中国城市战略的五大迷局
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不同的产业选择，导致最终的城市格局迥异。一个城市到底适合哪种产业，有很多先决条件。
国家崛起，必以城市崛起为先导。中国已经跃升为全球第二经济大国，与此同时，是国内数百座城市翻天覆地的变化，归根到底，城市的兴盛，最终还是落脚在产业的基础上。
为什么同时起步的特区中，深圳和珠海差距如此强烈？为什么经济实力强大的苏州，在金融活力方面，反不如经济不发达的甘肃省会兰州？
不同的产业选择，导致最终的城市格局迥异。
近十年来，笔者考察了数十座城市，也见证了不少城市“十二五”和“十三五”规划的出笼，一个非常强烈的感觉是，光从纸面上看，几乎所有的城市发展规划都是高大上，都要发展高技术产业、新兴产业，振兴服务业。
现实很骨感。一个城市到底适合什么产业，还有很多先决条件，并非所有城市都合适高大上。积数十座城市之教训，城市选择产业需考量五大条件。
在全球、国家和经济圈中的三重定位
高端产业，遍地开花。几乎所有的城市，在规划产业时，都恨不得以高新产业为主导。视低端产业为落后产能。但事实上，主导产业的层级，还需要从其所处的区域分工与定位考量。
中国在全球产业链中处于中低端位置。以制造业为例，全球制造业分为四大方阵，美国为第一方阵，英法德日韩等其它发达国家为第二方阵，中国等新兴国家为第三方阵，广泛亚非拉后发国家为第四方阵。
在高新产业领域，最核心的技术控制在欧美手上，如汽车的顶端技术在日、德和美国。大飞机的技术，中国终于实现了零的突破，但是主要技术仍然掌握在少数国家手中，电子元件器核心技术也在欧美和日本手中。中国只在少数领域有所突破。
中国在全球产业链中的地位，注定了多数城市要以大众产业，或者说中端产业为主，高端产业只能落地在部分先发城市。中国若失去大众制造的优势，将受到两面夹击。在高端领域，受到欧美的阻击，在低端领域，被印度和越南等国蚕食。
同时，在国内也存在一个产业梯度。随着中国广阔内陆产业转移的完成，中国将形成一个U形曲线产业结构，东部沿海地区将成为研发和高端的产业核心区，以及最终产品的销售中心，而加工制造这个U形曲线的底端集中于中西部。
以制造业为例，中国制造业将出现三大集团，一是以北上广深为代表的国家高精尖制造业，总量少，但是技术处于最顶尖行列。这些城市也不以制造业为主流。二是以长三角的无锡苏州，珠三角的佛山东莞为代表的大众制造业的中心，其技术先进，基础雄厚，在制造业体系中处于节点位置。三是当下承接产业转移最集中的大陆腹地城市。
就国家内部而言，多数城市，也将注定以中端产业为主导。“十二五”期间，中国有很多城市好高骛远，走了弯路，而那些脚踏实地的城市，则普遍厚积薄发，发展良好。如中部和中南地区的武汉、长沙，合肥，郑州，重庆和成都，在过去几年中，老老实实搞大众制造，尤其是武汉和成都，都跻身国内GDP十大城市。
第三还要看同一经济圈内，不同城市的分工。珠三角城市之间，有一个有趣的现象，东莞等经济重镇，其金融产业并不发达。东莞的金融产业哪里去了？很简单，被广州、深圳和香港代做了。在珠三角城市内部的产业分工中，广深的三产比较强势，是区域性金融中心。
全球，国家与经济圈的三重定位，对于所有城市都是一种制约，尤其是很多城市喜欢搞跨越式发展，不愿意脚踏实地，老想投机，搞奇迹。
顺应发展阶段 衡量时间坐标
人生有年轮，城市有节奏。尊重发展阶段，对于城市产业战略来说也至关重要。
很多地方认为，第三产业占比不高意味着城市不发达。事实上，到底哪种产业为主，要受到城市发展阶段的制约。一度风靡的 “服务业突围”，导致了部分城市的战略失误。
