时建中：个人反垄断义务和责任的制度完善及其实施｜中国应用法学·专题策划
《中国应用法学》是最高人民法院主管，中国应用法学研究所主办的国家级学术期刊，在2021年正式入选CSSCI来源期刊扩展版目录，成为自2017年以来新创办法学期刊中唯一当选的刊物。
时建中
中国政法大学副校长、教授、博士生导师，教育部哲学社会科学实验室—中国政法大学数据法治实验室主任，国务院反垄断委员会专家咨询组成员。
十三届全国人大常委会第三十五次会议于2022年6月24日表决通过关于修改《反垄断法》的决定，完成该法自2008年实施以来的首次修改。针对《反垄断法》在实施中暴露出相关制度规定较为原则、对部分垄断行为处罚力度不够、执法体制不够健全等问题，本次修改主要明确竞争政策的基础地位和公平竞争审查制度的法律地位，完善反垄断相关制度规则，加强对反垄断执法的保障，完善法律责任并加大处罚力度。本次修改坚持问题导向和目标导向，在法律中完善基本制度规则的同时，也为反垄断执法和司法预留空间。为此，本期开设“新《反垄断法》实施研究”专题，特邀三位理论界专家结合本次修法进行专门研究。本次编发由中国政法大学时建中教授撰写的《个人反垄断义务和责任的制度完善及其实施》，以期为反垄断法实施提供有益参考。
个人反垄断义务和责任的制度完善及其实施
文｜时建中
（本文刊载于《中国应用法学》2022年第5期）
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内容提要： 责任只有追究到个人，《反垄断法》才能产生更直接的威慑力。本次修法一个非常重要的方向就是健全个人义务和责任制度。根据个人的不同行为、不同身份，或是涉嫌参与垄断行为，或是需要配合调查，或是履行公职，《反垄断法》规定了相应的个人义务和责任。与修法前相比，法律制度更加科学合理。个人反垄断义务和责任制度的完善，强化了《反垄断法》的威慑力，有助于从源头上预防和制止垄断行为，更好地实现《反垄断法》的立法目的。
关键词：个人责任 垄断行为 民事责任 行政责任 刑事责任
文 章 目 录
引言
一、个人经营者的反垄断义务和责任
二、与行政性垄断行为相关的个人反垄断义务和责任
三、反垄断执法机构调查工作中的个人反垄断义务和责任
四、《反垄断法》中的个人刑事法律责任
实践证明，现行《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）的框架和主要制度总体可行。同时，随着我国社会主义市场经济的发展，《反垄断法》在实施过程中也暴露出一些问题，如相关制度规定过于原则、对部分垄断行为的处罚力度欠缺、执法体制有待进一步完善等。特别是随着平台经济等新业态快速发展，一些大型平台滥用在数据、技术、资本等要素方面的优势实施垄断行为，进行无序扩张，导致《反垄断法》立法目标的达成仍有一定距离，妨碍公平竞争、抑制创业创新、扰乱经济秩序、损害消费者权益等问题日益突出。《反垄断法》要适用于平台经济领域还迫切需要明确相关具体规则，以加强反垄断监管。修改完善《反垄断法》，是我国社会主义市场经济发展的内在要求，是助力构建新发展格局的客观需要。
在《反垄断法》施行14周年即将到来之际，该法完成了第一次修正。本次修法，条文总数由57条增加到70条，新增12条，将1个条文拆分为两条，调整了19个条文的顺序，新增7款，此外还有15处修改和5处文字增加，涉及除附则之外的七章、原57条中的23个条文。其中，在法律责任一章，新增3条，原有9条有8条进行了修改，修改的幅度最大。因此，本次修法，无论是所涉条文规模以及修改的实质内容，还是对市场的潜在影响，均可称为是一次大修。
