尤文军，郑东梅等|基层法院法官助理履职情况的调研
载《中国应用法学》2018年第4期
在当前司法改革背景下，法官助理制度改革已进入深水区，要对法官助理履职情况进行评析必须从审判团队中法官助理的具体工作职责及内容入手，以特定法院为样本，[1]深入调查审判团队中法官助理的工作职责及内容，分析其职责履行到位情况，进而总结法官助理制度在运行过程中存在的问题，在深入分析产生问题原因的同时，针对基层法院法官助理履职情况特点，对法官助理制度的完善提出对策和建议。
目前，B市Y区法院审判业务部门共有员额法官42人，中央政法编法官助理19人，聘用制法官助理19人，聘用制书记员21人。为准确分析法官助理[2]在司法实践中的履职情况，课题组采用调查问卷和定点访谈的形式，对B市Y区法院42个审判团队中的42名审判业务部门法官、19名中央政法编法官助理、19名聘用制法官助理和21名聘用制书记员在各项工作上的完成率[3]进行统计分析，发现司法实践中法官助理履职存在如下问题：
(一)法官助理与审判团队其他成员之间分工落实不到位
良好的团队分工能促进审判团队提升审判质效，在法官员额制改革前后，审判团队的分工是有所不同的。以B市Y区法院为例，改革之前，在未设置法官助理的“一审一书”模式下，审判团队的分工情况为，团队成员分工非常清楚明确和较为清楚明确的共占94.4%，不统一的占5.6%。(见图1)改革之后，在设置法官助理的新型审判团队中，其分工情况为，团队成员分工非常清楚明确和较为清楚明确的共占50.0%，同比下降47.0%；审判团队成员之间分工不统一的占35.7%；书记员和法官助理分工不够明确的占14.3%，后两项合计占50.0%，相比改革之前，分工落实不到位的比率明显上升。(见图2)以上数据充分说明了，相比改革之前，团队分工难度增加，新型审判团队分工落实不到位的情况较为明显。
图1“一审一书”模式下审判团队成员分工情况
图2新型审判团队成员之间分工情况
(二)法官助理与审判团队其他成员之间配合欠佳
本轮司法改革后，审判团队结构较发生了较大变化，法官助理在审判团队中与法官和书记员相衔接，三者之间需要良好的团队配合。课题组通过调查问卷发现，相较改革前的“一书一审”模式，改革之后认为法官助理与法官、书记员配合非常默契及比较默契的同比下降15.6%。这一数据变化说明，在改革之后，随着审判团队成员的增加，客观上配合沟通难度加大，审判团队成员之间配合默契度相比改革之前有所降低，配合状态有待改善。
图3“一审一书”模式下审判团队成员配合情况
图4 新型审判团队中法官助理与团队成员配合状况
(三)法官助理与审判团队其他成员之间职责混同
1.法官助理承担审判事务性工作过多
2003年最高人民法院颁布的《人民法院书记员管理办法(试行)》把书记员的工作职责规定为四项。[4]对调查问卷进行统计后发现，书记员对上述四项工作的完成率在50%至65%之间，但两类法官助理合计完成的工作仅比书记员低20%至30%，平均比率为34.6%。(见图5)这一比率说明法官助理在履职过程中较多地承担了本应由书记员承担的审判事务性工作，这有违法官助理制度的设计初衷，即法官助理首先应为法官“减负”[5]，由此造成了司法资源的浪费。
图5 审判事务性工作审判团队成员完成率
2.法官承担审判辅助性工作过多
调查显示，作为审判辅助性工作的判决书的草拟、诉讼材料的审查、调解及其他文书的草拟、准备参考资料和研究法律问题，法官的完成率分别为：49.5%、32.1%、34.3%、33.3%。(见图6)法官对审判辅助事务的平均完成率高达37.3%。推行法官员额制的目的是实现法官精英化，将法官从繁重的程序性和事务性工作中解放出来，法官的主要精力应当用于证据的判断、事实的认定和法律规范的适用等审判核心工作，法官过多地承担审判辅助性工作，不仅不利于审判团队效率的提升，也是对司法资源的浪费，最终难以实现“法官精英化”的目标。
图6 部分审判辅助性工作审判团队成员完成率
(四)法官助理在审判辅助性工作上履职不到位
1.中央政法编法官助理履职状况仍不理想
