美国修路为何又贵又慢
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文：詹涓
编辑：SUN
2017年，曼哈顿第二大道地铁首段竣工，项目约1.8英里长，耗资达44.5亿美元。项目完成后有人击掌相庆，但也有许多人为如此高昂的成本而沮丧。菲利普·马克·普罗奇（Philip Mark Plotch）是纽约大都会交通局的前规划师，他将自己关于第二大道地铁线的新书命名为《最后的地铁》。他在书中指出：如果不降低成本，这将是这个国家建造的最后一条同类型的地铁。
美国土木工程师协会最近给美国基础设施打了C级。像大坝和学校这样的设施更是只有D级。美国大多数基础设施项目都是在五六十年前建造的，设计使用年限为50年。它们正在按计划死亡。与此同时，其他经济体正在以令人眼花缭乱的速度建设智能基础设施。
在美国，两党一直呼吁大力建设基础设施以重启经济，这是个好主意，但有一个问题：我们似乎不再知道如何以及时、低成本和高质量的方式建立基础设施。美国最富有的州现在每隔几十年才能建造一两个大型公交项目，这显然是不够的。
无论身处美国的哪个城市，你家附近可能都会有一个迟迟不能完工的基础设施项目。在波士顿有绿线扩建工程，有华盛顿有紫线，在休斯顿有陷入争议中的I-45高速公路，在加州有可能烂尾的洛杉矶-旧金山高铁。
不仅是慢，而且极度昂贵。拜登最初提出的基础设施计划包括6210亿美元用于道路、铁路和桥梁建设。当国会为基础设施法案的规模和赤字而争论不休时，也有人注意到了一个令人困惑的问题之一。为什么在美国建设交通网络的成本比世界其他国家高得多？
在建设快速轨道交通基础设施方面，美国是世界上第六昂贵的国家——而且美国已经尽可能避免隧道工程了，隧道通常是任何新地铁线路中最复杂、最昂贵的部分。比美国成本更高的五个国家正在建设的项目中，80%以上是隧道……（而在美国）只有37%的轨道长度是隧道。
在6月初的一次采访中，交通部长皮特·布蒂吉格（Pete Buttigieg）承认了费用高昂这一问题，但除了表示需要进一步研究之外，他没有提出任何解决方案。
为什么美国的现代基础设施项目需要这么长时间才能完成，这个问题的答案很复杂，原因有很多。剧透一下：确保项目“更安全”并不是其中一个原因。
成本问题有多严重？
美国的基础设施成本问题不仅局限于公交运输，也包括州际高速公路。
纽约联邦储备银行和布朗大学研究人员的研究显示，在1990年到2008年间，建造“一英里一车道的州际公路”的成本增加了5倍。
乔治·华盛顿大学的经济学家利亚·布鲁克斯（Leah Brooks）也研究了高速公路问题。她的研究发现，在剔除通胀因素后，到上世纪80年代，建造一英里高速公路的成本已经是上世纪60年代的三倍。
布鲁克斯说：“从50年代中期到70年代早期，州际高速公路系统的成本相对合理地增加，从那以后成本则开始大幅增加。”
而在公共交通方面，伊诺交通中心（Eno Center）在最近的报告中描绘了一幅令人沮丧的画面：按每英里计算，美国的轨道交通项目是世界上最昂贵的。在纽约，第二大道地铁每英里花费25亿美元，在旧金山，中央地铁每英里花费9.2亿美元，在洛杉矶，紫线每英里花费8亿美元。
相比之下，哥本哈根的项目建设成本仅为每英里3.23亿美元，巴黎和马德里的项目建设成本分别为每英里1.6亿美元和3.2亿美元。成本差异太大了。
为什么这些项目在美国花费更多？研究人员排除了一些解释。