我国是一个没有反垄断传统并鲜有反垄断执法经验的国家。因此，《反垄断法》制定一贯采取较为粗线条的立法模式也不完全是无奈之举，不妨认为这是一种积极的选择。在认识上，我们不仅不宜把这种立法模式等同于不足甚至缺陷，而且还要看到它积极的一面。《反垄断法》出台本身就是我国法制建设的一个标志性事件，所谓的“经济宪法”在我国终于有了法典化的基础。一定意义上来讲，《反垄断法》的颁布是中国反垄断法制建设的一个新起点。粗线条的立法必然会给法的实施带来一些问题，因此，本次修法完善了相关制度，加大了处罚力度，健全了实施体制和机制，我国反垄断法治建设迎来了又一个新起点。
法律责任制度有其固有的价值，即实现法的目的。具体来说是两个方面，既要制裁违法行为，又要救济受害者。反垄断法律制度初创时期免不了出现粗线条的立法，其中的一大表现就是有关个人义务和责任的设置不够健全，当然也是一大不足。本次修法的一个重大进步就是补充个人义务和责任制度，增设个人承担义务和责任的法定情形，充实相应的法律责任并适度加大处罚力度。为了有效实现预防和制止垄断行为的立法目的，个人责任相关制度的理解和适用，需要根据个人主体的特定身份类型、行为、后果等分析，并与反垄断具体制度衔接。具体而言，针对个人或者自然人的不同行为或者身份，或者涉嫌参与垄断行为，或者需要配合调查，或者是履行公职，《反垄断法》设定了相应的义务和责任。分述如下。
（一）个人经营者作为垄断行为的实施主体
根据《反垄断法》第15条第1款的规定，本法所称的经营者包括自然人在内。换言之，自然人可以是本法所称的经营者，在符合条件的情况下也可以适用本法为经营者设定的义务和责任。对于非法人组织而言，个人还有可能是最终责任的承担者。本条规定是个人承担与其经营者身份相应的义务和责任的制度基础。
在我国执法实践中，以个人作为当事人的案例并不多。但是，《反垄断法》将经营者的主体范围覆盖到个人仍然十分必要。更何况一些专业性的服务市场主要由具有知识壁垒的职业或专业人士组成，他们既有动机也有能力从事垄断行为。例如美国Indiana Dentists Decision和Trial Lawyers Decision两案就分别对牙医、律师等具有专业知识壁垒的独立经营个体是否从事垄断行为进行了认定。由于专业知识的限制，消费者通常难以直接通过广告对服务的品质、性价比进行有效比较。即使消费者想对自身接受过的服务品质进行事后评价，也缺乏足够的专业知识。交易信息的高度不对称，使市场上更容易出现垄断协议。在某些情况下，即使表面上市场结构分散且具有竞争性，实际上也难以真正出现竞争性价格。虽然我国职业或专业人士参与的职业协会或行业协会通常具有诉讼上的主体资格，可以被归入“非法人组织”的范畴，但是，随着市场主体多元化，那些没有取得独立主体资格的组织仍然可能被用来为垄断行为提供便利。因此，有必要将这些领域作为反垄断个人责任的重点关注领域。
在具体的垄断行为样态下，作为经营者的个人有可能是垄断协议的行为主体，但很少成为滥用市场支配地位和经营者集中的行为主体。
（二）个人经营者作为垄断协议的组织者、实质性的帮助者
本次修法，为了周延地预防和制止垄断协议，针对执法实践遇到的制度漏洞，新增第19条，增设了垄断协议组织者和实质性帮助者这两类主体。二者虽非垄断协议主体，但为促成垄断协议的达成发挥了无可替代的作用。个人经营者如果扮演了此处组织者或实质性帮助者的角色，就可以成为《反垄断法》上与垄断协议行为相关的特殊义务和责任主体。
