李少平|以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 推进实施人民法院第五个五年改革纲要
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载《中国应用法学》2019年第4期
作者简介：李少平，最高人民法院党组成员、副院长，二级大法官。
本文回顾了人民法院司法改革的进程与历史经验，梳理了提出“五五改革纲要”的时代背景与实践基础，深入剖析了“五五改革纲要”的主体内容和制度体系。文章从审判权运行体系、法院机构职能体系、司法资源配置制度体系、法院职业制度体系、现代化智慧法院应用体系五个方面细致解读了“五五改革纲要”的内容和内在逻辑，有助于全面、深刻地理解人民法院第五个五年改革纲要，进一步深化司法体制综合配套改革。
关键词：五五改革纲要；司法体制综合配套改革；司法责任制；司法资源配置
人民法院司法改革是我国政治体制改革的重要组成部分，事关中国特色社会主义司法制度的发展与完善，事关国家治理体系和治理能力现代化，事关人民群众切身利益，事关社会公平正义实现。习近平总书记指出，“司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位，对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大”。[1]在改革开放40年一以贯之的接力探索中，人民法院始终把改革创新精神贯穿于司法和管理工作的各个环节之中，不断推进司法体制和工作机制改革，努力提高司法工作科学化水平，不断完善中国特色社会主义司法制度。本文重点就如何理解人民法院第五个五年改革纲要，深化人民法院司法体制综合配套改革，谈三方面的认识和看法。
(一)人民法院司法改革的基本历程
从20世纪80年代初到党的十五大，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，以及《民事诉讼法》《刑事诉讼法》等法律的修改和完善，以强化庭审功能、当事人举证责任、公开审判等为中心的审判方式改革，成为人民法院改革重点。20世纪90年代开始，我国法院开始了以强化庭审功能、扩大审判公开、推进司法职业化建设为重点的改革历程。党的十五大首次将“依法治国”作为基本治国方略，并将司法改革首次上升为党和国家的重大发展战略，开启了司法改革事业的新篇章。为贯彻党中央部署，1999年最高人民法院发布了“人民法院五年改革纲要”，司法改革开始真正进入全面、系统的改革阶段。自1999年到2013年的15年里，最高人民法院先后发布了三个五年改革纲要，司法改革进入快车道，许多重要的司法理念、司法制度、司法机制都在这一时期得以建立和发展，初步形成了中国特色社会主义司法制度体系。[2]
党的十八大从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的高度，作出了进一步深化司法体制改革的重大战略部署。十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确定了推进法治中国建设、深化司法体制改革的主要任务。十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家确立为全面推进依法治国的总目标，从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方面提出了一系列重大改革举措。司法改革成为全面深化改革的重要组成部分，纳入国家整体发展战略。为深化各项法院改革，最高人民法院制定《关于全面深化人民法院改革的意见》，将之作为《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》，从职能定位、管辖制度、运行机制、司法公开、人权保障、人事改革、职业保障、政务保障等方面，对健全完善中国特色的审判权力运行体系的主要任务进行了系统、全面的部署。党的十九大作出“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的重大战略部署。为深入贯彻习近平总书记和党中央决策部署，进一步深化新时代各项改革，最高人民法院结合实际制定《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》，也即《人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》，作为未来五年指导人民法院深化司法体制综合配套改革工作的重要纲领。
