程琥|国家治理现代化与行政审判体制改革——兼论跳出行政诉讼管辖改革周期率的因应之道
点击关注了解更多精彩内容！！
载《中国应用法学》2021年第3期
作者简介：程琥，北京市第四中级人民法院副院长。
本文为国家社科基金重大项目“党政合设、合署背景下的行政法基本问题研究”（编号：18ZDA148）；最高人民法院2018年度司法研究重大课题“党和国家机构改革背景下人民法院行政审判工作的创新和发展”（编号：ZGFYZDKT2018-17）的阶段性成果。
内容摘要
行政诉讼管辖制度是影响行政审判的重要决定因素，是行政审判体制改革的关键环节。为促进行政案件获得公正高效审判，行政诉讼管辖改革步伐始终没有停止。行政诉讼管辖改革在取得积极成效同时，也呈现出周期性上下移动、左右移动的变动现象。行政诉讼管辖改革是行政审判体制改革的重中之重，推进行政审判体制改革首先应当实现行政诉讼管辖改革重大突破，而跳出行政诉讼管辖改革周期率的根本出路在于持续深化行政审判体制改革。从我国国情和发展阶段来看，推进行政审判体制改革的重点和难点是打破现行司法管辖区与行政区划高度重合出现的行政诉讼管辖“主客场”现象。行政审判体制改革应当服从和服务于新时代中国特色社会主义发展的战略安排，紧紧围绕全面建设社会主义现代化国家新征程进行谋划和部署，行政审判体制改革可以按照行政案件跨区划集中管辖改革、跨行政区划法院改革、行政审判专门法院改革“三步走”战略目标来稳步推进。
关键词
国家治理现代化 行政诉讼管辖 周期率 行政审判体制 改革目标。
问题的提出
行政诉讼管辖制度是行政诉讼制度的重要基础，是行政审判体制改革的关键，不仅决定着人民法院之间对审理第一审行政案件的工作分工，也决定着行政案件公正高效地审理。从我国行政诉讼制度创立以来，围绕行政诉讼管辖制度的探索实践始终没有停止。我国行政诉讼管辖制度是在参考和借鉴民事管辖制度的基础上确立了“原告就被告”的管辖原则。我国现行行政审判体制主要是以全国四级法院都设立行政审判庭为支点建立起来的制度体系。目前全国四级法院行政审判庭，根据案件重大、复杂程度不同都有权管辖第一审行政案件。根据行政诉讼法规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。在现行行政审判体制下，“由于我国法院系统与行政区划一一对应，造成司法管辖区与行政管辖区高度重合，人民法院的人、财、物往往受制于地方政府，这样的体制下，人民法院难以抵御地方干预，使得本应以维护法律统一性为首要任务的地方法院，极易蜕变成强调地方局部利益可以置中央大政方针于不顾的‘地方的’法院”。并且，“在目前司法严重受制于行政的体制下，行政审判较之其他案件更容易受到行政干预，而行政审判庭只是法院内部的一个部门，在实践中法院领导往往从整个法院与政府及其他机关的关系出发考虑行政审判，而难以把行政审判置于司法权对行政权的合法性监督的应有视角考虑，行政审判摆脱行政的干预在法院内部得不到足够的重视和支持”。基层法院审理以当地政府为被告的行政案件时，容易受到地方保护和行政干预的影响，在一些地方甚至出现了县法院审不了乡（镇）政府、县政府的窘境，行政诉讼一度出现立案难、审理难、执行难问题。为改变被告所在地法院管辖行政案件容易受到地方保护和行政干预的局面，人民法院探索通过行政案件纵向移动（提级管辖）和横向移动（异地管辖）两种方式，把原由被告所在地基层法院管辖的案件不再由其审理。应当说，这种优先考虑司法公正的行政诉讼管辖改革，在实现司法公正的同时，必然会出现大量案件向上级法院移动，一些基层法院无行政案件可办，而高级法院管辖的二审案件和最高法院管辖的再审案件大幅增加，案多人少的矛盾不断加剧。为解决行政诉讼管辖改革给相关法院带来的办案压力，有的地方已经开始把由上级法院管辖案件交由下级法院管辖，把异地管辖案件交由原被告所在地法院管辖。行政诉讼管辖改革似乎陷入“周期率”，当基层法院管辖案件受到地方保护和行政干预影响，难以公正审判时，推动案件向上移动或者平行移动；当上级法院或者异地法院难以承受急剧增长案件压力时，又开始试图推动案件向下移动或向原地移动。从全国部分法院情况看，这种状况已显端倪，特别是从2019年以来已有多个高级法院下发文件，明确规定由中级法院或者非被告所在地法院管辖行政案件由基层法院和原被告所在地法院管辖。纵观行政诉讼管辖改革历程，似乎并没有跳出“周期率”，行政案件在上下移动或者左右移动之后又回归原点，然后又开启新一轮的上下移动或者左右移动。这不得不引人思考，如何跳出行政诉讼管辖改革“周期率”，形成长期稳定的管辖格局。从战略高度和长远角度而言，行政诉讼管辖改革跳出“周期率”的根本出路和因应之道，在于持续深化行政审判体制改革，在服务保障党和国家重大战略、推进国家治理体系和治理能力现代化中找准行政审判职能定位。
一、推进国家治理现代化需要不断深化行政审判体制改革
作为“民告官”的行政审判制度，自1989年4月行政诉讼法颁布以来，在我国尽管起步较晚，但发展很快。在《行政诉讼法》的促动下，《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》《行政强制法》等一系列行政法律制度相继建立起来。行政诉讼制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥不可替代的重要作用，行政审判体制改革是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要突破口。
（一）深化行政审判体制改革是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求
