环球评论 | 《网络生态治理规定（征求意见稿）》要点评析
The following article is from 环球律师事务所 Author 孟洁 | 颜婷婷
2019年1月，国家互联网信息办公室（下称“网信办”）启动为期6个月的专项行动，对各类网站、移动客户端、论坛贴吧、即时通信工具、直播平台等重点环节中的淫秽色情、低俗庸俗、暴力血腥、恐怖惊悚、赌博诈骗、网络谣言、封建迷信、谩骂恶搞、威胁恐吓、标题党、仇恨煽动、传播不良生活方式和不良流行文化等12类负面有害信息进行整治，集中解决网络生态重点环节突出问题，意在促进网络生态空间更加清朗。[1]
基于上述行动，2019年9月10日（即昨日），网信办发布了《网络生态治理规定（征求意见稿）》（下称“《规定》”），并向社会公开征求意见。《规定》是我国第一部整治网络生态问题的专门性规定，体现了网信办在今年及以往网络生态专项整治行动[2]中积累的丰富经验，具有颇多亮点。下文就拟对《规定》中的要点问题进行简要评析。
一、多类别主体协同共治
根据《规定》第二条，本规定所称网络生态治理，是指政府、企业、社会、网民等主体，以网络信息内容为主要治理对象，以营造文明健康的良好生态为目标，开展的弘扬正能量、处置违法和不良信息等相关活动。本条明确提出政府、企业、社会、网民等都是网络生态治理的主体，各自需要在网络生态治理中承担不同的责任。具体而言，《规定》第二至五章分别列举了网络信息内容生产者（如遵纪法律与公德）、网络信息内容服务平台（如审查信息内容）、网络信息内容使用者（如违规举报）以及网络行业组织（如行业准则）等在网络生态治理中应当承担的权利和义务。
此外，根据《规定》第三条，国家网信部门负责统筹协调网络生态治理和相关监督管理工作。国家新闻出版部门和国务院教育、电信、公安、文化、市场监督管理、广播电视等有关主管部门依据各自职责做好网络生态治理工作。以上与专项整治行动中国家网信办负责人强调的“谁主管谁负责，谁主办谁负责”的原则[3]一脉相承，既充分发挥了多方主体积极参与、共同治理的优势，也强调了不同政府部门在网络生态治理方面共同具有监督管理的职责。
二、界定规制主体的具体类别
《规定》主要针对网络信息内容生产者、网络信息内容服务平台、网络信息内容服务使用者的行为进行了规制。
根据《规定》第四十一条，网络信息内容生产者是指制作网络信息内容的组织或者个人，即在网络上发布消息的组织或个人。网络信息内容服务平台是指提供信息内容复制、发布、传播等服务的网络信息服务提供者，例如微博、微信、抖音等互联网平台。网络信息内容服务使用者是指使用网络信息内容服务的组织或者个人，例如网络群组、论坛社区版块的建立者和管理者同样也属于网络信息内容使用者的范畴。
随着网络技术的发展，提供网络信息内容的平台、使用网络信息内容的主体都日益增多，生活中能够接触到网络的任何个人或组织通过接发消息都可能成为网络服务的生产者或使用者。《规定》警示我们在提供或使用网络信息内容时，需始终注意遵守行为规范，维护网络生态的清明有序。
三、治理对象主要包括违法信息与不良信息
《规定》第六、七、十一、十二、二十二条等大量条款规定，网络信息生产者、网络信息内容服务平台、网络信息内容服务使用者在各自义务范围内，都不得从事与违法信息、不良信息相关的行为。除了规定利用互联网制作、复制、发布、传播诸如违背宪法、危害国家安全等信息构成违法行为外，《规定》第七条还特别对构成“不良信息”的类型进行了说明，其所列举的每一项都是对生活中典型乱象的回应。
《规定》第六条 网络信息生产者禁止制作含有下列内容的违法信息：
（一）违反宪法所确定的基本原则的；
（二）危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一的；
（三）损害国家荣誉和利益的；
（四）歪曲、丑化、亵渎、否定英雄烈士及其事迹和精神的；
（五）宣扬恐怖主义、极端主义，煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；
（六）破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的；