在国家层面，部分人开始滋生了以世界工厂为耻的情绪，过去十年，中国出现产业空心化的倾向，实体经济遭遇重创，直到2015年才重新转头，推出中国制造业2025计划。
美国经历多次危机仍屹立不倒，虽然美国是全球第一服务业大国，但它的制造业同样发达，甚至还是第一农业大国。合理的产业结构，使美国具备强大的抗风险能力和调整能力。
英国巅峰期制造业占全球工业国家的比重约在45%。美国巅峰期占西方世界的53%。中国目前仅占全球20%，且大而不强，远未至顶峰。
从发展阶段判断，中国尚处于工业化中期，制造业仍是定鼎重器。这也决定了国内多数城市，将以制造业为主导产业。
正面案例是，武汉等城市最近几年坚持制造业，夯实了产业基础，奠定了未来长久发展的根基。十几年前，武汉曾实行“两通起飞”的战略，欲以服务业为主导，结果证明走了弯路。后来武汉重新调整了战略，推行工业倍增计划，收效甚大。目前武汉处于工业化中后期，去年武汉的制造业占比40%左右，服务业略高于全国平均水平，在未来十年甚至更久，其产业还会持续。武汉服务业的占比，可能不适合像北京近80%这么高，也许 60%就很合适，这是不可跳跃的一个发展阶段。
先实现制造业的崛起，再成为服务业中心，最终实现全面崛起。武汉的产业战略具有相当的普遍性。长沙、成都、南昌、合肥等城市其实也走了一条类似的路，最近几年，中南区域发展速度称雄全国，选择老老实实搞实体经济，居功至伟。
跨越式发展导致失利的典型是珠海。改革开放初期，其它珠三角城市都通过承接香港和欧美的产业转移，率先发展工业，此时的珠海，欲实现高低点发展，以旅游业及高新产业为主导产业。
珠海由此失去了发展工业的最佳时机。上世纪八九十年代，正是珠三角各城市起飞的黄金时期，珠三角的制造业迅速发展，成为知名全球的“世界工厂”，以广州与深圳为龙头的珠三角城市群亦完成了初步崛起。制造业的滞后，使珠海超常发展的梦想落空，在第一轮的发展中，珠海逐步落后，特区光芒消失殆尽。 与深圳的差距巨大。
存量与增量之争： 守正与出奇
很多地方视传统产业为畏途。都将高新产业列为未来发展重点。欲以新兴产业破局。但是，如果各地都以新兴产业为突围之路，新兴产业的竞争很快将从蓝海变为红海。比如太阳能行业，各地一哄而起，最后行业动荡时，谁也难以幸免。
此外，新兴产业的崛起需要时间，而期间，地方政府如何支撑既有的格局，等到新兴产业开花结果？
在产业转型大潮中，近年来无锡选择了新兴产业和高新产业突围。无锡尚德锋芒毕露，一度给无锡带来了莫大的荣耀。但是后来，以无锡尚德为代表的光伏产业衰败，传统产业却危机重重，五年来无锡的工业占比，下降了约5个百分点，从2011年的54.2%，下降到2015年的49.3%。2015年规模以上的工业增加值，竟然比2011年还要少300多亿。规模以上工业增加值增速曾连续6年在全省垫底。忽视传统产业，导致了实体经济遭遇重创。
无锡身边还有上海与南京两个综合性城市，发展服务业，显然不应是重点。同时，新兴产业难以成为主导产业，以太阳能产业为例，全球有46个国家将其作为未来支柱，而国内几乎所有的省市，也都将其作为未来重点发展的产业。很容易同质化。无锡尚德最后在惨烈的竞争中落败，其实并不奇怪。
在高新产业领域，最核心的技术控制在欧美的手上，在国内，也存在一个产业梯度，最高端的产业，还是落地在中心城市，北京中关村、上海张江科技园、深圳高新产业园等。无锡难缨其锋。无锡过度依赖新兴产业和高端产业，甚至借太湖蓝藻事件，驱赶了不少传统制造企业，一心去搞高大上，最后光伏产业不保，传统产业不振，两头落空，忽视巨大存量，对于城市经济的发展，是非常致命的。
相对新兴产业，中国的传统产业存量巨大。相对服务业，中国的制造业存量巨大。对于多数城市来说，制造业的转型升级，比从制造业向服务业转型重要；传统产业的更新，比传统产业向新兴产业转型更重要。