调查显示，作为审判辅助性工作的诉讼材料的审查、委托鉴定评估等工作、判决书的草拟、调解及其他文书的草拟、准备参考资料和研究法律问题，中央政法编法官助理的完成率分别为26.8%、28%、32.7%、32.4%、41.7%，平均完成率为32.3%。(见图6)随机抽样选取的数据中，若19名中央政法编法官助理完全履职到位，则中央政法编法官助理这几项工作的完成率应为45.2%。[6]中央政法编法官助理32.3%的实际完成率相比45.2%的理想完成率，有所偏低。
2.聘用制法官助理履职状况亟待改善
与中央政法编法官助理相比，聘用制法官助理对审判事务性工作的完成率略高于前者(见图5)。其中，庭前事务性工作的完成率为23.7%，案卷的装订、整理和归档工作的完成率为22.6%。但是在有专业要求的审判辅助性工作上，聘用制法官助理的完成率占比则较低，均未超过20%(见图7)。可见，越接近审判核心工作的审判辅助性工作，聘用制法官助理的完成率越低。例如，在诉讼材料审查，办理委托鉴定、评估等工作，以及排定开庭日期等工作上，其完成率在12%至17%之间，但在判决书的草拟，调解及其他文书的草拟和准备参考资料，研究法律问题等工作上，其完成率则在7%至12%之间。聘用制法官助理对审判事务性工作的完成率超过20%的仅有庭前事务性工作和案卷的装订、整理和归档，所列其他工作的完成率均未超过20%。由此可见，聘用制法官助理在审判辅助性工作上的完成情况不佳，履职状况亟待改善。
图7 聘用制审判辅助人员履职情况变化图
目前法官助理履职存在的上述问题，究其原因来看，是多方面、多元化且多层次的，具体可从如下五个方面展开分析：
(一)法官助理制度的立法缺失
目前，我国并没有相关法律对法官助理制度予以规定。[7]例如，《人民法院组织法》规定人民法院设“书记员”“执行员”，但并未规定设“法官助理”，法官助理的任职条件、地位、待遇与职责均未通过《人民法院组织法》或《法官法》等加以明确，虽然法官助理制度已为最高人民法院出台的相关司法改革文件予以明确，但其性质属于规范性文件，效力位阶低于法律。此外，法官助理这一角色亦尚未获得群众的合理认可，使得法官助理在完成相关工作时，难免会受到一定的影响，许多工作无法开展。例如，有些当事人就不愿意接受法官助理的庭前调解，不愿意配合法官助理组织的庭前证据交换，这极大地影响了法官助理履职的积极性、职业的尊荣感和工作的完成率。
(二)法官助理履职界限范围不明
1.法官助理职责界限仍不够清晰
目前我国法官助理的履职范围多采用列举式的规定，列举式的规定不能面面俱到，随着社会的发展以及新型审判系统的试用和运行，所出现的新型审判辅助性或事务性工作应当由谁完成，这是列举式规定所不能涵盖的。可将审判辅助性工作交由法官助理完成、审判事务性工作交由书记员完成，但目前何为审判辅助性工作，何为审判事务性工作，则没有明确的概念予以规定，亦没有明确的标准进行区分，导致司法实践中难以对法官助理的职责作出明确界定。
2.法官助理履职范围的规定与实践不符
根据2004年《最高人民法院关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》的规定，庭前调解、庭前证据交换、办理诉讼保全措施的工作应由“法官助理在法官的指导下组织办理”；而2015年《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制若干意见》(以下简称《若干意见》)则规定，上述三项工作由“法官组织或办理，法官助理协助”。在司法实践中，由“法官指导，法官助理组织”的平均占比为23.5%，“法官组织，法官助理协助”的平均占比为15.6%。(见图8)“法官指导，法官助理组织”的完成率要远高于“法官组织，法官助理协助”的完成率。此外，现有规定并未把“依法调查、收集、核对有关证据”“办理排定开庭日期等案件管理的有关事务”等辅助性工作纳入法官助理的履职范围之内，但法官助理依法调查、收集、核对有关证据的完成率达32.7%；办理排定开庭日期等案件管理的有关事务的完成率亦高达40.9%。因此，法官助理履职范围之规定并未很好地涵盖司法实践中法官助理的履职范围，有关法官助理履职范围的规定与司法实践不符。
图8 部分审判辅助性工作审判团队成员完成率
(三)法官助理管理考核制度不完善