纽约大学交通研究员阿隆·列维（Alon Levy）在一份报告中写道：“这与我们的财富无关：一个国家的人均GDP与其地铁建设成本之间没有相关性。也不是地质因素。项目成本背后最大的因素是它所在的国家，这纯粹是制度问题。”
时间就是金钱，金钱就是权力
很多年来，马里兰州的蒙哥马利郡一直在考虑修建一条贯穿全郡的铁路。据《华盛顿邮报》报道，20多年后，“紫线”仅建成了40%，并超出预算数亿美元。
当地一个支持交通运输的组织——交通行动委员会（Action Committee for Transit）的记录显示，在富裕的社区切维蔡斯（Chevy Chase），居民反对轻轨项目的运动已经维持了数十年，起初他们声称如果轻轨经过了自己的小区，“一种透明的无脊椎小型动物”可能面临危险，当发现并没有濒危的小动物将遭遇环境问题时，批评者转向了其他论点。总之，他们的目的是拖住项目实施。
当地移民权利倡导组织CASA的执行董事古斯塔沃·托雷斯告诉《巴尔的摩太阳报》：“现在，一个家庭佣工从城里去富裕的郊区工作，需要倒三趟公交车，耗时两个小时，如果紫线能通行的话，只需要15到20分钟。”
乔治华盛顿大学的布鲁克斯解释说，紫线的情况或许可以解释过去几十年许多成本增长的问题。她把这种现象称为公民呼声的兴起。
布鲁克斯认为，给工人加薪或高速公路材料成本的增加并不是导致成本增加的主要原因——毕竟相比美国，西欧的工会要普遍得多，也更有权力。她说，在20世纪60年代末，当时社会运动和立法相结合，增加了人们对建设项目的影响力。一系列法律，比如国家环境保护法（1970年）、国家历史保护法案（1966年）、濒危物种法案（1973年）和清洁水法（1972年）都令人们更容易通过请愿、抗议和诉讼来干涉开发项目。因此，在过去50年里，政府官员和建筑公司经常被迫以增加成本的方式调整计划。
布鲁克斯以底特律的I-696公路28英里的路段为例。这段公路分三期建设：第一期于1964年建成，第二期于1979年建成，最后一期于1989年建成。每一期的土地/地理限制都是相似的，但成本从一期的1300万美元每英里上升到最后阶段的8600万美元每英里，增幅超过500%。
前两期的建设没有遭到太多反对，但最后一期要穿过一个犹太社区，面临顽强的抵抗。居民们利用新近颁布的环境法来反对这条高速公路，而且由于密歇根州的法律，八个不同的城市有能力代表受影响的社区阻止建设。最终各方在1981年达成了妥协，州际公路完工了，但在此之前增加了成本，包括聘请一名律师为该项目提供咨询、压下中间路段、在高速公路上方修建广场、在大部分路线上安装隔音墙，以及增加人行道。
这类抗议活动增加了诉讼的成本，但如果它能阻止政府采取有害的行动，这本来应该是好事一桩，对不对？有时成本上升是因为民众需要为一些有价值的东西买单，比如更高的安全标准和电梯等无障碍基础设施。
但通常这类运动最主要的受益者是富人和他们所在的富裕社区，他们可以动用法律武器保护自己的利益，在众多有望改善城市平民通勤的公共交通项目中，这一点尤其显著。
法律诉讼把曾经合理的要求变成了庞然大物。原本，一份环境影响报告书可以短至10页。但是在诉讼的压力下，法律的要求变得越来越繁重。今天，环评报告平均超过600页，外加通常超过1000页的附录。目前，完成环境影响报告书的平均时间为4.5年；在2010年至2017年期间，有4份这样的报告在拖延了17年或更久之后才完成。在环境影响报告书通过法律的考验之前，任何项目都不能破土动工——这包括联邦项目和需要联邦许可的私人项目。