党的十八大以来的这轮改革，中央的重视程度、顶层设计力度前所未有，改革广度、深度前所未有，搭建完成了新时代人民法院司法体制改革主体框架，推动许多重大改革举措取得实质性突破，人民法院依法独立公正行使审判权的体制机制不断完善，审判质效和司法公信力明显提高，人民群众多元司法需求得到更好满足，公正高效权威的社会主义司法制度逐步健全完善，“做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革”，[3]新时代全面深化司法体制改革取得历史性成就，并走向全面深化司法体制综合配套改革新阶段。
(二)人民法院司法改革的历史经验多年来，尤其是党的十八大以来，各级人民法院推进司法改革，努力破除影响人民法院工作科学发展的思想观念和体制机制障碍，积累了许多宝贵经验，对新时代全面深化司法体制综合配套改革，坚持、发展和完善中国特色社会主义司法制度有着极为重要的指导意义，必须倍加珍惜、长期坚持，在改革实践中不断丰富和发展。
一是牢牢把握改革的正确方向。人民司法事业的发展，必须始终坚持党的领导，始终高举中国特色社会主义伟大旗帜。必须把坚持和发展中国特色社会主义司法制度作为根本方向，决不能照搬照抄国外司法制度和改革模式。必须牢牢把握社会主义初级阶段这个最大国情和最大实际，充分考虑我国基本政治制度、经济制度、发展阶段、历史文化传统，充分考虑和把握我国司法实践。必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一，坚持政治性、人民性和法律性有机统一，这是改革取得成功的根本保证。
二是牢牢把握改革的总体目标。我国司法改革的总体目标是“建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度”。司法公正是司法的灵魂和生命，维护社会公平正义是社会主义司法制度的首要价值追求。司法改革必须着眼于完善保障司法公正的制度机制，充分发挥司法功能和作用，依法公正处理矛盾纠纷，引导公众合法表达利益诉求。司法高效是现代司法制度的重要价值理念之一，追求司法高效也是追求司法公正的题中之义。司法改革应“坚持司法公正与司法效率相统一”，[4]着力解决一些案件审理周期过长、一些法院人案矛盾突出等问题，防止程序反复、降低诉讼成本、提高审判效率、减少案件拖延和积压。司法权威是司法公正高效的保障，丧失权威的司法，不仅影响司法职能的有效发挥，而且会严重损害党和国家的权威。司法改革必须从体制性机制性保障性问题入手，“努力破除影响司法公正、损害司法公信力的体制机制障碍”，[5]不断提高司法公信力。
三是牢牢把握改革成效的检验标准。我国司法改革，归根到底是为了更好地发挥中国特色社会主义司法制度的优越性，更好地满足人民群众日益增长的司法需求。司法改革必须始终坚持以人为本的核心立场，秉承司法为民的根本宗旨，一方面深化司法体制改革要广泛听取人民群众意见，深入了解一线司法实际情况、了解人民群众期待，把人民群众对问题解决的满意度作为评判改革成效的标准；另一方面要通过深化司法体制改革，不断通过公正的个案审判和整体审判质效的提升，切实维护人民群众合法权益，保证人民群众真正获得司法改革红利，共享改革之后司法更加公正、高效、便捷的成果，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
四是牢牢把握推进改革的正确方法。改革实践证明，必须坚持推进改革与尊重司法规律相结合，改不改、如何改都必须经得起实践检验，必须遵循中国法治发展的规律。必须坚持改革力度与社会可承受程度相适应，坚持改革的系统性、整体性、协同性，“统筹谋划深化改革各个方面、各个层次、各个要素，注重推动各项改革相互促进、良性互动、协同配合”，[6]既不能脱离经济社会发展状况盲目超前，也不能故步自封、裹足不前。必须坚持改革创新与继承传统相结合，既要敢闯新路，又要继承和发扬人民司法的优良传统和中华民族的优秀司法文化。必须坚持立足国内与放眼世界相结合，既要立足中国国情，又要积极借鉴、合理吸收人类社会创造的一切司法文明成果。必须坚持顶层设计与基层探索相结合，重大改革必须自上而下统一组织实施，同时又要尊重基层首创精神，鼓励地方法院根据法律规定、立法精神和实践需要，积极探索改革举措，努力创造更多更好的司法实践经验。
正如前文所述，中国法院司法改革是一个持续性的历史过程，与经济社会的发展变迁，不同时期的国际国内背景有着密切联系。自1978年改革开放以后至党的十八大以前这一时期的司法改革，完成了阶段性历史使命，初步建立了符合司法规律、适应我国政治体制和时代特征要求的司法审判制度。党的十八大以来，司法体制改革被确定为重大国家战略，被纳入“四个全面”加以实施推进，司法体制改革的重要性、必要性和紧迫性被提升到前所未有的高度。
(一)“五五改革纲要”的时代背景习近平总书记在2019年中央政法工作会议上所作的重要讲话，站在全局和战略高度，深刻总结了党的十八大以来政法工作取得的成就、积累的经验，深刻分析了新时代政法工作所处的历史方位，深刻指明了新时代政法工作的使命任务、总体思路、重点工作。