（七）散布虚假信息，扰乱经济秩序和社会秩序的；
（八）散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的；
（九）侮辱或者诽谤他人，侵害他人名誉、隐私和其他合法权益的；
（十）含有法律、行政法规禁止的其他内容的。
《规定》第七条 网络信息生产者不得制作含有下列内容的不良信息：
（一）带有性暗示、性挑逗、性诱惑的；
（二）展现血腥、惊悚等致人身心不适的；
（三）宣扬炫富拜金、奢靡腐化等生活方式的；
（四）过度炒作明星绯闻、娱乐八卦的；
（五）使用粗俗语言、展示恶俗行为、宣扬低俗内容的；
（六）调侃恶搞自然灾害、重大事故等灾难的；
（七）煽动人群歧视、地域歧视等的；
（八）使用夸张标题，内容与标题严重不符的；
（九）对未成年人身心健康造成不良影响的；
（十）其他含有危害社会公德等破坏网络生态内容的。
例如，规定第七条第（一）项“带有性暗示、性挑逗、性诱惑的”是对色情、低俗的主播/直播等现象的规制；第（二）项“展现血腥、惊悚等致人身心不适的”则是呼应了2019年8月发生的某明星直播割手指的事件；第（三）项“宣扬炫富拜金、奢靡腐化等生活方式的”针对的是用户在微商、社交网络等宣传“一夜暴富”“喜提XX”等炫富行为；第（六）项“调侃恶搞自然灾害、重大事故等灾难”则是针对国内发生自然灾害时某些用户在社交网络中造谣干扰试听的现象等等，体现了网信办对于社会热点的密切关注以及整治乱象的力度与决心。
此外，违法行为诸如恶意泄露热点新闻当事人/明星艺人个人隐私、人肉搜索、散布谣言以及前段时间引起热议的“流量造假”等网络侵权、网络暴力行为，也都将受到《规定》的规制。
四、进一步强调未成年人保护义务
根据《规定》第十三条，网络信息内容服务平台应当加强以人工编辑、机器算法等方式推荐、呈现信息环节的管理，营造积极健康的版（页）面生态。包括但不限于以下重点环节：（十二）以未成年人为服务对象的网络信息内容服务。该条款进一步强调针对向未成年人提供网络信息内容服务应该健康、积极、正面。
值得注意的是，根据《规定》第十四条，（本规定）鼓励网络信息内容服务平台开发适合未成年人使用的模式。 网络信息内容服务平台提供网络游戏、网络文学、网络动漫、网络直播、网络音视频及其他各类服务时，应当采取措施防止未成年人接触违法和不良信息。半个月前，网信办刚刚正式发布《儿童个人信息网络保护规定》，体现了对儿童权益的重点特别保护，9月10日推出的《规定》在此基础上进一步具体指出，鼓励网络信息内容服务平台开发适合未成年人使用的模式（如儿童版/青少年版等），对网络信息内容提供者在儿童或未成年人保护方面提出更明确要求，体现了国家对于儿童或未成年人健康、安全使用网络服务的持续关注和保护力度。
五、强调网络信息内容服务平台的个人信息保护义务
根据《规定》第十五条，网络信息内容服务平台采用个性化算法推荐技术推送信息的，应当建立体现主流价值导向的推荐模型，建立健全人工干预机制，建立用户自主选择机制。这也是与今年五月份出台的《数据安全管理办法（征求意见稿）》的精神一脉相承。
第十八条进一步提示网络信息内容服务平台应当在首页、账号页面、信息内容页面等显著位置设置便捷的投诉举报入口，公布投诉举报方式，细化网络生态违法和不良信息举报分类，及时受理处置公众投诉举报并反馈处理结果。
个性化推送、用户投诉举报等制度在《信息安全技术 个人信息安全规范（征求意见稿）》（2019.6.21）及其他法规中均有体现，这反映出在网络生态中的个人信息保护领域，《规定》与我国个人信息保护的法律体系相适应。
第十七条强调网络信息内容服务平台应当完善用户服务协议，明确用户相关权利义务，并依法依约履行相应管理职责。值得注意的是，虽然制定用户服务协议已是实践中常见合规措施，但在法规中明确要求网络信息内容服务平台向用户提供用户服务协议并进行签署的尚属首次。这与个人信息保护法律法规方面要求制定单独成文的隐私政策，正好构成相互呼应。