习近平总书记指出，“法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识”。作为“民告官”的行政审判制度是国家治理体系的重要组成部分，是符合国情、有效管用、人民拥护的重要的基础性法律制度，肩负着依法审理行政案件的重要职责，本质上是中国特色社会主义制度的司法表现形式。行政诉讼制度是保护人民群众合法权益、实现社会治理现代化的重要保障，是监督行政机关依法行政、助力法治政府建设的关键所在，是促进社会主义法制建设、全面依法治国的重要方面，也是巩固党的执政地位、实现国家治理体系和治理能力现代化的根本要求。作为“民告官”的行政诉讼制度在改革开放的大潮中应运而生，改革开放40多年来，行政诉讼制度走过了从无到有、由弱到强的创新发展之路。改革开放为行政审判健康发展创造了良好条件，行政审判发展又为巩固改革开放成果，深化改革开放提供了坚实司法保障。中国特色社会主义越向更深层次发展，就越需要中国特色社会主义法治体系发挥更重要的推进和保障作用，就越需要构建与坚持和完善中国特色社会主义制度相适应的行政审判体制。当前要以构建公正高效权威的行政审判制度为目标，持续深化行政审判体制改革，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供更加坚实的司法保障。
（二）深化行政审判体制改革是适应社会主要矛盾转化的重大举措
进入新时代，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长，更加重视权利保障和维护合法权益，对人民法院公正高效化解行政争议提出了更高要求。行政诉讼制度是妥善处理人民内部矛盾的一种科学制度设计，是一部良法，在化解行政争议、密切官民关系、维护社会稳定方面发挥了重要作用，同时不能忽视行政诉讼制度毕竟脱胎于计划经济时代，已经不能适应人民美好生活需要对行政审判提出的新要求。2015年全国法院实行立案登记制改革以来，尽管人民法院受理一审行政案件数量呈现上升态势，人民法院每年进入实体审理的行政案件不到50%，有将近50%的行政案件法院以程序裁定不予立案、驳回起诉、同意撤诉或者按撤诉等方式结案。据统计，2018年全国法院受理一审行政案件268224件，进入实体审理法院以判决方式结案117666件，约占一审行政案件总数的43.9%；2019年全国法院受理一审行政案件279574件，进入实体审理法院以判决方式结案136134件，约占一审行政案件总数的48.7%。由于行政诉讼是解决行政争议的主渠道之一，大量行政争议难以进入实体审理，导致大量行政案件案结事难了，行政案件上诉率、申诉率高，服判息诉率低的状况普遍存在。尽管在全国法院审理案件总数中，行政案件占比在1.5%左右，但是每年行政案件上诉率在60%以上，申诉率通常在10%以上，行政案件上诉率、申诉率远高于民事、刑事、执行等其他案件的上诉率、申诉率。尽管出现这种状况的原因复杂，但其中一个重要因素是在现行行政审判体制下，行政审判容易受到地方保护和行政干预，行政案件公正审判有较大阻力。只有持续深化行政审判体制改革，彻底改变行政诉讼“主客场”现象，才能让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，满足人民群众对美好生活的向往和期待。
（三）深化行政审判体制改革是坚持和完善中国特色社会主义法治体系的迫切需要
习近平总书记指出：“中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。”中国特色社会主义法治体系贯通法治国家、法治政府、法治社会建设各个领域，涵盖立法、执法、司法、守法各个环节，涉及法律规范、法治实施、法治监督、法治保障各个方面。行政诉讼制度是我国民主法制进程中具有里程碑意义的重要制度创新，是法治建设状况的晴雨表，与中国特色社会主义法治体系密切关联。没有法治体系提供的良好环境、制度支撑和有力保障，行政诉讼制度实施必将困难重重；行政诉讼制度是法治实施体系和法治保障体系的重要组成部分，坚持和完善中国特色社会主义法治体系要求行政诉讼制度不断健全和发展。行政诉讼在坚持和完善中国特色社会主义法治体系中具有重要功能，具体体现在行政诉讼对法律规范体系的反馈功能，对法治实施体系的评价功能，对法治监督体系的促进功能，对法治保障体系的支持功能，对党内法规体系的保障功能。在我国三大诉讼制度中，行政诉讼制度是能够链接法治国家、法治政府、法治社会建设各个领域，贯通法治体系各个方面的重要制度设计，行政审判体制作为行政诉讼制度的关键和基础，应当通过不断改革来积极适应中国特色社会主义法治体系的新要求。
二、行政案件管辖制度改革的探索实践与问题困难
我国现行审判体制在行政诉讼制度确立之初发挥了重要作用，随着经济社会发展，行政审判体制固有缺陷和不足日益成为影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。近年来围绕行政审判体制改革的呼声日益强烈，实践中以行政诉讼管辖改革为抓手探索推进行政审判体制改革，受到理论界和实务界的高度关注。不可否认，这些探索实践取得了积极成效，也面临一些困难和不足，亟待进一步深化改革。
（一）行政案件管辖制度改革的总体情况和成效
我国行政诉讼管辖制度是按照“原告就被告”原则确定的，即行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，这种管辖制度是在借鉴和适用民事诉讼管辖制度的基础上建立的。民事诉讼管辖是解决人民法院之间受理平等主体之间第一审民事案件的分工和权限。由于民事案件一般不牵涉地方利益和当地政府，无论是由被告所在地法院或者原告所在地法院管辖，案件审理不会受到地方保护和行政干预的影响，民事案件总体上能够获得公正审判。实践证明，我国民事审判体制符合民事审判规律，能够保证民事审判公正与效率。行政案件适用“原告就被告”的管辖原则时，由被告所在地法院审理第一审行政案件，由于法院人财物由地方政府保障，一旦有的案件牵涉到当地利益或者行政决策，就容易受到地方保护和行政干预的影响。因此，与民事审判体制相比，我国现行行政审判体制遭遇了全面性难题，概括起来是行政审判的地方化、行政化和职能弱化。结果就会出现行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题，案件公正审判受到挑战。
