顾伟强，朱川，卢腾达|新时代背景下司法体制综合配套改革的若干思考

载《中国应用法学》2018年第3期

【摘要】 随着司法体制改革不断向纵深推进，实践中也陆续出现一些新情况、新问题需要回应和解决，中央适时提出司法体制综合配套改革，既标志着司法改革进入了新的历史阶段，也对新时代人民法院改革发展提出了新的更高要求。下一步改革中，如何进一步厘清综合配套改革与前一阶段改革的关系，科学界定综合配套的内涵和外延，准确研判改革的核心要义，着力聚焦于影响改革全局的关键环节和重点领域，是改革推进中至关重要的一环。基于此，本文将从以上几方面出发，提出关于司法体制综合配套改革的理论分析和若干思考，以期对推进后续改革有所裨益。

　　党的十八大以来，党中央对全面深化司法体制改革、全面推进依法治国作出重大战略部署，人民法院牢牢把握司法体制改革的目标和方向，全面推进司法体制改革工作，成效逐步显现，经验日益成熟。2017年8月29日，中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》，确定上海先行先试，在率先完成前一阶段改革任务的基础上，实施司法体制综合配套改革试点，并从规范权力运行、推进前端治理、完善分类管理、维护司法权威等四方面提出25项配套改革部署。党的十九大报告进一步明确提出，“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”这既是对过去五年司法改革成果的肯定，也为新时代中国特色社会主义司法制度自我完善与发展指明了新的方向，具有重要的时代意义。这也意味着，深化司法体制综合配套改革，将成为新时代我国司法改革的主要内容。　　

一、司法体制综合配套改革试点的顶层设计与框架内容

　　2017年2月6日，时任中央政法委书记孟建柱同志视察上海市高级人民法院(以下简称上海高院)时谈到，中央将对上海授予国家第一个司法体制综合配套改革试点城市，要求上海尽快调研起草综合配套改革的意见方案。[1]随后，上海各级法院深入总结司法改革各项举措和经验，就如何推进综合配置改革进行了一系列前期调研与摸索。2017年7月，中央政法委在贵阳召开全国司法体制改革推进会，习近平总书记对司法体制改革作出重要指示，强调要“开展综合配套改革试点，提升改革整体效能”。会议上，《关于建设司法体制综合配套改革试点的框架意见》作为会议材料印发征求意见。2017年8月，中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过《关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见》，确定上海先行先试司法体制综合配套改革。　　　　为贯彻中央决策部署，2017年9月28日，上海市委专门召开推进会，正式启动上海司法体制综合配套改革，市委政法委制定颁布《贯彻落实〈关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见〉的分工方案》，把25项改革举措细化分解为117项具体任务，列入分工方案的责任单位和参加单位超过45家。为抓好贯彻落实，上海高院制定《上海市高级人民法院关于贯彻落实〈关于上海市开展司法体制综合配套改革试点的框架意见〉的实施方案》(以下简称《实施方案》)并将任务分解为8 大类，72条、136项具体任务。《实施方案》提出，综合配套改革总目标是紧紧围绕“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”；改革的三大着力点是巩固深化完善各项改革举措、跟踪问效，解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，推进制度创新、形成可复制可推广经验。　　　　其中，《实施方案》提出的八大类任务包括：一是规范审判权力运行、完善监督制约机制，主要着眼于进一步规范审判监督管理、完善法律统一适用、司法标准化等方面，以内生动力建设夯实司法责任制基础；二是优化司法职权配置、完善管理体制机制，深入推进跨行政区划法院建设、金融审判机制改革、内设机构改革等具有全局性的重大创新举措；三是推进以审判为中心的诉讼制度改革，全面落实非法证据排除、证人出庭作证等举措，强化人权保障，切实防范冤假错案；四是深化繁简分流、优化资源配置，坚持需求导向、问题导向，通过完善简易程序、庭审方式改革、多元化参与矛盾化解等途径解决“人案失衡”问题；五是围绕如何进一步提升诉讼服务水平这个主题，坚持司法为民、司法公开，让人民群众有更多改革获得感；六是完善人员分类管理、夯实制度机制保障，以完善员额管理、法官遴选与退出、司法人员养成、业绩考核等为抓手，推进法官正规化、专业化、职业化建设；七是深化现代科技与司法体制改革融合，深入推进“数据法院”“智慧法院”建设；八是进一步优化司法环境、树立司法权威，维护裁判的终局性，确保人民法院依法独立行使审判权。　　　　以上这八大方面任务总体涵盖了影响司法公正、制约司法能力的深层次和普遍性问题，为下一步深入推进综合配套改革提供了指引和遵循。根据方案要求，2019年上海将全面完成各项改革试点任务，实现司法质量、司法效率和司法公信力的全面提升，展示新时代中国特色社会主义法治国家的良好形象。　