值得肯定的是广东佛山。佛山的发展模式可谓三体一式：坚固厚实的实体经济、强盛丰茂的本土经济、富有活力的民营经济。内生式发展。一直以来，佛山坚守制造业，第二产业比重维持在60%左右。佛山制造成为佛山市最响亮的名片。逐步确立了家电、陶瓷等几大支柱产业，积数十年之功，逐步成为全国最著名的制造业重镇。近几年整体实力强势崛起，人均GDP直追上海。
佛山的启示是，坚守制造，坚守传统产业为主导的产业体系，一样可以有未来。守正出奇，对于多数城市来说，是必须遵循的铁律，没有奇迹，只有积淀。
特殊城市的产业布局
中国城市类型繁多，战略体系复杂多元。其中，有三大类型的城市，容易出现战略误区。分别是旅游名城，资源型城市，以及重工业城市。
与一般人印象中不同的是，那些经济比较发达的旅游城市，比那些因为贫穷的旅游城市，其文旅收入占比更高。以舟山与铜仁为例。舟山2016年旅游收入为661.62亿元， GDP为1228.51亿元，铜仁旅游收入347.30亿元， GDP 856.97亿元为，舟山经济总量大，旅游收入与GDP的比重还是高于铜仁。舟山人均GDP达到106364元，而铜仁为27366元，差别巨大。
铜仁的第二产业比重，只有28.4%，可以看到，适度的工业化补课，对于铜仁未来至关重要。铜仁的梵净山驰名国内，但是到现在还没有通高速公路。舟山不一样，市民富裕，本土旅游可以奠基。同时，其所在的长三角是富庶之地，文旅产业反比单纯依靠旅游的城市更为强势。
贵州这几年搞大规模工业化，经济突飞猛进，旅游的占比反提高了。2016年，贵州旅游总收入达5027亿元，增加值占GDP的10%左右，成为贵州的支柱产业。
穷而美，没有人来，消费不足。很多人都忽了波特在国家竞争战略理论中讲到的本土需求因素。启示是，穷而美的地方，光靠美丽事业容易成为空中楼阁，适度工业补课，只要在生态压力范围内即可。
资源型城市的转型，误区也不少，最典型的是，都想做文化产业。其实鲁尔等发达国家的传统资源城市转型，有两个隐秘的前提，一是，这些城市转型前已是发达国家主流城市，资本雄厚，衍生产业和文化产业都有很好的基础。欧美处于强势地位，做文化旅游产业有根基，有市场。二是，它们的转型持续了数十年才最后成功。
国内很多资源型城市转型，其实不合适学鲁尔。国内资源型城市，多数是穷人城市。国富民穷且贫富分化严重，普遍消费市场不足。北京可以把首钢老厂区和798工厂做成文化产业基地，但是很多穷地方的资源城市，做了多年的文创产业不见效果。总体经济实力跟不上。山西、东北、陕西这些地方的资源型城市文化产业做不起来，根源就在于此。
只要资源没枯竭，就继续做资源，有煤炭，有石油，难道不开采？亏损则需国家担责。鲁尔区、日本北九州转型，国家都曾补贴。
继续发展资源产业的同时，唯一的问题其实就是产业接续和衍生产业的问题。最好的选择，是上下游以相关产业。还是工业。文旅是辅助产业，不能主业。
湖北的黄石转型相对成功。除矿业以及有色金属外，黄石还有以东贝为龙头的机械制造业；以美尔雅为龙头的纺织服装业；以劲牌为龙头的食品业。转型要成功，还是靠工业。
重工业城市转型的要害，不在抛弃，而在中和产业结构。很多传统的重工业城市，其实技术基础，产业工人的素养也很好。东北长春的汽车、装备产业就很有基础。关键有三点，一是由重到轻，发展大众消费型的产业，二是发挥技术优势，装备制造，重工业领域的存量盘活，三是发展生产性服务业。不能一说转型，就往服务业方面靠，甚至有部分中国著名钢城，不顾本身特点，要抛弃钢铁行业，做大健康、生态产业，方向明显偏了。
权力坐标
中国是一个不完全的市场经济国家。市场与权力，交替决定资源配置。
中国城市的公共资源安排，是按照政治地位排队。在这种体系中，直辖市处于第一梯队、省会处于第二梯队，计划单列市处于第三梯队，其它常委兼任书记的地级市属第四梯队，一般城市处于第五梯队。县级市处于第六梯队。镇处于第七梯队。