一是习近平总书记提出了新指示新要求。习近平总书记指出，“当前政法领域改革进入系统性、整体性变革的新阶段，政法系统要在更高起点上，推动改革取得新的突破性进展”。[7]习近平总书记的这一判断，深刻指明了人民法院进一步深化司法体制改革的前进方向、历史方位、总体思路、重点任务。第一，关于改革的正确政治方向。习近平总书记指出，政法姓党是政法机关永远不变的根和魂。司法体制改革工作政策性强、牵涉面广、触动利益多，关系到社会主义法治建设成效，关系到国家政治安全和经济社会稳定，更需要始终坚持党的绝对领导，始终坚持以政治建设为统领，牢牢把握意识形态工作领导权、话语权，确保党的路线方针政策在法院系统和司法改革中贯彻落实到位。第二，关于改革所处的阶段和方位。习近平总书记提到的“更高起点”，是人民法院深化司法体制改革工作的新坐标。司法体制改革已从夯基垒台、立柱架梁环节迈入综合配套、系统集成阶段，改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出，系统性、整体性、协同性要求更加迫切，各项改革举措都有待进一步全面深化、协同配套和落地见效。第三，关于改革的总体思路和重点任务。习近平总书记在中央深改委第六次会议上强调，要对标到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。在中央深改委第七次会议上，强调要以新中国成立70周年为契机，加快推动法治、营商环境等群众关注的改革举措，通过改革解决群众牵肠挂肚的问题。政法工作会议对完善人民法院组织体系和机构职能体系、全面落实司法责任制、深化诉讼制度改革、提高司法服务水平等重大改革作出新部署。“五五改革纲要”就是深入贯彻落实习近平总书记关于全面深化司法体制改革新指示新要求的重要体现。
二是经济社会大发展带来了新机遇新挑战。当前，我国发展仍处于重要战略机遇期，做好改革工作具有坚实的政治基础、经济基础、社会基础、群众基础，同时世界百年未有之大变局必然带来许多不确定因素，改革工作面临着前所未有的挑战。面对新时代、新矛盾、新需求、新问题，需要进一步坚定信心、深化认识、认清形势，切实增强改革的紧迫感和责任感，坚定不移推进改革。从党和国家工作大局看，我国经济平稳健康发展、社会大局持续稳定，同时处于经济发展转型期、深化改革攻坚期、社会矛盾叠加期，风险挑战更加复杂多样。深入推进“五五改革纲要”，要推动构建人民法院服务和保障大局制度体系，为打好三大攻坚战、推进“一带一路”建设、推动京津冀协同发展、雄安新区建设、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设，优化法治营商环境，加强产权司法保护等重大国家战略部署，提供更加有力的司法服务和保障。从人民群众新需求看，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生新变化，体现在司法改革领域就是人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求越来越高，对司法机关在正义维护、权利救济、服务供给方面的能力和水平提出了新要求。深入推进“五五改革纲要”，要始终坚持以人民为中心，坚持问题导向，善于把认识和化解矛盾、抓住矛盾的主要方面作为改革突破口，不断提升司法质量、效率和公信力，更好地满足人民群众对司法的新需求和新期待。[8]从审判执行工作新趋势看，近年来，全国法院受理案件数呈现持续较快增长，各级法院审判压力持续加大。2018年，地方各级人民法院受理案件2800万件，审结、执结2500余万件，分别同比增长8.8%和10.6%。[9]同时，经济和社会的深刻转型，疑难复杂、新类型、涉众型纠纷等不断涌现，对审判专业化、精细化程度要求日益提高，法院妥善处理案件、有效化解纠纷的难度进一步加大。深入推进“五五改革纲要”，要在变革中寻找出路，向改革要司法生产力，通过改革提升审判质效，不断适应审判工作变化发展的新形势。从科技革命新发展看，全球新一轮科技革命和产业革命孕育兴起，大数据、云计算、移动互联网、人工智能等新一代信息技术，对司法工作带来了前所未有的机遇和挑战；要主动拥抱新一轮科技革命，坚持科技引领和体制改革双轮驱动，回应时代大势，才能进一步赢得战略主动。深入推进“五五改革纲要”，要大力建设智慧法院，积极推动互联网技术与司法深度融合，要实现从建设层面向应用层面深刻转变，全面推动工具重塑、流程重塑、规则重塑，实现司法事业在信息时代的跨越式发展。
(二)“五五改革纲要”的实践基础党的十八大以来，最高人民法院先后发布了“四五改革纲要”和“五五改革纲要”，两个纲要都坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想，都源自党中央在新时代关于司法体制改革的统一决策部署。从逻辑关联上看，“五五”谋篇布局，建立在对“四五”落实情况的总结分析、科学评估上；“五五”主要内容，搭建在对“四五”核心内容的配套完善、更新升级上。可以说，“四五改革”获得的新成效，取得的新经验，发现的新问题，就是“五五改革”的实践基础。