二、司法体制综合配套改革的三大核心要义

　　　　(一)聚焦深入巩固完善各项改革举措与跟踪问效——夯实基础　　　　“综合配套改革”，从文意上讲，是对主体结构辅助性、协调性的完善措施。根据唯物辩证法，继承是发展的前提，发展是继承的必然要求，没有继承的发展走不远。深化司法体制综合配套改革，既是对党的十八大以来司法改革的进一步延续和发展，又是我国法治领域各项改革举措的必然延伸和现实内容。改革五年来，“做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革”，司法领域具有“四梁八柱”性质的改革主体框架搭建完成。后续改革是以司法体制改革的既有状态为基础的，改革中出现的新问题以及被实践证明行之有效的一些改革举措，需通过开展综合配套改革来加以夯实或固化。比如，实行司法责任制后，法官依法独立行使审判权，司法行为监督需进一步规范强化；如何健全完善以办案质量和效率为基础的绩效考核制度仍需着力解决。同时，为了确保各项改革全面落地生根，需要建立司法体制改革督察常态化机制，强化跟踪问效抓落实，及时发现改革中存在的短板、弱项，以督察倒逼改革，确保方向不偏离任务不落空。为此，综合配套改革首要的核心要义应是“跟踪问效”“夯实基础”，即聚焦深入巩固完善前期各项改革举措，狠抓落实，在尊重、整合、提炼改革经验基础上进一步深化既有改革成果，将人员分类管理、司法责任制等基础性改革举措固定下来，形成稳定的长效机制，促成改革成果系统化、常态化和规范化。[2]推进过程中，还会涉及制度化或立法保障的问题，比如，法院组织法、检察院组织法、法官法等相关法律修改都要跟进，从而把改革成果提升到立法层面，使司改成果的稳定性能够得到保障。　　　　(二)聚焦影响司法公正制约司法能力的深层次漏堵点——填补空白　　　　当前，司法责任制改革虽然构建了司法体制改革的整体框架，但改革缺位、不顺畅、欠科学等问题在一定范围依然存在。比如，员额制改革后，如何健全员额法官常态化的退出机制，在既能保持司法人才队伍的稳定性和战斗力的前提下，又能为年轻、高素质的法官助理群体提供可预见的成长空间；法官助理制度如何得到各方面的保障并有效运行，得到全社会的认同；内设机构改革是司法责任制改革的“必答题”，但此项改革触及的利益多、牵涉面广，是“动奶酪”的又一场硬仗，在具体方案的推动实施中需要更多投入。此外，仍然有一些重大改革还需进一步深化和完善，比如，执行是彻底外分还是保留在法院进行内部分权更合理，是下一阶段改革中无法回避的问题。可以说，这些问题很多都是影响司法公正、制约司法能力的深层次问题的重要环节，事关司法责任制能否真正落地生根，事关中央确定司法体制改革总体目标能否实现，事关公正、高效、权威的中国特色社会主义司法制度优势能否最大限度地得以体现。因此，全面梳理原有的各项改革任务，进一步“查漏洞”“补短板”应是综合配套改革的另一项核心要义之一，其主要意义在于为司法改革提供更加精细化、科学化、体系化的完整配套和系统保障。尤其要注重总结研究前一阶段各项改革举措的顺序、配套和衔接上存在的某些“堵点”“漏点”“偏点”，进而采取更有针对性和更加系统性的应对举措，避免在深化司法体制改革过程中出现新的制度断裂。　　　　(三)聚焦司法各领域改革举措的有效衔接与深度融合——叠面成体　　　　司法改革是一项复杂的系统工程，各项改革之间关联度高、耦合性强，牵一发动全身。从改革的过程来看，综合配套改革往往是以全面制度体制建设的方式推进改革的系统进程。一方面，虽然已开展了基础性改革，各项举措都已陆续出台，但要确保改革的生命力、可持续性，相应配套和保障措施都必须跟进到位。另一方面，虽然各项改革措施遍及司法领域各个方面，但仍需研究如何将点状分布态整合为有机统一体，而综合配套改革就是“连点成线、搭线成面、叠面成体”的工作，故整体性、协调性应被特别凸显出来。需要反复强调的是，尤其是要紧紧抓住作为司法改革各项措施“牛鼻子”的司法责任制改革，这是核心环节。最高人民法院已制定《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》等规范性文件，但司法实践中仍存在综合配套上的进一步需求，司法责任制与司法职业保障、细化权力清单、司法人员养成、诉讼程序等都有着千丝万缕的关联。只有紧紧围绕这个核心环节，逐一解决影响改革进程中的系统性、配套性障碍，增强司法权运行中各方面、各环节改革措施的协调性、联动性和配套性，才能将司法责任制真正落到实处，激发和提升改革的整体效能。　　

