深度 I “边境系统已经坏了”，拜登移民政策戏剧性转变
据纽约时报1月30日报道 拜登总统上任第一天就暂停了几乎所有的驱逐行动。他发誓要结束川普政府的严苛做法，对那些希望来到美国的人表示同情，并确保南部边境的安全。
对拜登来说，这是一个原则问题。他希望向世界展示美国是一个人道的国家，同时也向他的同胞们证明政府可以重新发挥作用。
但是，随着边境的混乱和拜登连任希望的渺茫，这些早期的承诺基本上被搁置一旁。越境进入美国的人数达到了创纪录的水平，比川普执政时期增加了一倍多。庇护制度仍然支离破碎。
上周五，总统恳求国会授予他关闭边境的权力，以便他能够遏制美国历史上规模最大的一次失控移民潮，这与早期的情况相比发生了戏剧性的转变。
“如果被赋予这种权力，”拜登在一份声明中说，“我会在签署法案使之成为法律的当天就使用它。”
造成这场危机的一些情况超出了拜登的控制范围，比如委内瑞拉的崩溃、全球移民人数的激增，以及试图阻挠他解决这些问题的共和党人的顽固。他们拒绝提供资源，阻挠更新法律的努力，并公然藐视负责维持2000英里边境线安全和秩序的联邦官员。
但《纽约时报》基于对超过35名现任和前任官员及其他人的采访，对拜登过去三年的记录进行了调查，结果显示，总统未能克服这些障碍，边境和全美各大城市的人道主义危机日益加剧。许多选民现在表示，移民问题是他们最关心的问题，而他们对拜登正在解决这一问题没有信心。
拜登为移民开辟了合法途径，并开始重建难民系统，同时也接受了前总统川普的一些更具限制性的策略。但这些努力很快就被抵达边境的庞大人数所淹没，拜登有时也未能注意到两党日益增长的愤怒情绪。
在2020年竞选期间，拜登表示，他将成为其前任反移民政策的一剂良药。但他在白宫内部主持了一场激烈的斗争，顾问们主张加大执法力度，而反对者则力主更加欢迎移民。这场争论也随着这个国家的转变而展开。在经历了多年的通货膨胀、经济困境和政治两极分化之后，公众在美国是否应该吸收更多移民的问题上出现了分歧。
拜登从2020年誓言“结束川普对移民社区尊严的攻击”的候选人，变成了2024年 ”愿意在边境问题上做出重大妥协”的总统。这一转变可以从五个关键时刻中看出。
儿童抵达
2021年春天，来自中美洲的儿童开始成千上万地穿越边境，其中许多孩子非常小，他们希望与已经在美国的亲人团聚。总统的第一反应是同情。在罗斯福厅举行的一次会议上，他命令他的高级助手前往边境，了解那里令人绝望、人满为患的情况。
他还要求查看照片。拜登认为，他当选总统是为了以人道的方式处理移民问题。成千上万的移民儿童被塞进拥挤的边境拘留所，这与大多数人对拜登总统任期的想象大相径庭。
这是对拜登移民议程的第一次重大考验，也是对他所承诺的“更友好的方式”能否奏效的第一次考验。在2020年竞选总统期间，拜登承诺暂停驱逐出境，限制移民和海关执法局（Immigration and Customs Enforcement）的突袭行动，投资庇护系统，关闭私人移民监狱。上任第一天，拜登就向国会提出了一项庞大的移民法案，为数百万已经生活在美国的无证移民提供入籍途径。
但共和党人予以反击。他们宣告拜登的移民改革方案将胎死腹中，并警告说，人贩子和走私者将利用新总统开放边境的虚假承诺将移民输送到美国——据几位现任和前任美国官员说，政府内部的一些人也同意这种风险。
总统驳斥了这些批评。他从来就不是一个想要废除移民和海关执法局或将越境合法化的民主党人。但他的一位长期助手称，他决心向选民证明，政府是可以发挥作用的，尤其是在经历了川普总统任期的混乱之后。
孩子们在拥挤的难民营里的画面与他想要展示的完全相反。他一度对边境的混乱感到沮丧：“要解决这个问题，我需要解雇谁？”
据参加会议的一名高级官员透露，在白宫西翼，总统的顾问们就是否将这些孩子送回墨西哥举行了紧急会谈，但拜登拒绝了。
总统说，把他们送回去是不合情理和不人道的。
遣返海地人
拜登的欢迎姿态很快受到了考验。
