后，决定开展家事审判方式和工作机制改革试点工作。因此，家事审判改革不是可改可不改，而是必须改，并且要通过改革试点，探索出可复制、可操作的经验，以便下一步在全国法院广泛推广。
各级人民法院要认真学习党的十九大精神，贯彻习近平总书记对家庭文明建设的重要指示精神，进一步增强责任感和紧迫感，深化家事审判方式和工作机制改革，坚持以人为本，将案件审判由侧重财产权益保护，转变为全面关注当事人身份利益、人格利益、情感利益和财产权益；充分发挥家事审判的诊断、修复和治疗作用，实现对尚未破裂的婚姻和问题家庭的救治；积极培育和践行社会主义核心价值观，弘扬中华民族传统家庭美德和文明进步的婚姻家庭伦理观念，切实保障未成年人、妇女、老年人合法权益，促进社会和谐健康发展。
当前家事审判方式和工作机制改革面临不少问题和困难，如对家事改革的重要性认识不到位，审判方式和工作机制不够健全，案多人少矛盾更加突出，家事法官的专业培训较少，家事法庭对优秀人才吸引力不足，硬件设施建设不能满足家事审判需求，延伸工作缺少专项经费支持，有的法院争取相关部门的配合还有难度，等等。面对新形势新任务，我们四级法院都要抓住机遇，迎接挑战，勇于担当，找准问题，克服困难，重点落实好各项改革目标要求，不断推动家事审判改革工作深入开展。
第一，全面推进家事审判多元化纠纷解决机制建设，为改革汇聚各方力量。党的十九大提出，要打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。家庭建设是社会治理的重要基础，家事审判方式和工作机制改革是一项系统的社会工程，做好家事审判工作，离不开党委的领导，离不开政府部门以及社会各界的支持和参与。2017年7月19日，最高人民法院主持召开家事审判方式和工作机制改革联席会议第一次全体会议，建立了包括中央综治办、教育部、公安部、司法部、民政部、国务院妇儿工委和全国妇联在内的15个部门共同参与的联席会议制度，明确了各部门的职责任务。最高人民法院党组书记、院长周强高度重视，亲自参加会议并做重要讲话。通过建立这一机制，在一定程度上解决了部门之间沟通协作不顺畅的问题，同时为各地法院起到示范带头作用。最高人民法院已经向全国法院下发通知，要求各地法院参照联席会议制度模式，加强与当地相关部门的沟通联系，动员社会各方面力量共同参与家事纠纷化解。目前已经有多家高级人民法院和试点法院按照要求建立或者积极筹备建立联席会议制度，希望还没有建立联席会议制度的高级人民法院和试点法院尽快推进这项工作。通过联席会议制度，推动各成员单位密切配合、通力协作，统筹调配各方力量，综合运用各方资源，发挥整体合力，共同推动家事审判改革向纵深发展。
第二，大胆探索家事诉讼特别程序制度，为改革贡献规范经验。目前，人民法院审理家事案件适用的程序法是民事诉讼法。这一法律的广泛实施，对规范家事案件的审理发挥了重要作用，但随着我国社会的不断发展和进步，现行民事诉讼法有关规定出现了不适应家事案件审判特点和要求的情况。我们要通过家事审判方式改革，探索家事审判特别程序，推动家事程序法的制定。探索中，大家不要畏首畏尾，要根据最高人民法院2016年视频会上下发的6项规定要求，拿出敢为人先的勇气，大胆地试，大胆地闯。试点法院探索成功的经验和做法，可以为最高人民法院制定统一的家事审判规则乃至推动全国人大立法奠定基础。在认真贯彻调解优先、不公开审理、当事人亲自到庭、未成年人利益最大化等原则的基础上，努力探索心理辅导干预、家事调查、婚姻冷静期、诉前调解、案后回访、离婚证明书、离婚财产申报等制度，加大家事诉讼中法官的职权干预力度，适当放宽家事案件审限，积极推行裁判文书改革，等等。在改革探索中，有争议很正常，比如对于婚姻冷静期、婚姻状况评估、拯救危机婚姻等试点经验做法，社会上虽有一些不理解，但我们通过各种方式进行宣传解释，消除误解。只要改革的方向正确、目标明确，我们就要坚定不移地走下去！也只有顽强的、契而不舍的努力和坚持，我们才能真正踏出具有中国特色的家事审判之路。