一是“四五改革”取得历史性成效与经验。2018年，人民法院“四五改革纲要”实现圆满收官，纲要实施取得的成效前所未有。纲要确定的65项改革举措全面推开，出台相关改革文件256件，每项改革举措基本均有文件出台，较好体现了顶层设计。司法责任制、法官员额制、司法人员分类管理改革、司法人员履职保障、最高人民法院巡回法庭、知识产权法院、金融法院等重大改革成果均纳入新修订的人民法院组织法；认罪认罚从宽制度改革成果吸收进新修改的刑事诉讼法；人民陪审员制度改革试点顺利完成，人民陪审员法制定出台；全国人大通过决定，设立最高人民法院知识产权庭等；“四五”改革成果被立法吸收转化的情况前所未有。可以说，通过推进“四五改革纲要”，新时代人民法院司法体制改革的主体框架已搭建完成。以司法责任制为核心的审判权运行体系和司法管理体制基本建立，司法责任制改革在全国法院全面推开，“谁审理、谁裁判、谁负责”的办案机制基本确立，司法人员分类管理制度改革基本到位，司法职业保障制度加快落地，队伍革命化正规化专业化职业化水平进一步提高，审判质量、效率和司法公信力有效提升。以最高人民法院巡回法庭、知识产权法庭、知识产权法院、金融法院、互联网法院等为代表的法院组织体系不断优化，省以下地方法院内设机构改革全面推开，审判体系现代化水平有效提高。以审判为中心的刑事诉讼制度改革有序推进，刑事案件认罪认罚从宽制度改革试点有序开展，民事、行政诉讼制度逐步完善，人民陪审员制度改革成效明显，多层次诉讼制度体系更加健全。以解决“立案难”“执行难”为重点的司法为民机制不断创新，全面实行立案登记制，优化诉讼服务，“基本解决执行难”阶段性目标如期实现，多元化纠纷解决机制和繁简分流机制改革深入推进，全方位深化司法公开，人民群众改革获得感明显增强。以信息化、智能化为引领的法院现代化建设突飞猛进，信息化基础设施建设不断完善，智能辅助办案不断加强，司法大数据分析应用不断加强，科技对司法的支撑作用越发显著。过去五年，人民法院司法改革工作取得的成就是全方位的、历史性的、深层次的，得益于始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，不断从中汲取推动改革事业发展的强大动力；得益于始终坚持党对改革工作的绝对领导，始终立足中国国情，确保改革的正确政治方向；得益于始终坚持以人民为中心，坚持目标导向和问题导向，着力解决人民群众最关切的公共安全、权益保障、公平正义问题，不断增强人民群众获得感、安全感、幸福感；得益于始终坚持遵循司法规律，不断提升审判质量、效率和公信力。这些既是改革取得成功的重要原因，也是宝贵经验，是推进“五五改革纲要”必须坚持的基本原则，是确保改革取得成功的重要保障。
二是深化司法体制综合配套改革中面临的新情况新问题。坚持问题导向是改革实践证明的正确方法之一，“五五改革纲要”就要在“四五”的基础上解决综合性、配套性新情况新问题。随着改革进一步深入，既存在落实不到位、配套不完善、推进不系统等突出问题，也存在需要进一步攻坚克难的前沿性、瓶颈性问题。例如，改革措施和配套政策落实方面，以司法责任制改革为例，尽管已在全国法院推行，但监督管理机制尚须跟进、类案同判机制还应完善、法官惩戒机制亟待健全、专业化建设需要加强。重大改革任务的顶层设计方面，以完善法院组织体系为例，“四五改革纲要”实施以来，陆续设立了最高人民法院巡回法庭、最高人民法院知识产权法庭、跨行政区划法院、互联网法院、知识产权法院、金融法院等，如何合理定位，理顺各自审级关系等，需要进一步明确改革方向和具体路径。司法资源优化配置方面，目前，不少地方法院人案矛盾进一步凸显，北京、上海、深圳、浙江部分法院法官年人均结案数已突破600件，部分西部地区法院也已到达300件以上，法官工作量严重超负荷，需要进一步优化司法资源合理配置的制度机制。法院队伍建设方面，例如法官逐级遴选制度的配套政策问题，审判辅助人员的招录机制、日常管理、待遇保障问题，司法行政人员队伍稳定发展的长效保障机制问题等。这些问题，有的需要完善配套、夯实见效，有的需要持续优化、精细打磨。针对这些问题，下一步推进“五五改革纲要”，既要持之以恒抓落实、补短板、强弱项，持续做好精装修，又要一心一意谋长远、破难题、克难关，不断取得新突破。
“五五改革纲要”作为未来五年指导人民法院司法改革工作的纲领性文件，全面吸收和细化了中央部署的各项司法改革举措，是人民法院深化司法体制综合配套改革的重要依据和关键抓手。
纲要包含十个方面65项改革举措，提出构建坚持党的领导制度体系、服务和保障大局制度体系、以人民为中心的诉讼服务制度体系等十大制度体系，涉及全面覆盖审判执行工作各个领域，体系庞大、内容丰富。“纲要”始终有一个明确的主题和清晰的主线，那就是——坚持“系统集成”，实现“综合配套”。它不是修修补补、拼拼凑凑，而是在落实好已出台改革举措的基础上，统筹推进党的十八大、十九大部署的司法体制改革任务，是补短板、强弱项、破难题、谋长远的全局性、系统性工程，要在改革推进上狠抓落实，在改革政策上细化完善，在改革发展上构建制度，在改革成效上立法巩固，确保各项改革举措形成整体合力、真正落地见效。“五五改革纲要”规划了五个方面的重大制度体系建设。