由于行政诉讼管辖制度决定了全国四级法院对于第一审行政案件的管辖分工，关系到四级法院职能定位和审级设置，关系到司法公正与司法效率目标的实现，在最高法院的推动指导下，行政诉讼管辖制度改革得到地方法院的积极响应和深度参与，先后通过提级管辖、指定管辖、交叉管辖、异地管辖、集中管辖等多种方式，开展行政案件司法管辖区与行政区划适当分离改革的实践探索。为了促进行政案件公正审判，摆脱地方政府对行政审判的干预和影响，一方面通过提级管辖方式推动行政案件向上级法院移动，把原来由基层法院管辖的以区县政府为被告的行政案件，调整由中级人民法院管辖，这主要体现在最高人民法院2000年3月8日发布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，对1989年《行政诉讼法》规定的管辖制度进行调整和完善，明确把“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”等案件作为“本辖区内重大、复杂的案件”；另一方面通过异地管辖方式推动行政案件向其他同级法院平行移动，将原由被告所在地基层法院管辖的案件，通过上级法院指定管辖的方式交由被告所在地之外的其他人民法院管辖。通过部分法院试点，最高人民法院2008年1月14日发布《最高人民法院关于行政诉讼管辖若干问题的规定》，进一步把提级管辖和指定异地法院管辖作为行政审判抗干扰的主要方式。党的十八大以来，党中央对司法管辖制度高度重视，并作出顶层设计和改革部署。为加快推进和完善行政诉讼管辖制度改革，确保人民法院依法独立行使审判权，在总结各地试点经验基础上，2013年1月14日，最高人民法院印发了《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。“从整体上看，各地开展的相对集中管辖制度的改革试点总体上是成功的，为建立我国行政诉讼集中管辖制度提供了宝贵的实践经验，为下一步行政诉讼管辖制度的改革和深入推进搭建了基本框架，开辟了崭新道路。”党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，党的十八届四中全会明确提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。为深入贯彻党的十八届三中、四中全会决定精神，在开展相对集中管辖试点工作的基础上，根据中央的改革部署，2014年10月16日，最高人民法院下发了《关于开展铁路法院管辖改革工作的通知》，确定北京、上海、吉林、辽宁、江苏、陕西、广东7个省（市）在全国先期开展铁路法院管辖改革试点。根据中央的改革精神，2014年11月1日，全国人大常委会修正《行政诉讼法》第18条第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件。”2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，并指出：“探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。”最高人民法院制发了《关于北京、上海跨行政区划人民法院组建工作指导意见》。2014年12月28日，上海市第三中级人民法院依托上海铁路运输中级法院挂牌成立，集中管辖以上海市人民政府为被告的一审行政案件和以市级行政机关为上诉人或者被上诉人的二审行政案件。同年12月30日，北京市第四中级人民法院依托北京铁路运输中级法院挂牌成立，集中管辖以北京市区（县）政府为被告的第一审行政案件。2015年2月4日，最高人民法院发布《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，明确提出：“将铁路运输法院改造为跨行政区划法院，主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件，跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。”2015年6月17日，最高人民法院印发了《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》，对全国各级人民法院跨行政区划集中管辖行政案件提出了具体指导意见，要求行政案件集中管辖改革以普通人民法院为主，同时可以充分挖掘其他可利用司法资源，诸如铁路运输法院、林区法院、农垦法院、油田法院及开发区法院等潜力；已经设立跨行政区划人民法院的北京、上海，可以逐步将行政案件向跨行政区划法院及两地铁路运输基层法院集中。2019年2月27日，最高人民法院印发《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》，明确提出：“推动完善民事、行政案件级别管辖制度。”“深化与行政区划适当分离的司法管辖制度改革。科学界定人民法院跨行政区划管辖案件的范围和标准，推动形成有利于打破诉讼‘主客场’现象的新型诉讼格局。配合人民法院组织体系改革，推动整合铁路运输法院、林区法院、农垦法院等机构，进一步优化司法资源配置。”“规范行政案件管辖机制，完善案件管辖标准及类型，优化行政审判资源配置。”2021年2月22日、3月1日最高人民法院审判委员会审议通过了《最高人民法院关于正确确定县级以上人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（法释〔2021〕5号）、《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》（法释〔2021〕6号），自2021年4月1日施行。上述规定为优化四级法院职能定位和审级设置，推动行政诉讼管辖制度改革提供了法律和政策依据。根据改革部署要求，全国各高级人民法院根据各自辖区实际情况和特点，主要通过探索设立跨行政区划法院集中管辖行政案件、依托铁路法院实施行政案件跨行政区划集中管辖以及在现有的普通法院行政审判庭体制内开展集中管辖改革三种模式开展行政案件跨区划集中管辖改革试点工作，取得了较丰富的改革经验和明显的改革成效。