在文教领域，中国最顶级的高校，包括北大与清华，均设立在北京。在医疗资源方面， 2016年中国十大医院中，北京独占其四，在经济领域，110多家央企中有超过80家以上的总部驻跸北京，超过其它所有城市总和。至于中央机构，则更是全部集中于北京。北京世界500强总部已是世界第一。它是中央银行所在地，也是三会所在地，是政策的策源地。2016年，北京的本外币存款余额138408.9亿元，冠绝全国。北京对于资金的吸附作用，远远超过其它城市。
这样的城市，三产自然发达。2016年，北京三产占比达到80%以上，为国内最高，它的金融行业增加值居第一位，占GDP比例为17.1%；文创产业也超过10%。北京在全国的地位，正如省会、首府在各个省和自治区的地位。在几乎所有的省会城市中，三产都比较发达。很多落后地区的省会，三产也能够比发达地区的一般城市厉害。无它，全省的资源都集中在它手中。
比如经济发达的苏州，其本外币存款与GDP的比值不过1.3，但是，经济不发达的甘肃省会兰州，其存款余额与GDP的比重，竟然可达2.8，吸金能力强过经济发达的苏州。在一省之内也是如此。苏州经济比南京更强势，但是吸金能力就不如南京。南京的本外币存款与GDP比值达到2.7。吸纳资金的能力强过苏州。
不仅公共资源的分配，要考量城市的权力所处层级，很多没有完全走出审批制的垄断行业、半开放行业，都依赖城市权力体系。比如地级市可以做城市银行，再发达的县级市却没有权限，这就不是市场选择，是权力布局。
处于权力体系中端乃至下端的城市，产业选择空间就小多了。笔者这些年看到很多禀赋一般，层级也一般的城市，产业规划中却有种种宏图伟略，说说可以，真推行就是致当地于不利之中。
充分考量自己在权力体系中的地位，合理布局产业，也是很多城市需要尊重的现实。
（作者系中国国资委商业科技质量中心研究员，致力于国家与城市竞争战略。著有《大国诸城》一书。）
延伸阅读
佛山南海区实践：寻找产业及城市升级的秘密
肖耿、张燕生：佛山市南海区靠市场及地方政府配合获得竞争力，对其它城市改革与发展有着独特的借鉴意义。
美国总统特朗普会不会发起对中国的贸易战？人民币还会贬值吗？通胀、利率及增长率会如何变化？楼市、股市、债市前景如何？这些宏观经济的问题吸引了媒体读者，可是对这些问题的可靠答案取决于我们对微观层面中国产业及城市未来竞争力的准确把握。这正是我们从2011年开始跟踪调研佛山的初衷。
我们发现佛山人均GDP在2012年就超过了北京与上海，进入了世界银行定义的高收入经济体。有关佛山的故事，我们在最近由中信出版社出版的《中国未来：佛山模式》及《政府与市场：中国经验》两本书有相当深入细致的介绍。
南海是佛山经济实力最强的两个区之一（另一个是顺德）。 我们去过南海无数次，每次都看到新楼、新路、新人、及新故事。作为中国经济百强区中数一数二的龙头，南海2015年人均GDP达到了8.3万元人民币。南海的GDP中制造业超过六成，民营经济超过七成，中小企业总数超过95%。南海虽然没有像华为那样的家喻户晓的全球大企业，却培育出不少行业内的隐形冠军及名牌，例如蒙娜丽莎陶瓷、坚美铝材、南方风机等。南海作为佛山的一个行政区县，不是特区，没有国家给予的特殊优惠政策，只能靠市场及地方政府配合市场来获得竞争力。但正是因为南海只是一个普普通通的三百多万人规模的区县经济，它的实践对全国其它城市的改革与发展可能比北上广深等大城市更有借鉴意义。
南海模式：有效市场、有为社会、及有责与问责政府