根据立法背景材料，《反垄断法》第19条针对的典型情形是轴辐协议和其他组织、帮助情形。“实践中出现了经营者组织产业链上游或者下游的经营者之间达成垄断协议的情况（学理上称为轴辐协议），既不属于典型的横向垄断协议，又不属于典型的纵向垄断协议；……总结实践经验，本条（第19条）增加了关于轴辐协议的规范，同时将实践中可能还存在的其他组织、帮助行为……一并纳入调整范围。”尽管第19条的“实质性”为执法过程中寻找合理边界提供了条文基础，但是，条文模糊性使得援引第19条追究个人责任需要十分慎重。在纷繁复杂的商业行为中，有时将促进效率的行为与促成垄断协议的达成、实施区分开来，具有一定难度。以交换价格或产量信息为例，一方面，在特定市场结构下促进了垄断协议的达成或实施，另一方面，也具有提高市场透明度、降低交易成本等促进竞争的效果。因此，为了实现精准打击损害竞争的组织者和实质性帮助者，且不误伤促进效率提升的行为，需要基于既有执法过程中积累的困惑、经验以及国外的实践，进行必要的类型化研究，细化相关规则。
（三）个人经营者的反垄断法律责任类型
个人经营者可能以不同的角色违反《反垄断法》的有关规定，或是以垄断行为的主体，或是以垄断协议的组织者、实质性帮助者，相应地，要依法承担不同类型的法律责任。
1.民事法律责任
根据《反垄断法》第60条第1款的规定，作为一般结论，个人经营者实施垄断行为同样适用本条的相关规定。由于本条搭建的是反垄断民事诉讼的框架，在具体的司法实践中尚有许多需要明确的地方。例如，根据《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第15条， 结合《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第155条和第157条的内容，意味着垄断协议的无效将会使协议参与方获得不当得利返还的请求权。反垄断执法过程中对垄断协议行为各方违法程度的认定，或将影响到协议参与方根据《民法典》第157条要求有过错的一方承担损失的权利。因此，即使垄断协议的主体是法人或其他组织的，但是，一旦涉及民事损害赔偿以及垄断协议无效后的不当得利返还，有可能牵涉其他个人主体。对此，考察并类型化个人主体与涉案垄断协议的关系、细化相关规则，显得更为必要甚至紧迫。
2.行政法律责任
（1）垄断协议的行政法律责任
与原法相比，《反垄断法》第56条第1款补充规定了经营者在上一年度没有销售额的情形，增加了罚款的上限，在一定程度上弥补了制度漏洞。而且，垄断协议虽已达成但尚未实施的，罚款上限由50万元上调至300万元。个人经营者若满足条件同样适用本条的相关规定。
早在《反垄断法》立法阶段，笔者曾多次呼吁应当增加规定，要求经营者的董事、经理等高级管理人员为经营者的垄断行为负有责任，除非其能够自行证明其已经尽到适当的注意义务并努力阻止垄断行为实施。遗憾的是，多种因素考虑下相关制度付之阙如。终于，本次修法在第56条构建了“双罚制”，增加了特定个人作为责任主体，即第1款所规定的对负有个人责任的法定代表人、主要负责人和直接责任人员也可处以相应罚款。这一点可以说充实了《反垄断法》上的个人责任，有助于更好地预防和制止垄断协议。值得注意的是，《反垄断法》第56条在此区分了“法定代表人”“主要负责人”和“直接责任人员”三类个人主体，这一区分非常重要。毫无疑问，在企业治理结构体系、企业的意思形成、表示和实施过程中，三类主体的法律定位、所担当的角色、发挥的作用乃至行为动机均有很大差异，但就垄断协议的达成与实施而言，企业内部的分工与合作都是必要的推动机制，只要对达成垄断协议负有个人责任，均应承担相应的责任。从预防和制止垄断行为的立法目的出发，追究“法定代表人”“主要负责人”和“直接责任人员”三类个人责任的目的在于，警醒三类主体在各自职责范围内远离垄断协议，并避免企业参与到垄断协议之中。在确定个人责任时，应当根据其职位、职责、所掌握的信息和行为动机等因素，具体分析个人是否应当承担责任以及应当承担何种及多大责任。
然而，令人遗憾的是，本次修法仅在第56条针对垄断协议增加了个人责任，这样的“双罚制”仅限于垄断协议的场景。换言之，对于另外两类典型垄断行为，本次修法没有追加三类主体承担个人责任。事实上，企业实施滥用市场支配地位行为，“法定代表人”“主要负责人”和“直接责任人员”也难脱干系。