2021年4月，他扩大了逃离本国帮派暴力的海地人在美国的居留人数。但美国政府同时决定，如果大批海地人涌入边境，美国将利用新冠时代的一项名为“第42章 ”的权力将他们遣送回国。
没花多长时间，2021年9月，在为期16天的时间里，19752名海地人进入了德克萨斯州德尔里奥国际大桥（Del Rio International Bridge）下的临时营地。
拜登迅速谴责了边境巡逻人员骑马围捕移民的令人震惊的画面，并承诺这些人员 “将付出代价”。
但一位前官员表示，白宫也施加了巨大压力，要求清理大桥。白宫西翼的国家安全顾问们每天两次通电话，协调政府应对人道主义危机，这场危机随后也迅速演变成了一场政治危机。
由于边境巡逻队将海地人驱逐出境的能力有限，许多海地人被允许留在美国，并被通知在移民法庭出庭。但数千人被驱逐出境。在一些日子里，有多达39架航班满载着移民飞往海地首都太子港（ Port-au-Prince）。
政府称之为“减压”。
快速的驱逐行动暴露了政府内部的分裂，而这种分裂只会随着时间的推移而加剧。
与拜登关系密切的人士表示，他一直支持执法。他的一些高级助手，如直到去年夏天一直担任他的国内政策顾问的苏珊·赖斯（Susan E. Rice）和他的国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan），都体现了这种强硬的态度。
“移民和寻求庇护者绝对不应该相信那些在该地区兜售的想法，即边境会突然全面开放、对所有人进行处理，”赖斯在拜登就任总统之初曾说过。
但政府中的其他人则认为，对待海地人的做法背叛了拜登承诺维护的价值观。
在会议上，顾问们抱怨说，一些移民在没有机会请求庇护的情况下就登上驱逐航班，也没有被告知他们要去哪里。
总统的前海地特使丹尼尔·福特（Daniel Foote）说：“最初他们说，‘我们要摆脱川普政府的东西’，但后来他们意识到，那是我们把人挡在外面的唯一办法。”他在政府把海地人遣返后辞职，以示抗议。
拜登面临的压力越来越大，他必须找到一个解决方案。
他把目光投向了一个可以通过有意义的新移民法的地方，但几十年来一直没有这样做：国会。
民主党的抗议
华盛顿的共和党人基本上无视拜登的请求，没有坐到谈判桌前帮助修复移民系统。而在国内，共和党官员提出了他们自己的计划。
在2022年4月的一次新闻发布会上，德克萨斯州州长格雷格·阿博特（Greg Abbott）发誓要“把边境交给拜登总统”，将成千上万的移民送往民主党领导的城市。
这只是个噱头，但却奏效了。
6月中旬，巴士抵达洛杉矶市中心。去年9月和平安夜，他们在副总统卡玛拉·哈里斯（Kamala Harris）的家门前放下了移民。佛罗里达州州长罗恩·德桑蒂斯（Ron DeSantis）将一飞机的人送往自由派精英的度假胜地玛莎葡萄园（Martha’s Vineyard）。大巴涌入纽约市。
民主党领导人应接不暇。他们呼吁总统出面，称涌入的人群消耗了他们的资源。纽约市长埃里克·亚当斯（Eric Adams）说，如果没有联邦救助和边境管制，移民潮 “将摧毁纽约市”。
要求边境安全的人不再只是川普或前总统的首席移民顾问斯蒂芬·米勒（Stephen Miller）这样的共和党人。
政府争先恐后地满足民主党的要求，提供更多资金，加快工作许可的办理。
但对移民大巴的讨论显然改变了围绕这一问题的讨论。民调开始显示，美国国内越来越多的人支持曾经受到民主党谴责、却得到川普支持的边境措施。
抑制庇护
2023年元旦过后不久，拜登发表了他总统任期内唯一一次关于移民的演讲。这次演讲之所以引人注目，部分原因在于总统很少像在气候变化、税收公平或支持乌克兰问题上那样，利用职权推动变革，这使得共和党人得以将他描绘成软弱无能的人。
但在罗斯福厅的演讲中，他宣布了对庇护的严厉新限制，几十年来，美国的法律体系一直是全球流离失所者和恐惧者的避难所。