三、推进司法体制综合配套改革的三大切入层面

　　(一)从人民法院内部层面入手　　　　公正、高效、权威是中国特色社会主义司法制度的三大基本要求，也是我国司法体制改革和综合配套改革的价值目标。通过司法体制机制的改革完善，人们期待人民法院作为维护社会公平正义的最后一道防线，在纠纷解决和社会治理中扮演更重要的角色。此前的基础性改革，抓住了改革的关键主体，主要从内部改革入手，围绕影响人民法院公正司法的体制机制障碍进行。在深化综合配套改革的“司改第二阶段”，中央明确提出，要从制约司法工作的瓶颈问题和环节入手，进一步巩固深化完善司法责任制等各项改革举措，进一步跟踪问效，强化重点改革项目督察。“打铁还需自身硬”，下一步的改革应坚持“眼睛向内”，聚焦于人民法院内部的司法权运行机制、审判监督等各项机制建设，将司法公正、高效、权威建设作为改革的目标，全面推动法院内部各环节改革。　　　　(二)发挥政法系统层面协同效应　　　　政法工作点多线长面广，涉及多部门、多范畴、多要素。政法系统既包括各级人民法院、人民检察院，也包括公安机关、司法行政机关和国家安全机关，他们共同组成全面推进依法治国伟大事业的主力军，缺少任何一个政法主体的有效参与，都称不上是完整、系统、彻底的司法体制改革。比如，推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，要解决的就是公检法三政法机关之间存在“配合有余、制约不足”的问题；推进跨行政区划法院检察院建设，则直接涉及相关政法单位管辖范围、职责定位的重新构造。因此，唯有各方参与，紧紧依靠各政法单位这个核心群体、紧紧抓住政法系统这个关键要素，政法单位之间既强调分工负责、各司其职，又强调协作配合、步调一致，集中力量抓大事、办实事，才能真正将司法体制综合配套改革推向纵深，打造社会矛盾纠纷化解的“政法力量共同体”。　　　　(三)整合社会各界层面聚合力　　　　当前，我国正处于社会转型期，一方面，经济发展进入新常态，由各种利益纠纷引起的社会矛盾成为影响社会安定的突出问题，社会矛盾纠纷的主体、类型、诉求均呈现多元化状态，对国家治理体系和治理能力提出了新要求。另一方面，中国特色社会主义法律体系已经形成，法律有效实施成为法治的重心，矛盾纠纷的常态化预防化解有了新的特点。显然，在新形势下，单靠法院一家的力量，难以有效应对各类纷繁复杂的矛盾纠纷，化解纠纷的方式方法必须强调主体多元化、参与多样化。同时，从改革进程和特点看，过去一阶段的司法体制改革更多地是在法院、政法机关内部进行，而综合配套改革的外部性要求更强，不仅涉及公安、检察、法院和司法行政等单位，而且与其他政府机关、社会组织、基层群众组织等都有着千丝万缕的联系。如多元化纠纷解决机制改革、家事审判改革、内设机构改革、执行联动威慑机制建设等举措，没有其他社会部门的通力合作，改革根本无从谈起。因此，在深化司法体制综合配套改革过程中，应当进一步增强全局观念、系统思维，站在更高层面、更大视野、更深维度上去谋划和推进社会各界层面的工作。　