同时，值得注意的是，第56条严格区分了已经达成的垄断协议是否已实施的两种情形，并对应不同的行政处罚。根据此条规定，经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员对达成垄断协议负有个人责任的，可以处100万元以下的罚款。但是，对于已经实施垄断协议的情形，经营者的上述三类人员是否需要承担个人责任并予以处罚，本次修法并未涉及。前述个人对于经营者实施垄断协议是否需要承担个人责任，答案是肯定的，此处存在应当弥补的法律漏洞。
此外，值得指出的是，《反垄断法》第56条的规定可以与其他法律的相关规定相互衔接，形成多元、协调、共治的责任体系。例如，《中华人民共和国公司法》第149条所规定的董事、监事、高管人员的损害赔偿责任，就能与《反垄断法》规定的个人反垄断义务和责任制度构成衔接。对此，国外相关规定和司法实践中已经出现的相关案例，可资借鉴。例如，《日本禁止垄断法》第25条规定，“实施违反第三条、第六条或第十九条规定行为的经营者（略）以及实施违反第八条规定行为的经营者团体，对受害人承担损害赔偿责任”。尽管法律条文的表述较为概括，但法院在反垄断司法实践中已经认可了股东可以通过股东代表诉讼追究公司管理层的个人民事责任。2010年住友电气工业卡特尔案引起的股东代表诉讼中，股东主张公司管理层的过失和怠慢导致公司承担了约67.63亿日元的罚款，要求公司当时的管理层承担赔偿责任。该案于2016年以和解结案，住友电气工业当时的管理层最终支付了5.2亿日元的和解金。
再如，虽然欧盟竞争法没有针对个人的行政处罚制度，但是越来越多的成员国通过行政或者刑事处罚手段追究个人责任，提升反垄断法的威慑效果。《德国反对限制竞争法》第81a条和第81b条分别规定了针对经营者和经营者协会的行政罚款，其中也包括对个人的行政责任。在德国法中，承担个人责任的主体范围较广，包括在法人实体或者非法人团体中担任管理职务的个人、董事会或委员会成员、被授权对外代表该法人实体或者非法人团体的个人等。在认定个人责任上，是否具有过错是一个关键性的判断因素，即针对经营者的反竞争行为，个人是否存在故意或者过失的主观过错，以及是否采取了适当的监督措施来防止下属违反反垄断法。个人最高面临100万欧元的罚款。
如上所述，为了预防和制止垄断合谋行为，解决执法实践中发现的制度漏洞，新修正的《反垄断法》增设第19条，规定了达成垄断协议的组织者和实质性帮助者两类主体。若个人经营者成为这两类主体，在违反本法规定时，同样要适用《反垄断法》第56条第1款规定，承担相应的行政责任。同样令人遗憾的是，两条文规定的内容都限于“达成垄断协议”，在严格区分“达成并实施垄断协议的”和“尚未实施所达成的垄断协议的”两种情形的前提下，若经营者组织其他经营者实施垄断协议或者为其他经营者实施垄断协议提供实质性帮助，应否承担责任？答案是肯定的。此处存在法律漏洞，应予以弥补。
（2）滥用市场支配地位行为的行政法律责任
作为垄断行为的主体，个人经营者同样适用《反垄断法》第57条的相关规定。不过，一般情况下，个人经营者难以成为滥用市场支配地位的行为主体。个别国家即使规定滥用市场支配地位行为的个人责任，也主要集中在刑事责任领域。例如，根据《美国谢尔曼法》第2条的规定，无论是“实施了垄断行为”还是“意图实施垄断行为”，都是严重犯罪，个人参与者将面临最高十年的监禁或最高100万美元的罚款。再如，《日本禁止垄断法》第89条第1款规定，“对符合下列各项之一的，处以五年以下徒刑或五百万日元以下的罚金：（1）违反第三条的规定，实施私人垄断或不正当交易限制的；（2）违反第八条第一项的规定，实质上限制了某一特定贸易领域的竞争”。美国法规定的禁止“垄断或企图垄断”和日本法规定的“实施私人垄断”，相当于我国禁止滥用市场支配地位的规定。
