南海观察｜为何中美两军相遇规则不适用于海警

【“南海观察”栏目简介】自2009年以来，南海局势始终保持着相当的热度，岛礁主权及海洋权益争端、大国竞争和秩序博弈频频发酵，甚至牵动着整个西太平洋形势的发展。2016年下半年至2019年上半年，南海局势有了一段相对短暂的缓和，然而，2019年下半年开始又开启了新一轮的紧张。随着美国直接介入南海争议，以及部分声索国日益激进的动作，南海局势不确定性增大，摩擦风险不断升高。鉴此，“南海战略态势感知计划”联合《世界知识》杂志社，开辟本专栏，意在为大家提供有关南海局势的最新信息和深度解读。 

近年来，美国炒作中国有三支海上力量，分别是海军、海警和“海上民兵”。2019年4月，美国海军原作战部长约翰·理查森称，“美国将中国海警船和渔船与中国海军等同对待，若其不遵守相关规则，美军将做出军事上的回应”。在两国和两军的战略对话中，美方也一再强调，需要将两军间的海空相遇规则如《海上意外相遇规则》（CUES）等扩展至海警及“海上民兵”，海警也需要被纳入中美两军对话机制如中美海上军事安全磋商机制（MMCA）等之中。然而，在笔者看来，美方的这种要求既不通情理，更不符合实际，中方没有回应在预料之中。

首先，美军舰机与中国海警和其所指的“海上民兵”发生危险相遇的情况极为罕见。当美军舰机在中国周边海域活动时，中国军队按照国际惯例，通常会派出海空力量进行跟踪监视，但这些行动通常与海警和其他民事力量无关。随着中国军队改革的推进和落地，中方的战略思维也在发生变化，越来越强调军队的专业性。同时，在应对美军舰机时，中国人民解放军的海空兵力已经非常强大，完全有能力维护中国的主权和安全，没有必要动用海警甚至是渔船。在现实中，连美方自己也承认，至少近10年来，美军的舰机找不到与中国海警或其所指的“海上民兵”发生危险相遇的例子。当然，美国军舰在海上航行时，遇见中国国籍的公务船和民船是很常见的事情，但这些日常相遇有国际通用的规则可以约束。如国际海事组织（IMO）牵头制订的《1972年国际海上避碰规则公约》，该《公约》自1977年7月15日生效以来，即成为全球共同认可的海上交通规则，中美都是该《公约》的成员国。

其次，海警等执法力量与纯军事力量的职责和行动性质不同。中国海警和美国海岸警卫队都是准军事力量，兼具军事力量和执法力量的特征。美国更是在法典中明确了海岸警卫队的军事属性，美国海岸警卫队舰船在近几次西太平洋的部署中，还特别强调自己的“军舰”属性。如果美国海岸警卫队是作为军事力量到中国周边海域活动，只要不侵犯中国的主权和安全，中国大概率会克制处理。但美国海岸警卫队作为执法力量，在涉华争议海域并无执法权，只能接受其他国家让渡的权利，这就使得美国直接处于争议的前沿和焦点。虽然《美国法典》指出，“美国享有司法管辖权的海域”可以是美国自己的专属经济区，也可以是别国让渡自身专属经济区权利而使美国获得司法管辖权的海域。但无论打着何种旗号，与其他声索方有何种协议，美国海岸警卫队到中国周边海域特别是争议海域进行执法活动都是赤裸裸的挑衅，其性质比军舰一般意义上的活动要恶劣得多。在这种情况下，中国海警的首要职责是维权，而非去遵守用于日常相遇中的安全规则。这也是国际上的通行做法，因为海警在执法和维权的过程中先天带有一定的强制性和对抗性，在和平时期，这种强制性和对抗性甚至超过了军事力量。

另外，中美双方海警的能力和活动范围并不对等，美国海岸警卫队是美国在全球部署的力量，而中国海警则主要在中国周边海域活动，将《海上意外相遇规则》等扩展至海警之间，对于中国而言太不公平。在中国看来，这是为美军更便利地介入涉华海洋争议提供便利。

最后，《海上意外相遇规则》是个多边机制，美国不能自行其是。2014年通过的《海上意外相遇规则》规定，当各国海军舰艇或航空器在不期相遇时，应采取必要安全措施和手段减少相互干扰和不确定性，方便进行通信。规则对海军舰机的法律地位、权利义务以及海上意外相遇时的海上安全程序、通信程序、信号简语、基本机动指南等做了规定。其管辖主体非常明确，即各缔约国的军事力量。未来，是否要将海警等力量纳入该规则，需由各缔约方再次进行谈判，美国要自行扩展适用主体范围不利于维系该规则的平衡。各国的海军都有着明确的职能和沟通合作的传统，但各国海上执法力量的职责、专业程度和管理模式则千差万别。因此，美国要将《海上意外相遇规则》的适用范围进行扩大的这种倡议在实施上也有很多困难。

（作者为“南海战略态势感知计划”主任）

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本文刊登在《世界知识》2021年

第11期

责编：罗洁

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