四、深入推进综合配套改革的十大重点领域和关键环节

　　(一)着力推进内设机构改革　　　　内设机构改革是创新司法机关组织结构的必由之路，事关司法责任制改革成败。长期以来，我国法院内设机构采取的是行政机关的管理模式，按行政职务和等级进行管理，法院系统的“行政格式化”显然无法适应司法改革后以审判为中心、以法官为主体的办案新模式和审判管理监督的需要。若仍然延续原有组织模式，众多的内设机构难免会“自我找事”并“自我赋权”，[3]最终影响“让审理者裁判，由裁判者负责”的实现。比照域外经验，英美法系的美国、英国等国的法院均未设置审判业务庭，其审判管理采取的是以法官为中心，由法官、法官助理、记录员、雇员组成“法官办公室”的模式，审判组织大多是临时组成的独任庭和合议庭、陪审团；大陆法系的德国、日本等国的法院虽设置审判业务庭，但行政事务与审判事务分离，诸如管理法官等辅助事务被从审判业务庭中剥离出去。2016年8月，中央机构编制委员会办公室、最高人民法院下发《省以下人民法院内设机构改革试点方案》，部分基层人民法院启动先行试点，改革仍然处于探索阶段。目前，此项改革正在全方位推进，但也应看到部分地区推动改革积极性不高。一方面，内设机构的调整压缩，如何与办案团队专业化、司法权监督相协调仍需进一步研究。另一方面，有的法院担心机构改革后领导职数编制会被核减、划转或冻结，影响干警职业发展预期，增加队伍不稳定因素。随着司法人员职务序列、工资制度改革等政策的落实，内设机构改革条件逐步成熟。下一步，应坚持扁平化管理和专业化建设相结合，以机构精简和职能优化为目标，综合考虑专业划分、法官数量、案件数等因素，摈弃不适应办案新模式的环节，整合职能交叉或业务相近的部门机构。内部管理上，由过去偏重于讨论、审批等个案管理，转变为对全员、全过程案件质量效率进行监管。　　　　(二)全面推进以审判为中心的诉讼制度改革　　　　作为一项牵一发而动全身的综合性改革，以审判为中心的诉讼制度改革对于保证司法公正、提升司法公信，尊重和保障人权、防范冤假错案产生具有重大意义，同时它也与推进司法责任制改革具有很强的耦合性、关联性。近年来上海法院积极探索实践以审判为中心的诉讼制度改革，在全国率先制定《上海市高级人民法院关于“推进以审判为中心的诉讼制度改革”的试行意见》，出台36条试行意见以及6个配套指导性文件，形成许多有益经验，但同时推进中还面临着一些困难和问题。比如，公检法三机关之间仍存在“配合有余、制约不足”的问题，审判程序对其他诉讼程序的监督制约作用不够明显；庭审虚化现象尚不同程度存在，个别法官仍习惯于依赖阅卷和书面审查证据定案；一些地方依然存在非法证据排除难、证人出庭率低等问题；认识上还有一定差距，试点推进存在不平衡，如2017年全市一审刑事速裁案件结案比最高的法院达44.72%，但也有个别法院仅有2%-3%。[4]为全面推动改革进程，2017年6月最高人民法院在全国18个中级法院及部分基层法院开展庭前会议、排除非法证据、法庭调查“三项规程”试点，在试点基础上于11月底出台《人民法院办理刑事案件庭前会议规程(试行)》等三项正式文件，并于2018年1月1日起已在全国试行。这为落实罪刑法定、证据裁判等原则，筑牢防范冤假错案的防线奠定了基础。下一步，政法机关应以此为抓手，积极推进庭审实质化，完善非法证据排除启动、调查和认定机制，健全证人鉴定人侦查人员出庭作证保障制度，完善优化刑事案件智能辅助办案系统。同时，将人工智能拓展至民事、行政案件办理领域，研发推广民事、行政案件智能辅助办案系统，规范自由裁量权行使，全面推进严格公正司法。　　　　