(一)全面落实司法责任制，完善中国特色审判权运行体系习近平总书记指出，“要全面落实司法责任制，让司法人员集中精力尽好责、办好案，提高司法质量、效率、公信力”。[10]党的十八大以来，司法责任制一直是司法体制改革的“牛鼻子”，是我们完善中国特色审判权运行体系的关键环节和核心举措。“五五改革纲要”将全面落实司法责任制摆在突出位置，提出了健全审判权力运行机制，健全院长、庭长办案常态化机制，完善审判委员会制度、完善审判监督管理机制、加强审判流程标准化建设、完善统一法律适用机制、强化司法履职保障机制、健全完善法官惩戒制度八个方面改革举措。“五五改革纲要”对全面落实司法责任制的规划部署，概括起来，主要是完善和落实“权、责、利、效”四个方面的制度体系。
第一，“权”就是完善审判权运行和监督制度。司法责任制改革的核心是处理好放权与监督的关系，形成“权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效”的审判权运行机制。[11]前期司法责任制改革重点就是围绕放权与监督两个方面展开的，已经取得了重大突破。但同时，实践中也存在部分法院放权不到位、办案责任虚化、审判监督管理缺位等现象。为此，“五五改革纲要”进一步从制度机制层面入手，着力解决法官不愿尽责、不敢担责；院庭长不愿管、不会管、不敢管等问题，推动审判权运行体系更加完备、成熟、定型。一是明确各类人员职责权限。纲要要求，全面贯彻“让审理者裁判，由裁判者负责”，强化独任庭、合议庭的法定审判组织地位，依法确定职责权限，确保权责一致。一方面，要细化明确办案组织内部各类人员职责权限，优化分工协作，确保审判权有序运行。另一方面，要明确院庭长审判监督管理权限，确保监督有据、监督有力、监督有序。最高人民法院去年年底出台的《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》对这个问题已作出明确规定，要求各级法院根据审级、辖区特点、收案特点等结合工作实际将“四类案件”予以细化，明确相关标准，使四类案件监督范围更加具体化、更有操作性。二是构建全院全员全流程监督机制。根据纲要要求，审判监督管理应当是全方位、全流程、多层次的。在监督对象范围上，既包括对审判工作总体态势、质量效率、资源配置等方面的常态化、宏观性监督管理，也包括对“四类案件”、信访申诉、长期未结等重点案件的个案监督。在监督管理方式上，既要采用案件质量评查、审判委员会讨论等传统方式，也要采用信息化手段，全程监控审判流程、重点监管特殊案件、风险预警和态势分析等。[12]在监督层次上，既要深入开展法院内部的审级监督和审判权监督，也要依法接受人大监督、监察监督、政协民主监督、检察监督、舆论监督、社会监督等，形成全面覆盖、科学规范的监督管理制度体系。三是完善监督管理全程留痕制度。根据纲要要求，所有审判监督管理行为应当全程留痕，确保行为可记录、可查询、可追溯。通过实现全程留痕，保障法官办案不受不当干预，确保院庭长依法有序监督。
第二，“责”就是完善司法责任追究制度。问责制度是司法责任制的主体内容，推进司法责任制改革就是要实现“有权必有责、用权必担责、失职必问责、滥权必追责”。需要注意的是，完善司法责任制，既要建立健全司法问责机制，又要切实保护法官依法行权、公正办案，在违法审判责任追究程序上，要发挥法官惩戒委员会的作用，通过公平、公正、公开的程序，提高责任追究的公信力，保障涉事法官的合法权益。[13]改革推进以来，我们已经出台了一系列文件明确司法责任的形态、责任认定标准、责任承担方式，责任追究的程序机制等。纲要提出要“健全完善法官惩戒制度”，不仅要加强惩戒的组织机构建设，设立最高人民法院法官惩戒委员会，推动在省一级全面设立法官惩戒委员会，也要细化完善惩戒工作制度建设，研究制定法官惩戒工作具体办法，健全与纪检监察机关的工作衔接机制，形成一套科学完备、符合规律的问责制度体系，推动惩戒制度落实到位，既要使滥用审判权的行为依法受到追究，更要保障依法公正独立行使审判权的行为不受追究。
第三，“利”就是完善司法职业保障制度。司法职业保障，是落实司法责任制不可或缺的重要配套制度。党的十八大以来，中央将司法职业保障制度改革作为“四项基础性重大改革”来推动，做了大量工作，取得了明显成效。最高人民法院也出台了号称史上最强司法人员履职保障办法，得到广大干警的广泛认可。但加强履职保障是一项长期性、持续性的工作，需要不断完善配套制度，健全工作机制，推动各项举措落实落地。[14]“五五改革纲要”聚焦广大司法干警呼吁最强烈、需求最迫切的相关问题，在制度层面提出了一些具有突破性的改革举措，包括健全干警受到侵害救济保障机制、不实举报澄清机制；推动建立完善干警人身意外伤害保险等制度；规范督查检查考核工作，清理取消不合理、不必要的考评指标，切实为基层减负、为干警减压等等，切实解决干警的后顾之忧，促使其尽好责、办好案。