目前，B市Y区法院对于法官助理的考核机制需要进一步完善。最早进行法官助理试点的北京市房山区人民法院，其制定的法官助理考核机制也较为笼统。[8]B市Y区法院法官、审判辅助人员(包含法官助理)和司法行政人员的考核分为共性考核和个性考核，共性考核调研和宣传工作，个性考核分外部考核和内部考核，分别占70%、30%，但内外部考核主观性较强，反向考核机制仅对违法违纪情况进行制约，不能对法官助理的工作数量和工作质量进行定量考核，法官助理“干多或干少、干好或干坏”缺乏客观清晰的记录和评价。长此以往，不仅会影响法官助理履职的整体积极性，而且会打击部分积极履职法官助理的工作热情，进而影响法官助理工作的完成率和履职质量的提升，阻碍新型审判团队工作效率的提高。
(四)法官助理责任落实尚有欠缺
2015年《若干意见》之规定表明，审判辅助人员也应当承担与其职责相对应的责任，但却未明确规定审判辅助人员如何担责以及怎样担责，在没有具体政策落地的情况下，让法官助理承担相应责任的规定形同虚设。在司法责任制背景下，要求法官对其所审理的案件终身负责，这有利于落实法官的责任，让法官在案件审理过程中严格履职。与此同时，作为审判辅助人员的法官助理，对相关案件中出现的问题则缺乏常态化责任追究机制，导致法官助理履职率和履职质量都将受到影响。
(五)聘用制法官助理缺乏法律专业素养
2016年，B市共招录聘用制审判辅助人员1456名，招录条件较为宽松，大专以上学历即可报名。2016年，B市Y区法院共招录36名聘用制审判辅助人员，大部分不具有法律专业背景，其中19人在审判团队中担任法官助理，但具有法律专业背景的仅有4人。让不具备法律专业素养的聘用制法官助理从事专业性较强的审判辅助性工作，会导致其工作不尽如人意，甚至难以达到法官的要求，最终法官只能安排聘用制法官助理从事书记员的工作。因此，专业背景和专业能力的限制以及法律素养的缺失是聘用制法官助理履职情况较差的重要原因之一。
(六)中央政法编法官助理对员额预期不乐观
虽然法官助理的晋升分为择优晋升和按期晋升，但通过对中央政法编法官助理随机访谈后发现，中央政法编法官助理最为关心的问题是在员额数固定的情况下，大批的法官助理何时能晋升为员额法官。法官员额制的目标是追求法官精英化，法院发展的趋势是，法官额数固定，在全院所占比例较低，相应地则大量增加审判辅助人员的人数。在员额固定的情况下，只有员额法官退额或者辞职退休，员额出现空缺或预留一定员额的情况下，法官助理才有机会晋升为员额法官。由于空缺的员额数非常有限，法官助理之间竞争将会非常激烈，大批的法官助理仍将在员额法官的竞选中被淘汰。因此，法官助理职业晋升空间的不乐观，严重影响了法官助理履职的积极性和对未来职业的憧憬与期待。
(七)聘用制法官助理职业晋升空间模糊
聘用制审判辅助人员的薪资水平在B市市区相对较低，试用期每月工资只有4500元(含五险一金费用)。聘用制法官助理职业发展空间有限，职业保障达不到预期，职业付出与收获不成正比，后续保障机制不足，这些问题都导致了聘用制审判辅助人员的归属感较弱，人才流失较为严重，该岗位难以吸引优秀人才。以B市Y区法院为例，访谈的大部分聘用制审判辅助人员没有在这一岗位长期就职的打算，并在积极谋划其他发展路径。在这些背景和因素的作用下，聘用制法官助理人才流失较为严重，也影响了法官助理职责的履行。
另外，法官助理履职存在的问题，亦有法官主观方面的原因：一是在当前改革初期，一部分法官根据自身工作习惯分配任务，难免出现职责分配不公的问题；二是另有法官助理认为，法官培养后备人才的意识不够，自己大量时间浪费在简单事务性工作上，进而导致工作积极性较差。
为实现法官助理制度更好地发展及完善、促进法官助理更优履职，从当前改革进展来看，还需要从法官助理制度的立法，法官助理的履职范围，以及法官助理的选拔、管理考核、培训等多个角度进行优化，在顶层制度设计的指导下，逐步在实践运行中查漏补缺、整改完善。
(一)完善法官助理制度的立法
在现有法律法规的基础上，通过修订《法官法》《人民法院组织法》，从法律层面补充法官助理这一角色的缺失，完善法官助理制度。在未来很长一段时间内，中央政法编与聘用制两类法官助理将长期并存，因而需要对两种不同类型的法官助理的任职条件、地位和待遇分别予以规定，明晰各自的角色，以便更好地促进法院人员分类管理，为法官助理履职提供立法支撑，使审判团队更加规范化，增加法官助理的职业尊荣感，激发法官助理履职的积极性。