第三，大力推动家事审判理论研究与实践创新，为改革培育智库资源。家事审判改革尚处于初步探索阶段，它的发展更加倚重于家事审判理论研究的不断深入。党的十九大提出，加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。这充分说明了心理学未来在社会生活中将发挥越来越重要的作用。家事审判引入心理学知识，为有需要的当事人提供心理咨询服务，既是家事审判改革的必然要求，更是落实党的十九大精神的重要举措。2016年，我多次带队到北京师范大学与董奇校长以及心理学部、法学院的专家教授沟通协商，成功促成最高人民法院与北京师范大学于2017年1月签署家事审判心理学社会学研究合作框架协议，随后两家开展了人员培训、案例编纂等具体合作事项。北京师范大学2017年7月起草的家事法官和家事调解员心理学、社会心理学培训标准，已经发到部分高级人民法院征求意见，汇总意见后两家将再次沟通，并且形成家事法官独有的心理学培训教材。江苏省高级人民法院、广东省高级人民法院、广州市黄埔区人民法院也与相关高校建立了心理学合作机制，多数试点法院都与心理咨询服务机构或者社会组织达成了心理学合作事项。毫不夸张地说，心理学从来没有像现在这样深入到人民法院的审判工作中，可以说中国特色家事审判心理学已经呼之欲出，这将是家事审判改革和中国心理学发展的重大成果，也是理论指引和服务实践，实践决定并升华为理论的最好体现。希望各高级人民法院和试点法院都要为此努力创造条件，积极贡献力量。
除心理学之外，人民法院与高校在家事法学、社会学等方面的合作也取得了不少成果。南京师范大学与广西壮族自治区高级人民法院、江苏省徐州市中级人民法院、山东省武城县人民法院，暨南大学与广东多家法院开展了家事法学等合作事项，这都是非常好的探索。人民法院的家事审判工作会向关心支持我们的高校和专家学者们敞开大门，为法学、心理学和社会学等学科理论学术研究提供必要的便利条件，更希望专家学者们结合人民法院的家事审判工作实际，在各个领域开展更深入的研究论证。
第四，着力推进机构队伍正规化、专业化、职业化、大众化建设，为改革厚植人才基础。专业机构和专业人员，是做好专业工作的前提和保障。家事审判的特殊性、家事审判队伍的专业性以及家事案件数量的居高不下，都决定了成立家事审判庭或者家事合议庭很有必要。我认为，经过一年半的试点运行，除了案件量少或者司法改革后只保留审判团队的地区，其他试点法院都要考虑成立家事审判庭。试点法院还应当选拔任用熟悉婚姻家庭审判业务，具有一定社会阅历，掌握相应社会心理学知识，热爱家事审判工作的法官担任家事法官，要保证家事审判有足够的员额法官。同时，通过引入社会团体工作人员和向社会购买服务等方式，充实家事审判辅助人员，走专业化与群众路线相结合的道路。家事法官的培训要常抓不懈，要列入各高级人民法院每年的常规培训计划，要注重法学、心理学、社会学等各方面知识的综合培训。
努力推动家事审判与人民法庭工作协同发展。目前在全国各地法院中，相当比例的家事案件由人民法庭审理，家事审判机构建设一定要与人民法庭的建设很好地结合起来，共同均衡推进家事审判工作。考虑到诉讼便民原则，试点法院不可能也没必要将所有家事案件都集中到家事法庭审理。对于城区法院，成立家事审判庭集中审理效果较好，但对于县级法院，由家事法庭和派出法庭共同管辖家事案件既便民，又能发挥派出法庭审理家事案件密切联系乡村的天然优势。家事法庭要协调、指导各人民法庭家事案件的审理，家事法庭创建的制度机制、整合的各类资源，要与人民法庭共享。
努力推动家事审判与少年审判工作协同发展。未成年人违法犯罪和婚姻家庭纠纷案件密切相关，家事案件能否得到妥善解决，直接关系到未成年人能否健康成长。家事审判和少年审判在审判理念、工作目标、审判方式和审判资源等方面有共通之处，应当协同发展、共同提高。目前试点法院中，独立建制的家事审判庭超过50%，少年家事庭达到20%。我们要协调好家事审判和少年审判的关系。少年法庭经过三十多年的发展，积累了丰富经验，已形成一整套成熟的工作体系，应当在家事审判推进过程中予以充分吸收借鉴，而如何在家事审判改革中继续稳固并发展少年审判经验，突出少年审判工作特色，实现“教育、感化、挽救”失足未成年人和全面维护未成年人权益的目标，需要我们认真思考并统筹推进。我们要以更开阔的视野审视少年审判和家事审判的关系，做到共享资源、互相支持、互相促进，为未成年人司法权益保障作出应有的贡献。