第四，“效”就是完善司法质效保障制度。审判质效是司法责任制的评价标准和重要落脚点。司法责任制不管怎么改，最终目标都是要提升审判质量、效率和司法公信力。“五五改革纲要”提出，完善审判委员会制度，健全审判委员会讨论决定重大、疑难、复杂案件法律适用问题机制，确保重大案件的审判质量；进一步完善统一法律适用机制，完善指导性案例制度，建立高级人民法院审判指导文件和参考性案例的备案机制，健全主审法官会议制度，推广类案强制检索报告工作机制等，多措并举，多点发力，统一裁判尺度和标准，防止“类案不同判”；加强审判标准化建设，形成清晰明确的履职指引，确保司法行为合法、有序、高效。
总之，司法责任制是“权责利效”四个方面有机统一的制度体系，“各项举措之间呈现相互影响、相互制约、相互促进的关系”，各个方面必须配套衔接、协同发力、整体推进，单讲任何一个方面都是不完整的。只有四个方面都推进到位，才能全面落实司法责任制，才能真正构建形成中国特色的审判权运行体系。
(二)完善法院机构设置和职能定位，构建科学合理的机构职能体系习近平总书记指出，“要加快构建优化协同高效的政法机构职能体系”“要优化专门法院建设，推进政法机关内设机构改革，优化职能设置，机构设置、人员编制，让运行更加高效顺畅”，[15]对人民法院组织体系和机构职能建设提出了更高的要求。过去五年，人民法院组织体系不断完善，内设机构改革深入推进，取得了明显成效。站在更高的起点上，要实现法院组织机构职能体系的更高水平发展、更深层次变革，关键还是抓制度完善，“创新体制机制、制度程序、方法手段，提高为民尽责的能力水平，提升为民服务的效率效能”。[16]“五五改革纲要”立足现实、放眼长远，做出了系统规划，提出了优化四级法院职能定位、深化巡回法庭制度改革、规范专门法院建设、推进内设机构改革等12项举措，全面加强法院组织体系建设，着力完善优化法院职能定位各项制度，促进组织机构和职能定位衔接配套、内在统一。根据五五纲要规划，主要从两方面入手完善法院组织机构和职能定位制度体系。
一方面，立足当下，完善组织机构配套制度建设。通过前期改革，已经设立最高人民法院巡回法庭、知识产权法院、金融法院、互联网法院等新类型法院。但设置机构只是改革的第一步，更重要的是持续加大探索力度，完善配套制度建设，提升审判质量效率。纲要提出，要完善最高人民法院巡回法庭职能定位和工作机制，健全综合配套保障措施，进一步发挥巡回法庭在方便群众诉讼、就地化解纠纷、促进法制统一方面的作用；加强知识产权法院、金融法院、海事等专门法院建设，完善专门化审判机制和审判体系，服务保障重大国家战略实施；深化互联网法院改革试点，加大在线诉讼模式探索力度，完善互联网案件裁判规则，促进互联网空间司法治理。
另一方面，着眼长远，探索研究基础性、前沿性重大司法制度。这些基础性制度的改革方向、力度和效果，将深远影响人民法院未来的发展，需要花大力气探索研究。一是完善审级制度，进一步优化四级法院职能定位，实现案件数量类型、司法资源在四级法院科学分配，强化上级人民法院监督指导、统一法律适用的职能，推动将具有普遍法律适用指导意义、关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理。二是完善诉讼管辖制度。在纵向上，推动完善民事、行政案件级别管辖制度，确保案件管辖与法院层级和职能定位相匹配。在横向上，深化探索与行政区划适当分离的司法管辖制度，完善行政、环资、知识产权、互联网等案件的跨行政区划管辖范围和标准，切实打破诉讼“主客场”现象，形成新型诉讼格局。三是完善法院管理体制。加强法院的人财物管理制度建设，人的方面，推动完善省以下地方法院机构编制由省级机构编制部门管理为主、高级人民法院协同管理，完善中级、基层人民法院领导干部管理体制。财物方面，推动完善人民法院司法经费保障的长效性制度，实现法院经费保障动态调整、工资待遇“水涨船高”。五五改革期间，要通过建立完善这些基础性、前沿性重大制度，解决一些影响法院多年的深层次问题，啃下制约改革长远发展的“硬骨头”，为完善公正高效权威的中国特色社会主义司法制度打下坚实基础。
(三)全面提升司法效能，完善优化司法资源配置制度体系近年来，随着我国经济社会快速发展，人民群众司法需求日益强烈，案件数量逐年递增，部分地区和法院人案矛盾较为突出，法官“白加黑”“5+2”成为工作常态，司法资源与司法需求不平衡、不匹配、不配套的问题较为严峻。面对日益攀升的案件量，单靠搞人海战术、疲劳战术，绝非长久之计，甚至将严重影响队伍稳定和案件质量。“五五改革纲要”积极回应审判实践需求，从制度机制层面入手，释放潜力、盘活资源、多措并举，提出了破解人案矛盾系统性方案。概括起来，主要是解决案的问题、人的问题、人和案相结合的问题，不断完善这三个方面的制度体系。