(二)调整法官助理的履职范围
提高效率必然要求分工细化和专业化提升。[9]B市Y区法院审判团队认为审判团队成员内部的分工需要具体规定的占比达95.71%。(见图9)但目前不同类型的法官助理的履职范围均通过例举的方式予以统一规定，中央政法编法官助理和聘用制法官助理两类人员的履职范围相同，没有作区分。因此，亟需根据司法实践中法官助理的履职情况对不同类型的法官助理的履职范围进行不同的分工和定位。
图9审判团队内部分工期待状态
1.根据专业性对审判辅助性工作进行多次分类
当前，在壮大审判辅助人员队伍的同时，这一岗位的人员类别也越来越多样化。以B市Y区法院为例，审判辅助人员的类别有如下几类：一是未进入员额的办案法官转任的法官助理；二是大学本科毕业生担任法官助理；三是硕士研究生担任法官助理；四是聘用制审判辅助人员担任法官助理，聘用制审判辅助人员中有法学硕士、法学学士，此外还有文学、工学、管理学等专业背景的本科或大专生。在审判辅助人员类别如此复杂的情况下，统一规定法官助理的职责范围显然不符合审判实践的需要。因此，应根据难易程度及专业相关度对审判辅助性工作进行多次分类，以便不同类别的审判辅助人员对应不同类别的审判辅助性工作，这样才能适应审判辅助人员多样化的实际情况。
2.对中央政法编法官助理的履职范围进行调整
调查显示，B市Y区法院法官认为可以完全由法官助理独立组织庭前调解工作的占18%，在法官指导下组织庭前调解工作的占63%，法官组织庭前调解，法官助理协助的占19%。(见图10)调解是法官必备的技能，庭前调解工作法官助理可以协助法官完成，也完全可以由法官助理独立或者在法官指导下组织完成，且庭前调解工作由法官助理组织，有助于调审分离。对于庭前证据交换，考虑到证据是认定案件事实的核心，“组织庭前证据交换”和“调查、收集和核对有关证据的工作”可以由法官组织，法官助理协助，但目前最新的规定并没有要求法官助理需要协助法官进行“调查、收集和核对有关证据”。因此，有必要根据实际情况对中央政法编法官助理的履职范围予以重新规定和调整，以有利于法官助理后期的管理和考核。
图10法官对法官助理参与庭前调解的态度
3.重新划定聘用制法官助理的履职范围
目前，B市法院系统中承担法官助理一职的聘用制审判辅助人员较多。《B市法院2017年审判辅助人员业绩考评办法(试行)》(征求意见稿)第11条明确规定了法官助理的职责。[10]根据统计分析的结果可以看出，最高人民法院关于法官助理的履职范围要远远超出聘用制法官助理的能力范围，通过随机对法官进行访谈，大部分法官认为，目前B市Y区法院所招录的聘用制审判辅助人员，不能完成规定的职责内容。因此，应对书记员履职范围之外的审判辅助性工作另行细分，将专业性不强的审判辅助性工作分由聘用制法官助理完成。根据人员的不同类别对聘用制法官助理的履职范围进行区分，有利于聘用制审判辅助人员更好履职。
(三)强化对法官助理的考核
1.依托审判系统完善法官助理的日常考核
从理论上来说，法官助理日常的工作数量和工作质量应当有一个较为清晰的记录。首先，对法官助理工作数量的考核可以依托审判系统。在目前北京市的审判系统中，法官分派任务，审判团队成员在系统内领取任务，在任务完成后，在系统内部确认完成。由于整个过程在审判系统内部均有记录，可以依托这一记录从工作数量上对法官助理进行考核。其次，对法官助理工作质量的考核也不容忽视，在一个案件结束之后，法官可在系统中根据法官助理完成的质量给予评分。对法官助理质与量的考核应当与其将来的职业晋升结合起来。这种考核方式能彻底改变法官助理日常考核不清晰、不系统的局面，操作简单方便。再次，法官助理在日常工作考评之外还应进行综合考评。综上，对法官助理的考核可分为四个部分：一是运用新审判系统对其本职核心工作的工作数量和工作质量进行记录；二是由法官助理所辅助的法官及其直属领导进行评分和评价；三是调研和宣传工作成果的考核；四是审判团队的综合业绩考评，如结案率、发回重审率及案件难易系数等均纳入法官助理的考核要素中。从长远发展的角度来看，综合案件和工作难易系数进行评估，有利于对法官助理进行全面考核，这种全面、科学、合理的正向综合考评方式更能激发法官助理的工作热情，促使其更为高效地履职。