南海的增长与发展模式包括三个层面：有效市场、有为社会、及有责与问责政府。有效市场主要是靠民营企业主导资源配置； 有为社会是通过地方政府向社会转移社区及行业职能，培育发展基层社会组织及民主自治；有责／问责政府主要体现在将行政审批、财权、事权等地方政府权力下沉到区县及镇街基层地方政府，并通过基层地方政府之间的区域竞争形成问责压力及区域分工，及有规模、有特色、及互补的专业镇。这种市场、社会、政府三者各司其职，既不错位也不缺位越位的南海治理文化奠定了当地“强市场、大社会、小政府” 的基本发展格局，其中政府的作用主要体现在弥补市场缺陷和市场失灵的服务功能方面。
南海是如何完成供应侧结构性改革并走出经济困境的？
我们最近重访南海，主要目的是想看看当地的供应侧结构改革有什么困难及进展，因为我们非常担心在全球经济不振及中国经济缓慢增长近5年之后，制造业比重超过60%的南海能不能走出困境。南海在去产能、去库存、降杠杆、补短板、及降成本这五个中央政府特别关注的领域有没有进展？有没有经验及教训供其它地区借鉴？南海的今天对中国产业及城市的未来发展有没有启示？
在调研及访谈中，令我们惊讶的是：南海的地方官员及企业家并不很担心产能过剩、库存太多、杠杆率太高、成本太高等中央政府及北京专家特别关注的供应侧改革的问题。他们的理由也令我们恍然大悟：这些供应侧的问题在南海是属于企业家自己的事，几年前就开始处理了，现在已经不是主要问题。南海企业家及官员更关心的是中国与全球宏观经济的稳定及走势，包括汇率、利率、通胀率及全球供应链的演变，因为这些变化莫测的宏观环境会影响到他们的订单及利润。
和大多数中国的制造基地一样，2008年全球金融危机后，南海区原有的产业结构和发展模式也遇到极大的困难与挑战。从需求看，由于收入增加及选择更多，中国老百姓对产品的质量、品种、档次、安全性等越来越计较，也愿意支付更高的价格，而对传统以拼价格为主、产品单一、质量一般的产品需求大大减少。从供给看，南海的劳动力与土地成本不断上升、环保要求也越来越高，传统生产模式下的制造成本持续上升。 整体看，南海的传统产品及生产模式等供给能力严重过剩，而中高端产品、产业、生产模式供给能力不足，环境变化迫切要求南海进行转型。从工业产品销售率看，2010年下降到95.6％，但2014年恢复到98.7％。从工业全员劳动生产率看，2010年下降到17,1946元/人，但2014年恢复到 21,4828元/人，主要通过增加科技投入、提高劳动者素质、以机器设备替代劳动力等产业升级手段。通过这些平凡但极其艰苦及漫长的努力，南海区经济增长率才保持了高于全国及广东省的好成绩。
考察了大量南海企业的转型升级案例后，我们发现虽然它们提高生产率的方式多种多样，但仔细分析后都很平凡，并没有什么秘密：
•在提高产品质量方面，纺织企业转向具有高科技含量的高档布料，避免了与低端产品的激烈竞争；铝材企业转向生产新型节能环保门窗；陶瓷企业生产出微晶石及轻质陶瓷板等国内外领先新产品。
•在延长产业链方面，铝材企业由原来单一的产品生产，转为提供门窗的安装、设计、咨询等综合解决方案；制鞋企业向上游皮革自动化切割设备延伸。
•在改进资源配置效率方面，相当多的企业开始用机器代替人工，不仅节约了不断上涨的人工成本，也提高了生产过程的灵活性，更在南海催生出机器人产业。铝材企业采纳了“竖起来”的立体自动化仓储，不但节约土地，也节省了大量的人工。陶瓷业能耗及排放较多的企业纷纷采取节能环保的先进设备和技术。家具企业通过互联网和信息化技术，把家具的设计、生产、配送、安装等统一起来，真正做到了零库存“按需生产”。
•在引进外来技术方面，当销售由中低端市场转向中高端市场时，一些企业不得不加快国际化进程，与行业内的国际一流公司在技术、研发、商标、专利、渠道等方面开展紧密合作，包括购买先进的技术、设备、生产线等。