（二）行政案件跨行政区划集中管辖改革的问题困难
行政案件跨区划集中管辖改革是近年来全国法院普遍参与、涉及面广、影响重大，是行政诉讼法实施以来行政审判领域最为重大的一次行政审判体制改革。尽管该项改革仍在进行之中，改革实践中遇到的一些突出困难问题，需要引起高度重视并加以研究解决。当前最高法院以及部分高级法院已对行政案件管辖改革作出修正，目的在于坚持和发展新时代“枫桥经验”，让被告所在地的基层法院在管辖第一审行政案件中发挥更大作用，推动行政案件诉源治理，推动行政争议及时化解在当地、化解在基层、化解在初始阶段，实现行政争议就地解决和实质性解决，这从一个侧面反映出行政案件跨行政区划集中管辖改革的复杂性、艰巨性和长期性。总体而言，作为一项改革必然涉及资源投入，行政案件跨行政区划集中管辖改革也不例外，目前该项改革面临的主要困难问题是，行政案件跨行政区划集中管辖改革是一个系统工程，需要建立与之相适应的综合配套保障机制，而从改革实践看这些综合配套保障机制尚未完全建立起来，这影响了改革进度和效果。
1.行政案件集中管辖与审判力量配置不均的矛盾。《行政诉讼法》第15条规定，对县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件是中级法院管辖第一审行政案件范围。该条规定初衷是通过提级管辖方式，实现以县级政府为被告行政案件从基层法院向中级法院移动，来破解基层法院在审理以区（县）政府为被告行政案件中遇到的地方保护和行政干预难题，对实现司法公正有着积极意义。《行政诉讼法》第18条第2款规定的行政案件跨区划集中管辖改革，则是通过行政案件从被告所在地法院向异地法院的平行移动，来破解被告所在地法院在审理以当地政府为被告的行政案件中遇到的地方保护和行政干预困境。从以区（县）政府为被告的第一审行政案件由中级法院管辖看，该项管辖改革结果必然会推高中高级法院、最高法院的案件数量，导致行政案件分布呈“倒金字塔”现象，中高级法院以及最高法院承受巨大办案压力，审判力量明显不足，基层法院行政庭则明显“吃不饱”。从最高人民法院行政审判庭办理行政案件情况看，在该项改革前的2014年受理行政案件389件，改革后的2015年则达到911件，2016年进一步增长为2974件，这是2015年案件总数的三倍多、2014年案件的近九倍。截至目前，最高法院每年受理行政案件保持在高位运行。行政案件呈“倒金字塔”现象与我国审判资源配置政策不相吻合，长期以来由于大量案件集中在基层法院办理，我国审判资源配置是向基层倾斜的。当大量案件向上级法院移动，必然要求审判资源配置及时跟进，对上级法院来讲，短期内配置大量高素质行政审判专门人才本身就很困难，加之上级法院特别是最高法院和高级法院，主要职能是审判监督指导和统一裁判标准，一旦陷入大量案件办理事务之中，容易导致主要职能弱化。从第一审行政案件由异地法院管辖看，由于编制、人员调动职权不在集中管辖法院手中，集中管辖法院增编扩员事项难以落实，实践中出现了“案件集中易，法官集中难”问题。在改革试点中，尽管部分试点法院在增设行政庭和实现人员集中上下足功夫，但大多数实施集中管辖法院仍然维持“案件集中但行政庭机构不变、人员亦未集中”状况。由于法院受理各类案件的数量大幅增加，当大量行政案件向集中管辖法院集中后，行政审判人员并不能相应增加，案多人少矛盾加剧。并且集中管辖后，面对成倍增长的案件，为了缓解民事审判工作的压力，一些集中管辖法院的行政法官不仅要办理行政案件，还要办理大量民商事案件，长期处于超负荷工作状态，并没有过多的时间精力学习行政法知识和提高理论素养，行政审判专业化、精细化水平亟待提高，这种状况难以长期持续。即便集中管辖法院在本院自行调配解决审判人员，也是临时从其他审判庭抽调法官来解燃眉之急，这些法官大多并不熟悉行政审判工作，行政审判质效自然会受到影响。而数量众多的非集中管辖法院原本行政案件少，机构改革后，非集中管辖法院行政审判庭机构虽予以保留，但大多加挂综合审判庭等牌子，并且法官人数相应减少，按照法官员额制要求，每个法官都有办案任务数，少量留下来的行政法官除了办理少量行政机关申请人民法院强制执行其作出的行政行为的案件，需要承担大量民商事或者刑事案件的审理。由于长时间不办理行政案件，行政法官审判能力和业务研究水平无法得到有效提升。多数行政法官被分流从事刑事或民事审判、立案、执行等工作，“一人庭”现象更加突出，长期培养起来的高素质行政审判人才和业务骨干流失严重，行政审判职能作用日渐弱化。