（3）经营者集中行为的行政法律责任
《反垄断法》第58条 提升了经营者违法实施集中的行政责任。通常经营者集中即使涉及个人，这些个人也无法达到经营者集中申报营业额标准，从而不会承担不当经营者集中的行政责任。但是，在部分企业进行融资时，也有个人投资者跟随其他机构投资者一起参与投资交易，这使得整个交易满足经营者集中申报标准的可能性大为提高。当投资交易中的个人和其他投资机构均取得了目标公司的控制权，且参与集中的各方已经达到了经营者集中申报标准时，则该个人也可能成为共同申报义务人。此外，根据经营者集中申报营业额标准的计算规则，参与集中的经营者营业额是否达标应该穿透计算，因此，部分企业家实际控制的业务足以使其达标。当这些企业家以个人身份参与经营者集中时，也有可能因其控制业务已经达标，而承担申报义务。因此，个人投资者也有可能承担未依法申报的法律责任。
（4）加重处罚和不良信用记录
为确保《反垄断法》的权威性和威慑力得到充分行使，本次修法新增一条作为第63条，严厉打击非法垄断行为。本条规定也适用于责任人为自然人的情况，但必须满足相关条件。
此外，根据《反垄断法》新增的第64条规定，对违反本法规定并受到行政处罚的经营者个人，将按照国家有关规定记入信用档案并予以公布。
（一）个人配合调查和接受约谈的义务
本次修法，新增的第54条 规定了有关单位与个人的配合调查义务。第55条 规定了相关责任人的接受约谈义务。最直接的威慑只能通过追究个人责任来实现，可以预计，上述新增的个人义务有望有效加强对行政垄断的预防和制止效果。
（二）个人作为直接责任人的行政处分
《反垄断法》第61条规定了相关责任人员对行政垄断的法律责任。坦率地说，自《反垄断法》生效以来，针对行政垄断的直接责任人等的惩戒行动非常之少，与行政垄断大量存在的现状极不匹配。本条文相关规定的适用难度在实践中是显而易见的，我们期待在日后能有更多的案例，以验证其存在的意义和价值。
《反垄断法》第47条规定了反垄断执法机构调查涉嫌垄断行为时可以采取的行政强制措施。而且，该法第50条 规定了被调查的相关主体的积极配合义务。与此同时，第62条 规定了拒绝配合调查的行政责任。综上，被调查的企业、利益相关方、其他相关部门或个人必须配合对垄断行为的调查，否则将承担最高50万元人民币的行政罚款。
个人不配合调查在其他国家也面临严格的法律责任。例如，《日本禁止垄断法》第95条规定，对于不配合调查的个人可以直接“处以一年以下有期徒刑或三百万日元以下的罚金”的刑事责任。该条列举了四类不配合调查的行为类型，具体包括：案件相关人或知情人不到场、不陈述或者进行虚假陈述、不报告或者进行虚假报告；案件鉴定人不到场、不鉴定或进行虚假鉴定；案件相关物品持有人不提交相关物品；拒绝、妨碍或回避对营业场所或其他场所的检查。
我国《反垄断法》第62条已经规定了不配合调查的行政责任，相应地，在执法过程中如果要追究个人不配合调查的刑事责任，须达到《中华人民共和国刑法》规定的入罪构成要件，不仅证明难度比较高而且需要公安和检察机构的配合。相比之下，《日本禁止垄断法》虽然规定了更加严格的刑事责任，但是对不配合调查的行为并未规定行政责任，因此可以说两国的反垄断制度是朝着各自的方向谋求违法行为与法律责任的平衡。
此外，《反垄断法》还明确了反垄断执法机构工作人员的个人反垄断义务和责任。具体包括：《反垄断法》第49条规定了反垄断执法者法定的保密义务及其范围， 《反垄断法》第66条对违反上述保密义务的反垄断执法者应承担的责任作出了规定。
在刑事责任的规定部分，目前修正的《反垄断法》作出了较大修改，修改后的刑事责任规定更加科学合理，并且具有包容性。