SPUR是加州一家非营利性公共政策机构，它认为该州的环境保护法“经常被不恰当地用来推迟或停止对环境有重大益处的运输和可持续运输项目。”正如加州大学洛杉矶分校的住房研究员诺兰·格雷在《大西洋月刊》上所指出的那样，环境保护法诉讼已经“危及（加州首府）萨克拉门托的公共住房、圣地亚哥的太阳能农场和旧金山的交通运输”。仅仅是一场诉讼的威胁就足以让小型项目胎死腹中。”
SPUR的交通政策主管劳拉·托可夫（Laura Tolkoff）在博客中写道：“这方面有一些极端的例子。曾有人因为停车损失起诉旧金山自行车计划，这一个官司基本上就导致34英里的自行车道被搁置了超过4年。在同一时期，超过2000人因为没有专门的自行车道，在骑车时因碰撞而受伤。”
为什么建设如此低效？
把目光转向波士顿，轻轨绿线延长线（GLX）项目被一推再推。这个4.3英里长的轻轨项目在2012年估计耗资11.2亿美元，到2015年，这个数字几乎翻了三倍。不出所料，该项目被搁置了。
研究人员列举了绿线延长线成本发生变化的几个原因：管理团队缺乏做大型项目的经验，也没有相应的人手；利益相关者不断加入不切实际且昂贵的想法；随着项目的拖延和对交通选择的需求增加，公众也施加了更多的压力。
尽管波士顿的成本超支是极端的，即使对美国来说也是如此，但Vox采访的专家也在从这个案例研究中汲取教训。
美国不擅长廉价建设交通的一个原因是它没有实践。
“如果你看看巴黎、首尔或上海，他们几十年来一直在几乎不间断地建设公交项目。另一方面，纽约在1940年之前一直以极快的速度建造地铁，然后开始降温，”纽约大学教授和交通研究员埃里克·高德温表示。
加州大学伯克利分校法律、能源和环境中心的气候项目主任伊森·埃尔金德解释说：“几乎每个城市在引入铁路时都有一个学习曲线，无论是在建设方面，还是在监督方面，还是在公共管理方面，你确实看到很多城市在试图完成第一个项目时步履蹒跚。”
美国至少目前也没有多少学习海外经验的兴趣。纽约大学的列维说：“让更多的规划经理说我们需要更多的德国人、意大利人、瑞典人、韩国人——这真的很难，美国不擅长向其他国家学习。”
列维在他的博客中写道，一位加州铁路的官员在谈到日本火车速度比加州快的事实时，回应道：“亚洲人并不像我们那样重视生命”——尽管日本的客运铁路每乘客公里的安全系数比美国高出1.5倍。
然后是跨越多个司法管辖区进行设计施工的复杂性。联邦政府经常为一个需要多个城市或县协调的项目提供资金，以完成一个数十亿美元的项目，在这个过程中通常没有一个明确定义的领导。
埃尔金德指出，即使联邦政府与单一管辖区合作，也会变得混乱，他指出：“华盛顿特区的法拉格特广场有两个地铁站，既有红线的法拉格特北站，又有蓝线、橙线和银线的法拉格特西站。本来用一个统一的车站就可以解决，但联邦政府不愿意交出这块地。”
生产力也是个问题。例如，波士顿绿线建议将施工时间限制在晚上10点至早上7点之间，以确保现有交通保持畅通，而这就导致建设非常不顺畅，因为工人们不得不在当班的第一个小时去布置施工现场，最后一个小时再拆掉围挡等设施。
此外，施工方也没有动力去提高生产力，因为项目花费的时间越长，每个人得到的报酬就越多。一旦一个政府承诺了一个项目，他们就承诺了一个公开的支票簿。在这个系统中，项目花费的时间越长，成本越高，几乎所有参与其中的人都将得到更多的报酬。
一个有趣的事实是，在洛杉矶，建造地铁紫线的工人原本只能在周末工作——后来新冠爆发，绝大多数人开始留守在家中，地铁终于可以24小时施工。结果呢？
他们提前7个月完成了项目。