2.行政案件集中管辖与配套保障机制不足的矛盾。充分的审判资源保障是法院公正高效办案的重要基础，当受理案件大幅增加时，审判资源配套保障也应当相应作出调整予以加强。伴随集中管辖法院办案数量大幅上升，对法官异地送达、调查、协调、巡回审判等方面需求明显增多，这就必然要求办案经费等配套保障措施相应加强。由于法院办案经费是根据办案人员数量、办理案件数量等方面综合测算并提前纳入预算，集中管辖法院编制有限，办案人员难以相应增加，并且即便集中管辖法院实际办案数量增加，所辖案件均是本辖区外案件，出现了花自家钱办他家事的局面，集中管辖法院在现有财政预算框架下试图增加办案经费将困难重重。集中管辖法院虽然可以借助现代信息化手段，通过预约立案、网上立案、远程审判、视频接访、电子送达等方式来降低司法成本，但是这需要当事人具备智慧审判软硬件条件，还需要当事人愿意选择通过互联网开展上述诉讼活动。在当事人不具备互联网远程审判软硬件条件，或者不愿意配合法院开展线上审判工作，那么这些工作大多需要法官在线下才能完成。由于巡回审判涉及车辆安排、法庭准备等一系列后勤保障问题，在公车改革、出差报销等各种制度不断完善的情况下，法官去外地办案会面临诸多限制。由于集中管辖法院与非集中管辖法院并没有建立起常态化协同配合机制，法院间的配合缺乏制度保障，集中管辖法院法官巡回办案时只能向案件所在地法院临时借用法庭开庭，势必增加当地法院的各项保障性支出。并且在一些有较大影响案件开庭时需要配备法警也很棘手，如果集中管辖法院安排法警随同法官巡回办案，司法成本必然很高；如果由案件所在地法院安排法警执勤，这涉及一旦庭审中遇到突发情况，需要法警采取强制措施，其是否具备执法权限需要研究。巡回办案虽然有利于节省当事人诉讼成本，但给司法成本带来较大压力，特别是时间成本。据统计，集中管辖法院法官有接近40%的时间用于路途，其办理案件的时间必然大幅度缩水，这也是导致集中管辖法院案件效率、质量下降的重要原因之一。因此，推进行政案件跨行政区划集中管辖改革，必须建立相应综合配套保障机制，否则这项改革持续下去困难重重，即便勉强向前迈进，改革效果必将大为受限。
3.行政案件集中管辖与矛盾纠纷就地解决不力的矛盾。推动行政案件跨区划集中管辖改革的价值目标是维护司法公正，换言之，在司法公正与司法效率之间进行选择时，当事人一般会优先选择司法公正。行政案件跨区划集中管辖改革的初衷，就在于通过将行政案件转移到其他法院管辖，来排除案件在本地法院审理容易受到的地方保护和行政干预影响，以此维护司法公正。当然，该项改革无论对于原告还是被告而言，在获得司法公正的同时，必然是以牺牲司法效率、司法便民、付出更高的司法成本为代价的，即便是在交通发达、通讯便利的今天，当事人到集中管辖法院诉讼仍然要比在本地法院诉讼付出更高的成本。结果可能会让一些原告在诉讼时进行成本与收益测算，如果付出很大代价却可能仅得到一个实际意义并不大的判决，那么原告在较高的维权成本面前会选择放弃诉讼，最后宁愿接受一个不公正的行政决定，也不愿意付出更大的成本去维权。“实践中，有的集中管辖法院受案数量呈现下降趋势，其中交通不便和诉讼成本增加是一个重要原因。”从2015年以来全国法院受理一审行政案件数量看，2014年，全国法院受理一审行政案件达到141880件。2015年5月1日后，人民法院全面实行立案登记制，全国法院受理一审行政案件大幅上升，当年全国法院受理一审行政案件220398件，比2014年上升了55.34%，之后的2016年、2017年、2018年、2019年，全国法院受理的一审行政案件数量虽有所增长，但增幅已经趋于正常。实践证明，行政案件跨区划集中管辖改革与行政诉讼案件增长并没有明显关联。解决行政争议是行政诉讼的目的之一，由于跨区划集中管辖行政案件导致行政争议离开案发地，一套行之有效的依靠当地党委、政府实质性解决行政争议的机制被打破，矛盾纠纷化解和信访维稳压力骤然加大。对于集中管辖法院而言，承担原本属于其他法院管辖案件办案压力已经很大，对于办理这些案件所形成的信访案件，如果继续由集中管辖法院来承担信访化解任务，必然会挫伤其参与改革积极性，这对深化改革自然不利。并且，由于行政案件实行异地审判，集中管辖法院与案件所在地的党委、政府及其相关部门不在同一行政区划内，常态化的沟通联络机制尚未建立起来，导致集中管辖法院在异地开庭、协调沟通难度加大，加之集中管辖法院法官对案件原管辖地的政策措施、执法环境、风土人情缺乏深入了解，案件处理结果就案办案的多，协调化解的少，实质化解行政争议的力度减弱，有的试点地区甚至出现协调撤诉率下降的现象。如果这些信访案件和纠纷实质性化解任务由原管辖法院承担，由于这些法院并不审理案件，不掌握案件和当事人的具体情况，难以有效开展协调、疏导工作，由其承担信访化解和纠纷实质性化解任务，也是勉为其难，必然会影响案件化解效果。由于信访维稳主体不明确，结果会导致集中管辖法院与原管辖法院之间、集中管辖法院所在地的信访维稳部门与原管辖法院所在地的信访维稳部门之间出现沟通衔接不畅，甚至会出现相互推诿扯皮。有效解决行政争议应当是衡量评估行政案件跨区划集中管辖改革的重要指标，如果改革不能促进行政争议实质性解决，不能消除信访维稳压力，那么就没有真正实现行政诉讼法确立的解决行政争议的立法目标。
4.行政案件集中管辖与府院良性互动不畅的矛盾。在现行行政审判体制下，案件所在地法院与当地党委、政府的工作沟通衔接顺畅，当地法院在办案中会得到当地党委、政府的支持配合。行政案件跨区划集中管辖之后，集中管辖法院与案件所在地的党委、政府之间沟通往往受到限制。从集中管辖法院来讲，有的集中管辖法院认为异地的法治政府建设与其关系不大，不愿意在延伸审判职能上下功夫，对于发布行政审判白皮书、司法建议心存顾虑，不敢贸然行动。一旦遇到有的疑难复杂案件需要开展协调工作时，集中管辖法院只能依靠案件所在地原管辖法院协助，否则很难与当地政府取得联系。即便取得联系，由于集中管辖法院与案件所在地政府尚未建立常态化联系，沟通渠道不畅，在案件处理上很难取得实质性支持。集中管辖法院法官为了避免与案件所在地政府沟通联络麻烦，容易就案办案、就法论法，不愿意花更大精力去协调化解争议。因此如果没有案件所在地政府的支持配合，集中管辖法院难以实现行政争议实质性解决。原管辖法院不再审理以当地行政机关为被告的行政案件，由于缺少案件抓手，原管辖法院与当地政府及其行政机关之间的互动减少，并且难以就当地政府依法行政提出有针对性的意见建议，府院良性互动机制逐渐弱化。从案件所在地政府来讲，有的行政机关对当地法院充满信任感，不愿接受异地法院的建议，府院良性互动进展缓慢。由于集中管辖法院与案件所在地政府距离较远，这给案件所在地政府及行政机关负责人出庭应诉带来不便，导致行政机关负责人出庭应诉积极性降低，出庭应诉率大幅下降。并且案件所在地政府及其行政机关与集中管辖法院之间尚未建立信任关系，担心一旦沟通联系有干预过问案件之嫌，因此案件所在地政府及其行政机关即便遇到疑难法律问题以及案件审理中的重大问题，不愿直接与集中管辖法院沟通。由于府院良性互动机制尚未建立起来，集中管辖法院开展案件协调和解工作往往困难重重，案件所在地政府及其行政机关宁愿让法院判决其败诉，也不积极配合协调。