(三)建立健全法官助理工作机制　　　　法官助理制度是司法体制改革中一项全新的重要内容，对于法院人员分类管理、加强审判队伍专业建设、完善审判权力运行等具有重要意义和深远影响。一方面，法官助理作为审判辅助人员，协助法官办理审判辅助性事务，发挥推动法官“减负增能”作用，使法官更加专注破解疑难法律问题，改进审判方法，提升审判质效。另一方面，作为今后法官队伍的“后备军”“预备队”，法官助理的养成机制关乎未来正义质量、法治水平，因此，探索建立符合审判规律的法官助理工作机制将是综合配套改革重点之一，包括法官助理成长成才路径、法官助理队伍综合素养的提升等。以上海市第二中级人民法院为例，自2014年9月在全国首次任命第一批法官助理以来，始终把将法官助理培养机制建设放在改革宏观布局中谋划，把选优、配强、用好法官助理作为一项基础工作来抓。比如，在细化明确法官助理职责的基础上，上海市第二中级人民法院按照实习、熟悉、熟练三阶段合理确定其履职内容和培养过程：实习阶段主要承担书记员工作，初步了解审判业务；熟悉阶段全面履行助理岗位职责，学习各项审判技能；熟练阶段则通过庭前会议、当事人接待、开展调解等方式参与简易案件中，并探索对任职较长、能力较强的法官助理授权，可在法官指导下独立完成全部审判辅助工作。同样，广东、北京等地法院也在法官助理培养方面进行了实践探索。在下一步改革中，应重点研究将法官助理机制上一些成熟的经验做法制度化、常态化，并深入探索以庭审方式改革、繁简分流、开展与律师协调对接等过程为载体，科学谋划法官助理的角色嵌入，促进法官助理综合能力提高。　　　　(四)系统推进多元化纠纷解决机制改革　　　　司法资源的有限性决定了司法改革的目光不能只驻留于司法，“独善其身”是行不通的。因此，综合配套改革还要“眼光向外”，当矛盾发生时，司法只能作为最终的、最权威的解决机制。近年来，各地围绕着如何充分利用、有效唤醒社会中各类“解纷资源”进行了诸多探索，但实践中也暴露出一些制约多元化合力有效发挥的问题。一是立法和制度设计存在局限。如何将纠纷有效导入，引导当事人选择最适宜的解决方式等关键性问题尚未得到妥善解决；权威统一的指挥平台尚未形成，各类调解组织自成体系现象突出，缺少统一的高层级组织协调机构和政策保障体系。二是参与主体“多元化”及角色定位有待落实。个别地区虽按照多元化要求搭建了平台，但从实际运转维度考察，法院争取当地党委政府支持的力度弱，“多元共治”未得到充分实现，社会各界对诉讼仍过分依赖，“有纠纷、找法院”的认知惯性普遍存在。各种纠纷化解机构的作用没有全面有效发挥，如交通事故裁决、劳动争议、行政复议等，最终均以法院为处理的“出口”，这会在一定程度上消解其他解纷手段的实质作用，使法院从“最后一道防线”变成了“唯一防线”。三是纠纷解决人员配置机制不完善。受目前机制下调处工作志愿性等诸多因素所限，人员选任流于形式，各种联络员、网格化管理员等自发参与占比少，一些较高专业素养人才难以被选聘。四是保障激励机制缺失。受限于经费没有专项预算保障等规定，一些法院只能以交通费等形式向调解员支付少量补贴，难以调动工作积极性。针对上述重点难点问题，在下一步的综合配套改革中，应当鼓励大胆探索调解前置、开发仲裁类型，加大诉调对接、调仲对接、诉仲对接力度，调动国家、社会、市场方面的资源，让各类纠纷解决机制的治理功能得到最大发挥。　　　　(五)深入推进案件繁简分流机制改革　　　　最高人民法院高度重视繁简分流机制改革的总体布局，为此专门出台《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》，印发《民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程(试行)》，2017年6月在杭州召开全国法院案件繁简分流机制改革推进会，确定80家法院为“案件繁简分流机制改革示范法院”。