第五，认真贯彻实施反家庭暴力法，为改革打通重要节点。反家庭暴力法实施以来，全国法院已发出1830份人身安全保护令，赢得社会广泛赞誉。但是人身安全保护令的签发和执行仍然存在问题，有的法院签发人身安全保护令的标准过于严格，有的法院与公安机关在执行上衔接不畅。人身安全保护令的主要作用在于预防和及时制止家庭暴力，本质上是一种行为保全，对申请人的证明责任不能要求过高，不能等同于离婚判决中认定家庭暴力的证据标准。法官审查申请人的证据材料，只要认为存在家庭暴力或者很可能再发生家庭暴力，就要及时签发人身安全保护令，同时也要向被申请人说明，对他(她)发出人身安全保护令并不意味着他(她)就是施暴者。这一点各高级人民法院和试点法院都要把好关，要联合当地妇联组织和有关部门做好宣传工作，解除被申请人的思想顾虑，转变法官的理念，更及时更准确地发出人身安全保护令。关于人身安全保护令的执行问题，最高人民法院将加强与公安部的协调，争取明确公安机关协助执行的具体职责。各高级人民法院和试点法院也要努力与公安、司法行政、民政、妇联等部门建立协作机制，形成人身安全保护令有效执行的合力。
第六，不断提高审判装备水平和经费支持力度，为改革提供物质保障。家事审判改革试点工作的顺利推进，需要强有力的物质装备保障。各高级人民法院和试点法院要继续秉持物质装备服务审判中心的理念，围绕家事审判特点和需求，加大经费保障力度，加强相关硬件设施配置，推动家事审判信息化建设，使相关基础设施建设充分体现家事审判人文关怀的特征。家事纠纷矛盾化解难度大，家事法官工作责任重、风险高，要加强家事法官职业保障和安全保障，对于特殊敏感案件要加大安全保障及警力支持，有条件的法院可以探索给予家事法官及司法辅助人员特殊津贴。同时，要积极争取将家事审判有关工作所需经费列入司法专项经费。家事审判需要聘请心理咨询师、家事调解员、家事调查员等专业人员开展工作，这些案外延伸工作的可持续发展，都需要经费支持，仅仅依靠有关部门或者社会组织的热情是无法持久的。福建省厦门市思明区人民法院和浙江省温州市中级人民法院，将心理咨询服务费用列入专项经费，由财政拨款，值得大家学习借鉴。
第七，科学考核家事审判工作，为改革“量身定制”评价标准。绩效考核不合理是家事审判工作中反映较为集中和突出的问题，很大程度上影响了家事法官的工作热情和主观能动性的发挥。已有部分试点法院创新了考评办法，但并没有形成广泛效应。目前全国要统一规范家事审判考评工作难度比较大，而在一省范围内统一绩效考评工作也是有难度的，但这项工作非常重要，很大程度上决定了家事审判工作能否吸引到优秀人才。河南省高级人民法院要求将各地法院家事审判工作开展情况纳入绩效考核范围，各高级人民法院一定要高度重视，要指导所有试点法院制定符合自身特点的家事案件考评办法，体现家事审判工作的特殊性，鼓励更多优秀法官从事家事审判工作。
第八，充分运用多媒体手段提升新闻宣传水平，为改革营造良好舆论氛围。婚姻家庭案件关系到千家万户，社会关注度很高，既对家事审判工作提出了更高的要求，也给我们向社会展示人民法院工作提供了很好的机会。中央电视台等多家新闻媒体单位都特别重视并大力宣传人民法院的家事审判工作，为改革营造了良好的社会氛围。2017年9月份最高人民法院与中央电视台联合制作的“法治中国说”栏目，第一讲就是家事审判改革访谈，我和4位专家、4个试点法院有关负责同志一起接受访谈，播出后效果很好。各高级人民法院和试点法院也利用各种宣传平台，不断向社会传递家事审判改革正能量。今后我们要更加重视新闻宣传工作，以“三八”节、“六一”节等节日为契机，充分利用信息化、新媒体等手段，多组织一些有影响、有效果的宣传报道活动，把家事审判工作打造成人民法院一张亮丽的名片，树立人民法院公正高效和人权保障的良好司法形象，争取社会各界更多的理解和支持。
当前，深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，妥善化解婚姻家庭纠纷，维护家庭和谐和社会稳定，是人民法院义不容辞的责任。我们要认真贯彻落实党中央决策部署，从更高站位、更宽视野推进家事审判方式和工作机制改革，大力弘扬社会主义核心价值观，切实履行维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责使命，为每一个人都能在和谐幸福的家庭基点上扬帆起航，为实现党的十九大确定的奋斗目标作出新的更大的贡献！
(本文选自杜万华同志2017年12月7日在全国部分法院家事审判方式和工作机制改革试点工作推进会上的讲话。)
(责任编辑：任容庆)
【注释】 *最高人民法院咨询委员会副主任，最高人民法院民法典编纂工作研究小组副组长，中国法官协会副会长，时任最高人民法院审判委员会副部级专职委员。 ·END· 欢迎关注 |