5.行政案件集中管辖与领导监督体系不全的矛盾。人民法院是党领导下的国家审判机关，坚持党对法院工作的绝对领导，既是加强党的执政能力建设的重要方面，也是人民法院行政审判工作始终沿着正确方向前进的根本政治保证。集中管辖法院在当地党委领导下开展审判执行工作，对于审判工作中的重大问题、重大部署、重大审判活动以及有重大影响的案件审理，要及时请示报告，积极争取党委领导。集中管辖法院在审理辖区外案件时，一旦遇到需要请示报告的事项，是向当地党委请示报告还是向案件所在地党委请示报告，这是行政案件跨区划集中管辖可能会遇到的较为棘手的问题。集中管辖法院如果就正在审判执行的辖区外案件向当地党委汇报，由当地党委对辖区外案件审判执行工作进行领导，当地党委虽然对集中管辖法院有领导权，但是对集中管辖法院正在审判执行案件却无领导权，这显然与当地党委领导体制不符；集中管辖法院如果就辖区外案件审判执行工作向案件所在地党委请示报告，虽然案件所在地党委对本辖区案件审判执行工作有领导权，但是对集中管辖法院却没有领导权，案件所在地党委无法对集中管辖法院进行领导。因此，案件所在地党委如何对辖区外的集中管辖法院正在审判执行本辖区案件进行领导，这是行政案件跨区划管辖需要研究解决的问题。在人民代表大会制度下，行政机关、监察机关、审判机关和检察机关都是由人民代表大会产生并对其负责。《中华人民共和国人民法院组织法》第9条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。各级人民代表大会及其常务委员会对本级人民法院的工作实施监督。”行政案件跨区划集中管辖改革容易导致行政审判权脱离当地人大及其常委会的监督。集中管辖法院审理辖区外的行政案件，当地人大及其常委会尽管可以对集中管辖法院审判执行工作进行监督，却不能对集中管辖法院审判执行的辖区外案件进行监督；案件所在地的人大及其常委会尽管可以对本辖区案件审判执行工作进行监督，却因这些案件审判执行工作由辖区外法院承担，案件所在地人大及其常委会无权对辖区外的集中管辖法院进行监督。并且，由于辖区法院不再审理本辖区行政案件，当地法院向当地人大及其常委会报告工作时，无法汇报通过司法审查反映出当地政府依法行政和法治政府建设情况。
6.行政案件集中管辖与改革试点方案不一的矛盾。目前，除西藏自治区和安徽省以外，全国其余29个省、市、自治区高级人民法院以及新疆高院生产建设兵团分院均开展了不同形式、不同程度的管辖改革试点工作。从改革方案的统一性要求看，主要是《行政诉讼法》第18条第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件。”由于该款授权各地高级法院经最高法院批准可以根据本地实际情况，开展跨区划集中管辖行政案件，事实上并未对改革方案作统一要求，结果必然是各地高级法院上报最高法院批准的改革方案多种多样，比如有的改革方案是在基层法院，有的是在中级法院；有的是在铁路法院，有的是在地方法院；有的是指定管辖部分案件，有的是集中全部案件；有的是在全省范围内开展，有的仅限于某一个地方开展；有的实施异地交叉管辖，有的开展相对集中管辖，有的则由当事人选择管辖。行政案件跨区划集中管辖改革方案多样性的优点在于可以同时对多种改革方案进行试点尝试，以便探索总结更为适宜的改革方案，但是其不足也很明显，由于缺乏统一的改革方案，各地做法千差万别，成效不具有可比性，较难形成一套可复制可推广的经验。
三、国家治理现代化与行政审判体制改革的目标设计
总体而言，近年来行政诉讼管辖制度改革取得了积极成效，特别是我国首批跨行政区划法院设立以来，在案件管辖、内部管理、组织结构等方面积累了较丰富的经验，一些地方采取依托铁路法院实施行政案件跨区划集中管辖改革也取得丰硕成果，初步证明依托专门法院探索设立跨行政区划法院具备必要性和可行性。同时，“由于此项改革打破了传统的行政案件管辖模式，而原有的体制机制和配套措施未能及时创新或调整到位使之与管辖改革相适应以及各地情况的巨大差异，导致管辖机制改革在实施过程中，不可避免地出现一些新情况、新问题”。行政诉讼管辖制度改革是行政审判体制改革的重要内容，推进行政审判体制改革应当首先在行政管辖制度改革上实现重点突破。
（一）行政审判体制改革“三步走”战略目标的必要性和可行性