改革以来，多层次诉讼制度体系功能得以有效发挥，案件繁简分流机制改革系统集成不断增强。但仍要坚持辩证思维，清醒认识到繁简分流推进中的不足。比如，以上海地区法院为例，在民事小额诉讼程序适用上，一些法院占民事案件结案比在30%以上，也有的法院仅有7%左右，[5]小额诉讼程序的作用未充分发挥；全市范围看，督促程序的适用比率普遍偏低，适用实现担保物权案件特别程序案件相对较少；诉讼文书标准化、表格化工作推进乏力，要素式、类型化快速审判的机制红利未能有效发挥；令状式、表格式和要素式裁判文书格式尚未广泛推广使用。下一步，要严格对照最高人民法院各项改革举措和繁简分流示范法院建设标准，进一步梳理简案快审与繁案精审的职能定位和相互关系，该繁则繁，当简则简，促进诉讼程序的多层分流、司法事务的集约办理、司法资源的精准投放，实现诉讼程序多元化、专门化、现代化。　　　　(六)全面强化执行威慑机制　　　　个别当事人之所以置生效法律文书于不顾，甚至公然对抗国家公权力的强制执行，执行威慑机制的缺失是最主要原因。[6]破解执行难是党的十八届四中全会作出的重要部署，2016年3月最高人民法院周强院长在全国人民代表大会上庄严承诺“用两到三年时间基本解决执行难问题”。但总的来看，目前我国执行威慑机制尚未完全建立，运行中也暴露出一些问题。一是法律保障不健全。执行威慑是围绕解决“执行难”而构建的一种工作机制，既不是法律规范，也不是社会规范。近年来，执行领域出现的一些新问题新情况往往难以找到对应的法律处理依据，因此应尽快出台强制执行法，使执行威慑机制有法可依。二是联动单位协作较随意。执行联动机制工作领导小组对联动单位约束力不强，部分协助执行人法律知识不足、认识不够，怠于履行或拒不履行协助义务，“联而未动”现象屡现。法院与银行等机构的协作链条不稳定，在办理冻结、扣划手续时，各银行的程序和内部规定不尽相同。三是信息共享格局尚未形成。不履行法院强制执行文书的信息是最严重的失信信息，但失信司法信息的价值和地位在整个社会信用体系中尚未被突出，全社会并未形成大协作、大联动的认知自觉。以上海为例，作为执行环境较好的地区，因种种原因所限，法院点对点财产查控系统仍难以网上冻结扣划存款、查询查封车辆、查封房地产等，边控则需三个月亲往办理一次。因此，下一步解决执行难的重点应是追求“不战而屈人之兵”，与其向被执行人“虎口夺肉”，不如运用威慑力迫使其“拱手献上”。首先，强化信息共享要素，全面、充分共享社会各类信息，击碎失信者的侥幸心理。其次，强化心理威慑要素，结合地区特点、社会习俗灵活采取各种方式曝光失信信息，挤压规避逃避执行人信用空间。再次，强化制度惩戒要素，建立严格的处罚体系，可考虑修改法律，提高罚款金额，延长司法拘留期间，简化拒执罪的制裁程序。　　　　(七)完善破产程序保障机制　　　　依法发挥司法职能，将符合破产条件且整体执行不能的企业依法移送破产程序，建立健全市场主体救治和退出机制，是人民法院贯彻中央供给侧结构性改革部署、服务保障经济社会发展大局的重要任务。因此，某种意思上说破产制度是并列于立案、审判、执行的第四个重要司法环节，更是司法体制综合配套改革需要着重解决的问题。从目前全国法院看，受理的破产案件数量较少，司法实践中个别法院以补交材料等为由怠于受理破产申请尤其是破产清算申请，[7]执行案件移送破产审查程序保障机制也有待完善。