拜登多次指责“极端共和党人”阻挠他使美国移民法现代化的努力，拒绝为边境安全提供数十亿美元资金，并拒绝两党谈判。
“他们可以继续利用移民问题在政治上得分，”他说，“或者他们也可以帮助解决问题。”
总统的讲话是数月来政府内部就如何应对危机的挫折和争论的高潮。但各方的反应凸显了其中的困难：人权组织谴责总统讲话过于严厉；共和党人则认为讲话仍然过于宽松。
拜登所应对的是第二次世界大战以来规模最大的流离失所者运动，数百万人逃离经济衰退、政治动荡和帮派暴力，他们来自中美洲、南美洲、非洲和其他地区。
这并不像川普经常声称的那样，是满载罪犯或恐怖分子的大篷车。但这些人也并非都有正当理由申请庇护以永久留在美国。
一些试图在这个问题上打动拜登的顾问最终感到幻灭，离开了政府。留下来的人鼓励总统听从自己的想法：边境局势日益恶化，需要加大执法力度。
共和党人说，新规定仍然过于软弱，并指出拜登已经主动放弃了对第42章授权的执行。移民活动人士也批评拜登，说他并不比川普好多少。
政治转变的影响很快变得显而易见，国会山的共和党人要求对边境进行镇压，以换取他们对拜登的一项首要任务的投票：向乌克兰提供更多军事援助。
三年前，民主党人可能会反对。但现在不会了。2023 年10月，来自马萨诸塞州的民主党议员在国会闭门会议上向国土安全部部长亚历杭德罗·马约卡斯（Alejandro Mayorkas）发泄了深深的不满。
他们向国土安全部部长传达的信息是：你们必须做点什么。这必须停止。
拜登很快就察觉到了利用这一动态变化的机会，并于12月6日正式表态。
“我愿意在边境问题上做出重大妥协，”他说。“我们需要修复破损的边境系统。它已经坏了。”
阻止入境
在拜登担任总统近三年后，几乎每周都有新的证据表明边境系统功能失调。
在新墨西哥州，由于移民蜂拥而至，当地一所高中一个月内多次被关闭。在得克萨斯州，房主一觉醒来发现移民睡在他们的车库里。
2023年12月，边境人员突然关闭了从墨西哥进入德克萨斯州的鹰口货运列车桥（Eagle Pass）。原来，列车长被人收买，在火车北上穿越墨西哥时放慢了速度，以便让成千上万的移民跳上火车，越过边境。
关闭大桥是遏制边境的最后努力，但它已经失败。在鹰口，一个帐篷式的设施计划用于容纳1000名被拘留的移民，但现在却容纳了6000人。进入美国的人数比以往任何时候都多：12 月，每天有超过1.1万名移民穿越边境。
在愤怒的铁路管理者和沮丧的地方官员的压力下，拜登致电墨西哥总统安德烈·曼努埃尔·洛佩斯-奥夫拉多尔（Andrés Manuel López Obrador）。由于缺乏资金，墨西哥当月暂停了自己的移民驱逐行动。据几位美国官员透露，拜登说，这种情况必须改变。
洛佩斯-奥夫拉多尔敦促总统立即派出代表团来讨论这个问题，这促使拜登的最高外交官和其他几位官员放弃了假期计划，在最后一刻展开了争夺。
国务卿安东尼·布林肯（Antony J. Blinken）去年大部分时间都在乌克兰和中东，他和马约卡斯以及总统的国土安全顾问利兹·舍伍德-兰德尔（Liz Sherwood-Randall）赶赴墨西哥城。一天后，他们带着墨西哥的承诺返回——这是一个相对较小的胜利，但仍然是一个胜利。
拜登正在竞选白宫的第二个任期，毫不掩饰地呼吁在边境实施更多和更严格的执法。
白宫发言人安德鲁·贝茨（Andrew Bates）说，“绝大多数美国人都同意拜登总统在他的第一天改革计划中所强调的，我们的移民系统已经崩溃，我们必须确保边境安全，并有尊严地对待移民。”
上周六，拜登在南卡罗来纳州的一场竞选活动中，为挽救国会两党达成的移民协议而奋力争取，并为全面打击移民问题提出了强有力的理由。
他似乎准备在竞选中更多地扮演一个决心将人们拒之门外的领导人，而不是流离失所者的拥护者。
拜登在掌声中说：“如果法案今天成为法律，我现在就会关闭边境，并迅速加以解决。”
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