长期以来，由于我国司法管辖区与行政区划高度重合，特别是在地方法院人财物省级统管改革以前，地方法院的人员工资、审判业务和日常运行经费都需要同级政府财政保障，地方法院的抗干扰能力较弱，由此导致因地方保护和行政干预造成相关诉讼出现“主客场”现象。这种“现实中诉讼‘主客场’问题的存在，往往直接影响诉讼结果，导致损害当事人合法权益的现象，这既不利于保障跨行政区划民商事案件的依法独立公正审判，也不利于促进形成公平竞争、统一有序的社会主义市场经济体系，直接影响社会公平正义，损害司法公信力”。在我国现行行政审判体制下，由于受地方保护和行政干预的影响，县法院“审不了”以县政府甚至乡（镇）政府为被告的行政案件现象较为突出。有的地方法院成为行政案件的“利益攸关方”，法院不敢受理、不敢下判、违心下判的情况时有发生，导致人民法院对地方政府机关难以有效监督。司法地方化成为影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，必须下大力气加以解决。从我国国情和发展阶段出发，当前推进行政审判体制改革的关键是破除司法地方化问题，可以按照行政案件跨区划集中管辖改革、跨行政区划法院改革、行政审判专门法院改革“三步走”战略目标来稳步推进行政审判体制改革。其中，第一步战略目标是实现案件跨区域集中管辖，在现有案件基础上形成一定案件规模，增强案件抗干扰能力和专业化审判；第二步、第三步战略目标则是通过新的组织机构进一步落实与行政区划适当分离的管辖制度，促进行政审判抗干扰能力从量的提升到质的飞跃，从而更好地服务全面建设社会主义现代化国家新征程。
（二）行政审判体制改革“三步走”战略目标设计
1.行政审判体制改革的近期目标是推动行政案件跨区域集中管辖。我国行政诉讼案件数在每年全国法院案件总数中占比不高，因此有观点认为行政审判要发挥化解行政争议的主渠道作用，行政审判要做大做强，就应当让行政诉讼案件数量呈爆炸性增长，成为行政案件“诉讼大国”。这种观点当前有一定市场，却是不科学和有失偏颇的。习近平总书记指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负。”我国行政审判高质量发展绝不能建立在行政案件“诉讼大国”的基础上，而应当立基于公正司法，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。唯有如此，行政审判才能赢得人民群众信赖，行政审判公信力才会树立起来。当前全国法院行政案件总量不大，并且案件分布并不均衡，应当通过集中管辖方式形成一定案件规模。行政案件跨区划集中管辖改革是新时代行政审判高质量发展的必由之路。从近年来开展行政案件跨区划集中管辖改革情况看，改革方向是正确的，也取得积极成效。同时，也应当看到，有的地方法院开展行政案件跨区划集中管辖改革时，仍然存在着路径依赖，仍然受到传统思维、习惯做法的深刻影响。试点阶段所暴露出的集中管辖法院与案件所在地的党委、政府沟通衔接不畅问题，这都是短期现象，随着集中管辖法院审判实践深化，这种沟通衔接机制会逐步建立起来。一旦建立起沟通衔接机制，集中管辖法院在办理案件中所要承受的地方保护和行政干预压力也就显现出来。因此，行政案件跨区划集中管辖改革是行政审判体制改革的初级阶段，属于过渡性制度安排，不能替代跨行政区划法院改革。当前不应把行政审判体制改革局限于行政案件跨区划集中管辖改革，应当在此基础上尽快推动设立以集中管辖行政案件为主体，兼具审理其他重大特殊案件的跨行政区划法院，将跨区域集中管辖行政案件向跨行政区划法院转移。
2.行政审判体制改革的中期目标是探索建立跨行政区划法院。党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，党的十八届四中全会明确提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。习近平总书记在党的十八届四中全会《决定》的说明中指出：“探索设立设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。”行政案件管辖制度改革作为一项基础性的改革任务，在跨行政区划法院改革中居于重要地位，是需要重点解决的问题。提出把设立跨行政区划法院作为推进行政审判改革的中期目标，主要考虑在于：一是从全国首批设立的跨行政区划法院改革实践看，跨行政区划法院依托铁路运输法院等专门法院设立，可以从体制上排除地方对公正司法的干扰，确保涉及地方利益的案件都能得到公正审判，促进国家法律统一正确实施，在保护行政相对人合法权益、促进行政争议实质性化解、助推法治政府建设等方面具有独特优势和作用。二是我国司法资源有限，在一些重要领域设立专门法院尽管呼声很高，但真正推动起来难度较大，可以想象设立行政审判专门法院在短期内会遇到多大阻力。行政审判专业化和行政审判公信力又要求继续推进行政审判体制改革，并且事不宜迟，这就需要通过设立跨行政区划法院集中管辖行政案件，以及其他容易受到地方保护和行政干预的跨地区案件，来进一步深化行政案件跨区划集中管辖改革。三是作为跨行政区划法院而言，适度案件规模是维持其长期运转的重要基础。由于环境资源保护、食品药品安全、公益诉讼等特殊案件尽管重大特殊，但毕竟总量不大，即便都纳入跨行政区划法院管辖，也解决不了维持其长期正常运转的必要案件规模。唯有把行政案件全部纳入跨行政区划法院管辖，才能解决跨行政区划法院适度案件规模，这是维系跨行政区划法院长期运转的基础性工作。
探索设立跨行政区划法院是我国司法体制改革迈出的一大步，具有重要的标志意义，同时应当看到，“跨区划法院的设立，是在传统司法体制尚未实现全面改革的背景下，为了克服司法地方化形成的过渡方案，也是对现行行政区划内法院的一种有益补充”。2018年修订的《人民法院组织法》并未对跨行政区划法院的设立依据、组织体系、管辖区域、受案范围等法律定位问题作出规定，跨行政区划法院的设立存在立法依据不足问题。尽管全国首批跨行政区划法院是依托铁路法院挂牌成立的，当前设立的跨行政区划法院其法律定位实际上仍属于地方法院，而不是专门法院，这就意味着跨行政区划法院还需要向行政审判专门法院转型。“待审判权上收中央，实行人财物统一管理后，现在设立的跨区划法院可以转型为专门行政法院，集中受理所有行政案件。”实践中，先期设立的两家跨行政区划法院与行政案件跨区划集中管辖改革结合并不紧密，仅将部分行政案件纳入管辖范围。因此，“当前最要紧的莫过于尽快推动行政案件向跨区划法院集中，为构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局，深化行政诉讼体制改革探索积累经验。”