•在自主创新方面，包括技术、工艺、管理、经营模式、销售渠道、及品牌等，从 2010年到2014年，南海的专利数量由4194件上升到7238件，年均增长近15％，其中科技含量最高、能为企业带来更高附加值的发明专利增长速度更达到年均增长近40％，占全部专利的比重也由10.5％上升到23％，营造了南海企业的工匠文化。
南海经验的启示
应该说，南海供给侧结构性改革处于全国领先地位。作为中国制造业最集中，也是最普通的一个区县，其经验对中国地方产业下一步的发展有一些值得借鉴的经验：
•制造业升级不能脱离实体经济。南海大多数转型成功的企业都具有工匠精神，坚持做原有产业。而一些脱离原有制造业追求多元化，特别是转向房地产、金融等服务业的企业，往往困难重重，甚至出现由于在新领域缺乏经验而倒闭的情况。
•市场机制在供给侧结构调整中发挥了主导作用。南海的供给侧结构调整，主要是企业的事，并没有通过行政命令方式来实现。要相信民营企业能够自主决策，有灵活的企业管理机制，有长期在市场竞争中搏杀的经验，也有很强的技术升级动力。市场机制在淘汰落后产品、技术、企业后，确实可以腾出土地、资金、人才等短缺要素发展新产业，实现“腾笼换鸟”。
•地方政府在供给侧结构性改革中可以起到服务市场及弥补市场失灵的作用，但政府为企业服务、为市场服务的内容需要与时俱进，目的是营造有利于产业转型、创新发展、形成新供给结构所需的公共环境，确保市场在资源配置中可以起到决定性作用，例如：
1、针对企业在转型过程中遇到的各类问题，南海在区镇两级政府先后实施了行政审批“一窗通办”新模式，大大节约了企业办事的时间、交通、办公和人员等各方面成本。
2、在土地供给方面，为破解土地短缺的难题，南海通过推进旧城镇、旧厂房、旧村庄的改造，来完善土地出让收益补偿分配制度，激发土地权利人参与改造的积极性。
3、在公共服务供给方面，南海区镇两级政府建立了一些公共技术服务中心，为中小企业提供研发、设计、测试、人才培训等服务。
4、在环保方面，南海早在2008年就出台了陶瓷业严格的环保标准，倒逼陶瓷行业淘汰大批不达标企业。
5、在改善产业结构方面，南海主动招商引入了投资80亿元的一汽大众汽车项目，带动了新的汽车产业集群发展。
供给侧结构性改革的主要任务“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”（即“三去一降一补”）需要因地制宜找到适合本地区的改革方案。南海由于民营企业主导，基本上不存在“三去”问题。在佛山市下辖的五个区中，南海区紧邻广州，房地产库存较小，消化库存时间很短，整体上并不存在很多偏远三线城市面临的房地产去库存情况。相反，随着广佛同城化不断推进，南海对外来人口的吸引力逐渐增强，提高了对南海房地产的需求。在去杠杆方面，多数南海民营中小企业本来就很难从银行获得贷款，企业杠杆率一直较低，因此不但不存在企业去杠杆问题，还有对企业加杠杆的需要。
我们五年前选择研究佛山案例时最担心的是佛山以中小企业为主的劳动密集型制造业能不能转型升级。如果连佛山的产业都不能升级，我们担心中国制造业的未来就没有希望。我们发现，佛山的南海不仅提前进入了高收入小康社会，而且在2015年北京启动全国范围供应侧结构性改革的时候，这里的民营企业家们已经静悄悄地完成了供应侧结构性改革的大部分内容。南海经验其实没有秘密，这里地方干部及企业家一直都在忙升级、忙“最后一公里”的琐碎小事，将提高竞争力真正当作自己的事。正是从南海这些微观层面平凡及艰苦的努力中我们看到了中国经济的潜力与未来！
（注：本文仅代表作者看法，肖耿为香港大学教授及香港国际金融学会会长，张燕生为国家发展与改革委员会学术委员会秘书长及中国国际经济交流中心首席研究员；两人是《中国未来：佛山模式》及《政府与市场：中国经验》两本书的主要作者。）