第一，从制度层面解决“案多”问题。在很多法院，“案多”是一个客观现实。“五五改革纲要”从法院内部和外部两个层面入手，提出了完善两大制度，着力解决“案多”问题。一是强化外部非诉讼纠纷解决机制。习近平总书记在中央政法工作会议上特别提出，“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”，从根本上阐明了法院案件不是越多越好，司法不是唯一的纠纷解决方式，而应是维护社会公平正义的最后一道防线。“五五改革纲要”将推进矛盾纠纷多元化解放在突出位置，提出要完善“诉源治理”机制，完善多方参与的调解机制，构建立体化、多元化的矛盾纠纷化解体系，建立统一在线纠纷化解平台，推广线上线下相结合的司法确认模式等一系列举措，从源头上减少诉讼增量，让法院集中精力解决更具规则意义的案件。二是深化内部的案件繁简分流。近年来，我们大力推进繁简分流机制改革，各地法院广泛设立速裁庭、速裁审判团队，加大繁简分流力度，取得了明显效果。但从目前的审判压力看，繁简分流机制还须进一步强化完善，特别是要从制度层面明晰繁简标准，完善分案机制，改革庭审方式、简化法律文书等，实现简案快办、繁案精审，推动繁简分流、轻重分离、快慢分道。[17]例如，认罪认罚从宽制度就是深化刑事案件繁简分流，优化司法资源配置，完善中国特色刑事诉讼体系的重要举措。
第二，从制度层面解决“人少”的问题。人案矛盾是结构性矛盾，案多人少在很大程度上是资源配置不均衡的结果，解决问题的关键是建立人力资源动态调配的常态化、长效性机制。一方面，“五五改革纲要”提出，要“完善编制动态调整机制”，坚持“以案定编”“以案定额”的原则，在省级层面进行统筹管理、动态调整，切实向人案矛盾突出地区和基层人民法院倾斜，实现编制、案件、人员的合理匹配。另一方面，为从根子上解决分布不匀、忙闲不均问题，将“推动调整优化各省(自治区、直辖市)人民法院现有政法专项编制的布局结构”。
第三，从制度层面优化“人与案”结合机制。人与案的结合就是司法工作模式和机制，科学高效的诉讼制度和司法机制本身也是司法生产力。“五五改革纲要”对优化“人与案”的结合，提出了一系列制度性解决方案。一是构建立体化、多元化、精细化的诉讼程序体系。积极探索扩大小额诉讼程序、独任制适用范围，优化司法确认程序适用，完善电子送达制度等。通过让诉讼程序真正运转起来，促进司法提质增效。二是构建高效协同的内部工作机制。深化法院内设机构改革，进一步理顺职能、优化分工、压缩管理链条，提升司法运转效率。大力推行审判辅助事务集约化管理，优化工作流程，加强标准化指引，推动工作规范高效。探索完善送达新模式，推广集约化、分段化送达机制，搭建全国统一的电子送达平台，切实解决送达难问题。三是构建联动配合的外部辅助机制。把适合由社会力量承担的司法辅助事务和司法行政事务交给市场主体、社会力量去做，探索实施网拍辅助、文书上网、案款发放等审判辅助事务外包，真正实现减负增效。
(四)加强队伍革命化正规化专业化职业化建设，完善法院职业制度体系习近平总书记指出，“要加强队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，锻造一支信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬的司法队伍”。[18]“五五改革纲要”全面贯彻习近平总书记对政法队伍建设的指示要求，找准目前司法队伍建设重点难点问题，提出加强队伍政治建设、完善司法人事管理和司法职业保障三大方面制度体系，确保司法能力、司法责任和职业保障有机统一、衔接配套。
第一，完善队伍政治建设制度体系。纲要把加强政治建设摆在首位。在主体内容部分，开宗明义地提出“完善人民法院坚持党的领导制度体系”，针对法院队伍的政治建设更是提出了明确具体的举措。一是完善政治轮训制度。纲要明确提出要加强对法院干警的理论教育，开展政治轮训，确保在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。二是完善政治把关制度。坚持党管干部原则，把政治标准作为第一标准，在法官遴选任命、考核评价、监督管理、培养锻炼、奖励惩戒等工作中全面加强政治把关，按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，打造忠诚干净担当的高素质法院队伍。三是完善践行社会主义核心价值观制度。纲要提出，要在司法解释、司法政策、司法裁判等各方面，全方位融入和践行社会主义核心价值观，让遵法守纪者扬眉吐气，让违法失德者寸步难行。