3.行政审判体制改革的长期目标是建立行政审判专门法院。我国《宪法》和《人民法院组织法》均有关于设立专门人民法院的规定。《宪法》第129条第1款规定：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”《人民法院组织法》第15条规定：“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。”行政诉讼制度是中国特色社会主义国家制度和法律制度的重要组成部分，有着深厚历史文化传统，吸收借鉴了人类制度文明有益成果，经过改革开放以来长期实践检验。在我国设立行政审判专门法院有深厚的历史文化基础，以及可资借鉴的本土实践和域外经验。我国在清末时期即筹设“行政审判院”，北洋政府和国民党政府时期则有平政院、行政法院等专门行政审判机构。目前，我国台湾地区和澳门特区都设有行政法院。在世界范围内，设立专门的行政法院系统几乎成为所有大陆法系国家的必选项，英美法系国家近年也出现了设立类似法院的动向。因此，在中国设立行政审判专门法院既有中国传统法律文化的基础，又有世界法治文明成果可以借鉴。并且，行政审判专门法院解决的是官民之间的矛盾纠纷，具有广泛的民意基础，广大人民群众呼声很高。经过三十多年的实践发展，全国已形成一支革命化、正规化、专业化、职业化的高素质过硬行政审判法官队伍，能够胜任行政审判专门法院的各项审判工作。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，设立行政审判专门法院体系是必要和可行的。
我国《宪法》和《人民法院组织法》为设立行政审判专门法院留有制度空间，启动该项试点改革并不存在立法和法律障碍。设立行政审判专门法院需要做好以下几个方面工作：一是坚持党对行政审判专门法院的绝对领导，确保行政审判专门法院始终沿着正确政治方向前进。二是加强顶层设计与鼓励基层探索实践相结合。在中央决策部署下，可以在全国选择三家基础较好的地方进行行政审判专门法院改革试点，待试点工作取得可复制可借鉴经验后再推广到全国。如果短期内开展行政审判专门法院改革试点较为困难，也可以参照知识产权法庭模式，在全国选择若干适当地方设立行政法庭来推动试点改革。三是坚持系统观念，坚持前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。行政审判专门法院组织体系按三级设置，在全国建立一套受最高人民法院监督指导的跨行政区划的行政审判专门法院体系，集中管辖行政案件以及其他相关案件。根据案件数量、经济社会发展、历史渊源和交通状况，设立省级行政审判专门法院、跨省行政审判专门法院、在最高法院下设最高行政法院。在改造整合现有铁路法院等专门法院的基础上，在每个省、自治区、直辖市设立一个省级行政审判专门法院，集中管辖一审行政案件，并将转制移交地方管理的基层专门法院的基础上，设立若干省级行政审判专门法院的派出法庭或巡回法庭，充分利用现代信息技术，通过远程立案、远程审判、网上送达，解决当事人诉讼不便问题。省级行政审判专门法院属于中级法院建制。在全国设立华北、东北、华东、华中、西北、西南、华南7个跨省行政审判专门法院，集中管辖行政上诉案件。跨省行政审判专门法院属于高级法院建制。四是将法官任免、保障机制上提到省级、中央层面保障，从而保障行政审判专门法院依法独立公正地行使审判权力。省级行政审判专门法院的法官由法院所在地的省级人大常委会任免，跨省行政审判专门法院的法官由全国人大常委会任免。省级行政审判专门法院的经费由法院所在地的省级财政保障，跨省行政审判专门法院的经费由中央财政保障。五是坚持重大改革要于法有据。适时修改《人民法院组织法》，推动制定《专门法院组织法》，将行政法院作为专门法院类型明确规定下来。
结语
行政审判体制改革应当服从和服务于新时代中国特色社会主义发展的战略安排，紧紧围绕全面建设社会主义现代化国家进行谋划和部署，从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国，行政审判体制改革“三步走”战略目标可以分三个阶段来安排：第一个阶段，从2015年5月修订后的《行政诉讼法》实施到2020年全面建成小康社会，基本建成法治政府是全面建成小康社会的重要内容，行政案件跨区域集中管辖改革是助力法治政府建设的重要途径；第二个阶段，从2020年到2035年，围绕基本实现社会主义现代化，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，在全国基本形成成熟定型的跨行政区划法院组织体系和综合配套保障体系，形成普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局，行政案件作为特殊案件全部纳入跨行政区划法院管辖；第三个阶段，从2035年到本世纪中叶，围绕把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现国家治理体系和治理能力现代化，推动设立行政审判专门法院，实现从跨行政区划法院向行政审判专门法院的转型发展，在全国形成成熟定型的行政审判专门法院组织体系和综合配套保障体系。当前行政法学理论界和实务界要深入贯彻习近平法治思想，坚持以人民为中心，紧扣立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展要求，持续深化行政审判体制改革，加强对跨行政区划法院和行政审判专门法院的理论研究和实践探索，为行政审判领域重大决策贡献智慧和力量。
（责任编辑：韩德强）