下一步通过改革，要做到以下几个方面。一是人民法院应进一步发挥司法的主体能动性，依法及时适用破产程序，避免企业破产法被“束之高阁”，有效运用破产清算淘汰劣质企业和落后产能，利用破产重整手段促进具有经营价值的企业开展兼并重组、实现规模经济效益，以公正高效的破产审判解决困境企业长期以来累积的各类深层次矛盾。二是因破产程序涉及的各类矛盾极为集中突出，要积极探索和建立相应规范的保障机制。坚定依靠党和政府的领导，全力推动政府建立风险预警机制、联动机制、应急机制、资金保障机制等，通过稳基金或鼓励第三方垫款等方式，优先解决破产企业职工安置等问题，有效维护社会稳定。同时，债务人或管理人制作企业重整计划草案时，法院要引导尽可能安置原企业职工再就业。还应注重与社会保障、工商行政管理、人事组织等部门的协调沟通，积极建言献策，建立起一套完备的职工保障体制。三是要兼顾好破产程序和执行程序的功能定位差异，妥善处理破产衍生诉讼，保持关联企业破产中的利益平衡，发挥企业破产法公平保护全体债权人的作用。　　　　(八)健全完善司法绩效考评机制　　　　探索建立符合司法职业特点的司法业绩考核评价机制，科学合理处理“放”“管”矛盾，对于促进法官正规化专业化职业化建设具有重要意义。长期以来，我国法官业绩考评机制普遍较为简单机械，量化标准多以结案数为主要指标，较少兼顾法官素质能力、合理负荷等因素，考核评价机制的科学性、合理性常受质疑。党的十九大报告指出，要坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制。这应当是完善法官业绩考核评价机制的基本遵循。员额制改革后，具有独立办案资格的法官比改革前有所减少，所承担的办案任务和责任却不断增加，这不免引发社会对司法质量和效率问题的关注和担忧。因此，考核评价法官业绩，首先应重点突出“评”司法质量，“考”司法效率，并以此约束和督促法官对待每一个司法案件都能做到精心审理、公正裁判。其次，须坚持素质与业绩适应、力量与任务相匹配，科学设定“量化”工作饱和度，既坚持以量化考评为主，又辅之以必要的定性考评，既避免“苦乐不均”“鞭打快牛”等现象发生，又起到应有的激励和约束作用。再次，应坚持积极评价为主、慎用消极评价，倘若法律文书错写一个法律条款扣罚法官100元，显然不利于维护和增强法官尊荣感。[8]同时，亦不宜过度“向钱看”，考核可将经济补贴与奖惩挂钩，但不宜简单做经济核算，而要综合运用评价手段，尤其注意精神层面激励。　　　　(九)积极探索社会化服务购买机制　　　　司法服务保障作为法院正常运转过程中不可或缺的一部分，相当于法院运转的“粮草”集散地。大力实施社会服务购买，剥离庭审记录、电子卷宗生成、档案整理等事务，让法官聚焦于审判核心工作，回归法官正规化专业化职业化的应有状态，成为破解法院案多人少困局的优选之策。多年来，各地法院在探索引入社会化服务方面进行了许多有益探索。但人民法院作为国家审判机关，具有一定独立性和封闭性，引入社会力量开展工作难免存在各种困境和问题。一是受到传统思维制约。部分法院对引入社会化服务的重视不够，认为其涉及的只能是后勤管理中不适宜编制内干警从事的工作，或担心可能触及从事司法保障人员的原有利益，或担心引入服务成本太高。此外，因涉及审判秘密，引入社会化服务后，也会在保密管理上产生一定难度。二是缺乏规范的操作指引。国务院2013年出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，为政府机构购买社会服务确定了规范，但法院系统尚没有专门的制度规范。这也导致法院开展引入社会化服务起步较晚、步伐较慢。