2.依托审判系统落实法官助理责任
一个团队应当有共同的责任，审判辅助人员应当承担与其职责相对应的责任，这是毋庸置疑的，但审判辅助人员在法官指导下进行审判辅助性工作，法官负有审核把关的职责，故而法官助理也应当根据其过错和因果关系对案件质量承担相应的责任。具体如何落实法官助理的责任，2015年《若干意见》中尚未进一步明确，在未来的制度设计中，应首先明确法官助理应当对审判系统中记录完成的工作担责，一旦出现问题，将影响法官助理的考核、工资和将来的职业晋升；其次应完善责任追究机制和差错考评机制，将责任落实到审判团队中的每一个人，这也将促使法官助理更好履职，助力审判团队提升效率。
(四)限制聘用制法官助理的专业背景
当前，基层法院所招录的聘用制法官助理大多不具有法律专业背景，导致其在履职过程中问题重重，基层法院在启动多种渠道招录法官助理的同时，还应根据职位来限制聘用制法官助理的专业背景。可考虑以下两种途径：一是从法律院校吸收法律专业在校生担任法官助理。法律院校在校生具有法律专业背景，不仅能为审判团队带来前沿的法律思维和观点，还能解决法院审判辅助人员人手不足的问题，此外，亦能满足在校生学习法律实践知识的需要。据了解，目前，北京市很多基层法院与高校均有合作。因此，各基层法院可以针对法律院校在校生担任法官助理出台较为系统、全面的培养管理方案，让在校生担任法官助理的制度规范化、系统化。二是提高聘用制法官助理的招录门槛，限制其专业背景。聘任制审判辅助人员承担审判辅助工作必须具备一定的法律专业知识，比如具备法律专业背景或取得相应的法律职业资格证书。对于不具有法律专业背景、不具备相应专业能力，但已签订劳动合同的聘用制审判辅助人员，可以依据其履职范围，有针对性地对其进行培训，以便其能胜任相应审判辅助性工作。
(五)加强对向初任法官转换的法官助理的培训
随着法官员额制、司法责任制的推行，员额法官不仅在审判活动中起主导者和责任人的作用，就整个审判团队而言，员额法官更是管理者与团队领头人，其所肩负的责任要远远大于法官助理。法官助理与法官不仅在专业能力、审判经验的要求上存在较大差别，且在工作内容、工作重心与心理状态上也存在较大差别，法官助理属于司法辅助人员，其角色定位是在审判团队及审判活动中起辅助作用。但是，随着法官助理经验的积累和能力的提升，有一部分优秀的法官助理是有望向初任法官转变的，对于这部分可转任的法官助理，应当从多个角度对其加强培训：一是要加强专业能力的培训。法官助理转任法官，其职责内容也由原来承担审判辅助性工作变更为审判核心工作，因此需在专业方面加强对可转任法官助理的培训。二是要加强心理疏导培训。法官助理初任法官，可能会面临心理压力，故有必要加强心理疏导培训，引导法官助理在转任过程中保持心态平稳过渡。三是要进行管理经验培训。作为审判团队的管理者和领导者，为实现审判团队更好合作、提升团队审判质效，法官助理转任法官之前，管理能力的培养亦必不可少。四是要加强审判经验交流与培训。法律的真谛是实践，由资历较深、经验丰富的法官定期对法官助理进行审判经验的交流与培训，这将对法官助理的成长大有裨益。综上，从多个角度对法官助理进行全面综合的培训，将有助于实现法官助理向初任法官角色的平稳过渡。
客观来讲，到目前为止，法官助理制度在我国仍属新生事物，法官助理在履职过程中存在问题，法官助理改革措施不尽完善，这都是改革过程中必然存在的“阵痛”。法院人员分类管理，法官助理制度的推行所涉及的范围、层面和利益较多，不可能一蹴而就，需要一个较长时间的调整与适应，这也是促进法官员额制改革，推动法官精英化发展必经的过程。我们应当在改革过程中下定决心、坚定信心、通过发现法官助理在履职过程中存在的问题，深入剖析原因，立足于当前的改革实践，举一反三，由点及面，及时梳理所出现的问题，对措施予以完善，通过制度整改打造一支业务能力强、综合素质高的法官助理队伍，为法官员额制改革打好基础，真正实现“法官精英化”的目标。
(责任编辑：任容庆)
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