第二，完善司法人事管理制度体系。推进司法体制综合配套改革，司法人才是核心要素，司法能力是重要基础，基础基层是永恒话题。纲要把加强干警完善司法人事管理制度摆在突出位置，提出多项配套举措，不断激发队伍活力，推动政策资源向基层、一线流动，让广大干警更好地立足岗位、干事创业。一是健全法官选任制度。将健全初任法官常态化选任机制，积极从符合条件的法官助理中遴选法官，探索建立及时遴选和员额递补机制，防止员额空置。二是健全司法人员分类管理制度。将健全形成“有进有出”的法官员额管理制度，全面落实法官等级按期晋升和择优选升制度。完善审判辅助人员统一招录、培训考核、培养选拔等机制，确保司法人员安心办案、履职尽责和合理流动。全面落实新近出台的《公务员法》和《公务员职务与职级并行规定》，结合法院实际，细化配套措施，调动司法行政人员积极性。大力完善司法警察招录和管理制度，建立符合司法警务工作特点的管理体制。三是健全司法培训制度。为改变传统培训碎片化、随意化的状态，纲要要求完善各类人员教育培训体系，建立覆盖职业生涯的终身学习制度。完善法官定期培训机制，确保每名法官每年至少参加一次脱产政治培训、业务培训和司法职业道德培训，每年参加脱产培训不少于10天，切实避免培训走形式、走过场、脱离实际。
第三，完善司法人员职业保障制度体系。纲要高度重视法院干警的职业保障问题，大力推进责任与保障相配套，确保让优秀人才留得下来、安得下心、看得到未来。一是完善司法人员职业发展制度。积极拓展各类人员职业发展通道，推动建立从符合条件的法官中选拔产生人民法院领导干部的工作机制，建立完善法院内部岗位交流机制，打通审判岗位与司法行政岗位，综合业务部门和审判一线部门的交流通道。二是完善法官单独职务序列配套制度。重点落实与法官单独职务序列相配套的生活待遇、交流转任等相关政策。各地法院将在基本政策精神下，完善工作机制，细化落实举措，加大推进力度。三是完善司法人员履职保障机制。切实落实好最高人民法院出台的司法人员履职保障办法，加大司法人员依法履职保护力度，对于哄闹法庭、干扰阻碍司法活动、侮辱诽谤和暴力伤害司法人员及其近亲属的，坚决采取有力措施，切实保障司法人员职业尊严、荣誉和安全。
(五)推进制度变革与技术变革相融合，完善现代化智慧法院应用体系习近平总书记指出，“要紧盯科技发展前沿，不断增强对现代科技的适应力、掌控力、驾驭力，在激烈竞争中掌握政法工作主动权”。[19]身处科技迅猛发展的信息化时代，司法体制改革逻辑和模式已经迎来新变化。制度变革与技术变革深度融合、相互促进、互为支撑，已经是当前司法改革的突出特征和基本路径。
纵观“五五改革纲要”全文，制度与技术的融合与配套可以说贯穿始终，全面渗透到改革的各个领域和方面。纲要专门提出“要构建中国特色社会主义现代化智慧法院应用体系”，充分体现了司法改革与信息化建设双轮驱动、两翼发力的工作思路。根据纲要规划，未来五年，信息技术将与司法工作实现更加深度的融合，成为完善我国司法制度体系的重要推动力量。
第一，以信息技术推动完善诉讼制度。当前大数据、云计算、人工智能、区块链等现代科技手段，为推动诉讼制度与时俱进，提供了前所未有的机遇和技术支撑，需要人民法院“更加深刻地认识到这一轮世界科技革命和产业变革对人类发展、对司法工作的深层次影响，以建设智慧法院为目标，全面推进人民法院信息化工作，不断推进审判体系和审判能力现代化”。[20]在民事诉讼制度方面，将依托互联网法院和移动微法院工作试点，全面探索在线诉讼模式，积极构建适应互联网时代需求的新型管辖规则、诉讼规则，推动民事诉讼制度从工业化时代向信息化时代转变。[21]在刑事诉讼制度方面，将持续完善和推广应用刑事案件智能辅助办案系统，完善刑事案件证据指引，借助大数据和人工智能，推动量刑规范化，确保将以审判为中心的刑事诉讼制度改革落实到位。
第二，以信息技术推动完善诉讼服务体系。根据“五五改革纲要”规划，下一步将继续推动各类信息技术手段全面应用于诉讼服务领域，大力推进跨域立案改革，推动诉讼事项跨区域远程办理、跨层级联动办理，实现诉讼服务“就近能办、同城通办、异地可办”，形成线上“一网通办”、线下“一站服务”的集约化诉讼服务机制。积极研发智能辅助软件，为当事人提供诉讼风险在线评估、诉前调解建议、自助查询咨询、业务网上办理等服务。利用信息技术推动深化司法公开，大力完善四大公开平台，注重用户体验，提升公开效率和质量，实现司法公开水平再上新台阶。
第三，以信息技术推动完善审判工作机制。纲要对信息技术与审判流程、审判管理、审判质效的深入嵌入和紧密结合作出系统部署，下一步将积极把从立案到结案归档的各个节点要求和工作指引嵌入信息化办案平台，实现工作标准化、规范化。依托信息化手段，完善审判监督管理方式，对重点案件自动化识别、标签化处理、节点性控制，实现全员全院全过程监督管理。积极推动语音识别、图文识别、语义识别、智能辅助办案、区块链存证、常见纠纷网上数据一体化处理等科技创新手段的深度运用，全方位提升审判执行工作的智能化、信息化水平。
(责任编辑：钟莉)
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