是否要在反垄断法中引入刑事责任，在英美法系国家和大陆法系国家存在较大的差异。在以美国、英国和爱尔兰为代表的英美法系国家的竞争法中，普遍存在刑事责任，包括针对个人的刑事责任。《美国谢尔曼法》规定，个人可因任何反竞争行为被判处最高十年有期徒刑和/或100万美元的刑事罚金。英国于2002年制定《企业法2002》时引入刑事程序条款，英国竞争和市场管理局与重大欺诈办公室（Serious Fraud Office）有权对参与核心卡特尔的个人提起刑事诉讼。一旦被定罪，个人可能被判处最高五年的有期徒刑和/或罚金。此外，英国竞争与市场管理局有权向法院申请“取消董事资格令”，强制企业取消有关个人的董事资格，以保护消费者利益和社会公共利益。爱尔兰竞争执法机构通过提起刑事诉讼的方式追究参与核心卡特尔的企业或者个人的刑事责任。然而，欧洲大陆法系国家的竞争法中普遍缺乏刑事责任。根据欧盟于2017年所作的调查，在欧盟成员国中，只有丹麦、爱尔兰和爱沙尼亚的竞争法中设置了刑事责任。德国被视为准刑事责任国家，只有在上诉程序中，法院会按照刑事标准来重新审查竞争执法机构所施加的罚款。虽然《德国刑法典》第298条将串通投标行为列为刑事罪行，从事串通投标的个人可能被判处五年以下有期徒刑或者刑事罚金，但是此类案件并非由德国竞争执法机构进行管辖，而是由检察官向法院提起刑事诉讼。
国外反垄断法对刑事责任的规定可以为完善我国反垄断刑事责任提供参考和借鉴。在日本，除上文所述的拒绝配合调查的刑事责任外，《日本禁止垄断法》还对从事垄断行为的个人及法人规定了刑事责任，并明确规定了对个人和法人的双罚制。该法第89条规定，对从事特定垄断行为的个人“处以五年以下徒刑或五百万日元以下的罚金”。除直接行为人的徒刑和罚金外，该法第95条还规定法人的代表人、法人本身或自然人的代理人、雇员及其他从业者将根据具体情形承担最高5亿日元的刑事罚金。追究刑事责任的案件在日本并不少见，例如，2015年JFTC调查东日本高速道路株式会社有关东日本大地震灾害修复工程的串通投标行为，并于第二年向检察机关提起刑事告发。最终，被告中11名个人被处以1年2个月至1年6个月的有期徒刑（缓刑3年），被告中11家公司被处以1.2亿至1.8亿日元的刑事罚金，此外还承担了0.2亿至2.95亿日元的行政罚款。而且，为了避免行政执法机构和检察机关在执法过程中的潜在冲突，《日本禁止垄断法》第96条第1款规定，如果JFTC不向检察机关提起刑事告发，则检察机关无权自行发起对垄断案件的公诉。
关于刑事责任，我国修正前的《反垄断法》规定在第52条和第54条。修正后，《反垄断法》第67条作为一集约式规范，明确规定如果违反本法规定的行为构成刑事犯罪，将依法追究其刑事责任。可能的刑事责任包括但不限于原第52条和第54条规定的责任。
特别值得注意的是，第67条的规定是开放性的，而不再是封闭性的，这体现在除前述主体之外，不排除严重垄断行为者入罪的可能。根据现行刑法的规定，结合《反垄断法》以及反垄断执法实践，对于垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中等严重垄断行为，依法可能构成串通投标罪、强迫交易罪等扰乱市场秩序罪罪名。当然，基于罪刑法定原则，垄断行为的入罪标准依然是满足刑法明确规定的具体犯罪构成要件要素。而且，对垄断行为的刑事归责必须有严格的条件，应仅限于严重的垄断行为。
总之，新修正的《反垄断法》针对与个人或自然人的不同身份或不同行为相匹配的个人义务和责任体系作出了较大完善。与修法前相比，相关制度更加科学合理。至于本文指出的若干不足和建议，也应尽快通过配套规则并在执法过程中予以弥补和完善。
- 责任编辑：宋建宝-
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