三是财政供给不足。对于采购服务项目，有的则是临时向政府申请争取划拨，有的因无预算立项或经费标准过低而无法开展，某种程度上法院得到财政保障程度与院长及司法行装部门领导“公关”能力及个人魅力相联系。[9]因此，探索如何进一步改变传统思维模式禁锢，规范社会化服务的购买模式，加大经费保障力度，应当成为下一步改革的重点，以为审判执行中心工作提供更有力、全面、便捷的服务保障。　　　　(十)科学构建诚信司法机制　　　　社会诚信缺失需要司法进行矫正。通过司法审判活动，社会诚信的主要原则和基本规范可得到维护和彰显，诚信行为的收益和失信行为的成本可以重新配置。近年来，当事人滥用诉讼权利、非诚信诉讼的现象频频曝光，个别当事人借助诉讼这一合法形式，滥用起诉权、异议权以及特定程序规定，实施拖延诉讼行为；以欺骗方法实施恶意诉讼、虚假陈述等非诚信行为也时有发生。司法诚信建设，事关司法公信力和社会正义观的形成。在下一步改革中，一方面要发挥诚信司法的示范引领作用，树立司法权威。司法权威是权力与威望的统一，司法如果有“权”无“威”就不能使人信服，其示范作用就难以达到。诚信司法是司法权威的最基本要求，这就需要人民法院在司法活动中坚持以法律为依据、以事实为准绳，不滥用审判权，不搞突袭性裁判，营造法律至上、法律神圣的氛围，使诚实守信的价值以动态的司法形式得以宣扬，内化于大众内心，进而带动在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围。[10]另一方面要以当事人及其他诉讼参与人诚信诉讼建设为核心，防范打击不诚信诉讼行为。一是加强诚信诉讼的司法引导，通过在司法活动区张贴警示标识、发放诉讼风险提示书等形式，告知不诚信诉讼应当承担的法律责任。二是推行当事人和证人宣誓制度，有效发挥当事人和证人签署保证书规定的作用，加强立案阶段诉讼诚信排查，从源头防控不诚信司法行为。三是严格责任追究，尤其对蓄意通过诉讼获取不正当利益的失信行为，加大罚款、拘留等妨碍民事诉讼强制措施的适用力度，构成犯罪的，依法追究刑事责任。四是探索失信经济惩处措施，当事人存在滥用诉权、拖延承担诉讼义务等明显不当行为，造成诉讼对方或第三方直接损失的，可视情对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用、维权费用等正当要求予以支持。五是健全诉讼行为诚信评价界定机制，建立虚假诉讼、恶意诉讼等失信人名单制度，并与现有相关信息平台和社会信用体系接轨。　　

结语

　　体制机制的变革是一个长期性的过程，回望来路，改革创新、固本强基的发展路径基本上实现了司法权的功能性转向，司法民主性特征突出；基本上建立了权责明晰、权责统一的权力配置体系，司法专业性特征明显。展望前路，改革的某些胶着状态尚需打破，改革的势能有待增强，任务艰巨，使命光荣。接下来，需要进一步坚定改革信念，开拓创新，深刻把握新时代中国特色社会主义司法规律，注重用法治思维和法治方式谋划推进，确保司法体制综合配套改革取得预期效果。　　　　　　(责任编辑：陈敏光)

　（作者单位：顾伟强，时任上海市第二中级人民法院院长；朱川，上海市第二中级人民法院研究室副主任；卢腾达，上海市第二中级人民法院研究室法官助理）

　　(本文已省略注释，敬请谅解)  

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《中国应用法学》

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