第二十五条规定网络信息内容服务使用者不应通过人力或者技术手段实施流量造假、流量劫持以及虚假注册账号、批量买卖账号、操纵用户账号等行为。第十七条第二款规定网络信息内容服务平台应当在平台内部建立用户账号信用档案，依据账号的信用等级提供相应服务。我们理解，如果网络信息内容服务使用者有第二十五条禁止的行为，网络信息内容服务平台可以通过对其提供分级服务，中止、终止提供服务等方式予以处罚，这些都可以在用户服务协议中与用户进行约定。
六、首次提出“网络生态治理负责人”和“网络生态治理工作年度报告”
根据《规定》第九条，网络信息内容服务平台应当设立网络生态治理负责人，配备与服务规模相适应的工作人员，并加强教育培训；第十九条，网络信息内容服务平台应当编制网络生态治理工作年度报告，包括网络生态治理工作情况、网络生态治理负责人履职情况、社会评价情况等内容。
《规定》参考了《网络安全法》第二十一条要求网络运营者设置网络安全负责人以及第三十四条要求关键信息基础设施的运营者设置安全管理负责人等规定，对网络信息内容服务平台对平台上发布内容的监管提出了更高的要求，但目前尚未对网络生态治理负责人以及工作年度报告的设定细节（如负责人的数量、资质等）作出规定，有待我们持续关注网信办此方面的后续细化措施。至于该网络生态治理负责人由企业内部的哪个部门选派，是否可以与 “网络安全负责人”、“个人信息保护负责人”、和“数据保护官”设置为同一人，可以根据企业内部的实际情况进行决策。
七、多方共同配合监管，被规制主体承担责任多样化
《规定》第七章集中对被规制主体违反《规定》需要承担责任做出规定。首先，对于网络信息服务生产者，如果其生产违法、不良信息，将会受到与网络信息内容服务平台具体订立协议的制约，例如被平台警示整改、限制功能、暂停更新、关闭账号，被平台要求及时消除违法信息内容等。同时，其不当行为还会被保存记录并向有关主管部门报告，由有关主管部门依法采取相应措施。
其次，对于网络信息内容服务平台，其承担责任的形式更为多样化。除了一般可能触发法律规定的行政、刑事责任外，其在复制、发布、传播不良信息，不按主流价值观干预个性化算法推荐，不按《规定》订立用户服务协议、建立用户信用档案等情形下，还可能被网信等有关主管部门依职责进行约谈。“约谈”虽不是正式的行政责任形式，但是现今已经越来越多地被运用到司法实践之中，不得不引起我们高度的重视。
再次，网络信息服务使用者违反《规定》责任，根据不同行为的性质，可由其他相应的法律、行政法规进行处罚。
值得注意的是，根据《规定》第四十条，网信部门还将会同其他部门建立健全网络信息服务严重违规失信联合惩戒机制。该机制可以对严重违反《规定》的前述三类被规制主体采取限制从事网络信息服务、网上行为限制、行业禁入等惩戒措施。另根据《规定》第二十九条，行业组织也有可能通过其评价奖惩机制对规制主体施加影响，例如对会员单位的不当行为进行惩戒等，这一点可能同样需我们谨慎对待。
注释：
[1] http://www.cac.gov.cn/2019-05/23/c_1124532119.htm.
[2]近年来各级网信办为推进网络生态综合治理已自行开展相关治理活动，例如2011年来，国家网信办会同公安部等其他部门开展的净网行动、2019年北京网信办开展的“互联护苗2019”系列活动等。
[3] http://www.cac.gov.cn/2019-05/23/c_1124532119.htm.
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孟洁
合伙人
mengjie@glo.com.cn
孟洁律师是环球律师事务所北京办公室的合伙人，其主要执业领域为网络安全与数据合规、个人信息隐私保护、电子商务与网络法。孟律师曾就职于Google 和大众投资的AI独角兽公司（出门问问信息科技有限公司），任总法律顾问和数据保护官，负责法律、合规、知识产权、政策研究和政府关系等方面。孟律师曾就职于法国知名效果类互联网广告公司Criteo任中国区首席法律顾问和诺基亚通信（中国）有限公司任大中国区法律顾问。
颜婷婷
律师助理
yantingting@glo.com.cn
颜婷婷是环球律师事务所数据合规团队的律师助理，其主要执业方向为网络安全、个人信息保护、数据合规和知识产权。
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