三判决:房屋违建不是农民过错，不能仅以集体土地上房屋手续不全为由认定为违章建筑而拆除

来源 | 商品房买卖纠纷典型案例研习

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裁判文书一：

1、案由：

杨付居诉兰考县人民政府行政强制一案

2、案号：

（2017）豫行终2450号

3、审级：

河南省高级人民法院二审

4、裁判观点摘要：

由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错，相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。兰考县政府推进征收实施工作，已与大部分村民签订补偿协议，因本案一审原告没有签订补偿协议，兰考县政府便不遵循法定的组织实施程序，而径行将涉案房屋认定为违法建筑并强制拆除，其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，属于滥用职权，其所称据此作出的限期拆除决定、限期拆除通知、强制拆除公告等法律文书，本院均不予认可，也不能成为本案被诉的强制拆除行为的依据。

兰考县人民政府、杨付居二审行政判决书

河南省高级人民法院

行政判决书

（2017）豫行终2450号

上诉人（一审被告）兰考县人民政府。

法定代表人李明俊，该县县长。

委托代理人郭利霞，兰考县人民政府工作人员。

委托代理人孟凡新，兰考县人民政府桐乡街道办司法所工作人员。

被上诉人（一审原告）杨付居，男，汉族，1955年6月20日生，住河南省兰考县。

杨付居诉兰考县人民政府行政强制一案，开封市中级人民法院依法作出（2016）豫02行初270号行政判决。兰考县人民政府（以下简称兰考县政府）不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人兰考县政府委托代理人郭利霞、孟凡新，被上诉人杨付居及委托代理人陈海峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

杨付居一审诉称，其系河南省兰考县城关乡市皓村三组村民，拥有合法产权的房屋被兰考县政府列入市皓村城中村改造的范围。兰考县政府在未履行法定程序、未发布任何公告、未与杨付居达成补偿协议的情况下，于2016年11月17日组织人员将上述房产予以强制拆除。兰考县政府不具有强制执行权，且实施强制拆除行为主体不适格，程序严重违法。一审请求：确认兰考县政府强制拆除杨付居房屋的行政行为违法。

开封市中级人民法院一审查明，杨付居系兰考县城关乡市皓村三组村民，拥有兰集建（城）字第012119号集体土地建设用地使用证，并建有房屋。2016年4月11日，兰考县综合执法局做出兰综限拆字（2016）第672号限期拆除决定书，责令杨付居在收到该通知书三日内自行拆除在朝阳路西侧市皓村内新建设的建筑物并于同日向黄新轩进行了留置送达。2016年11月1日，兰考县综合执法局做出兰综催字（2016）19号限期拆除催告通知书，催告杨付居在收到催告通知书次日起的十日内履行义务。2016年11月15日，兰考县综合执法局做出《综合执法局关于依法对杨付居违法建筑强制拆除的公告》（兰综强拆告字【2016】第36号），要求当事人自公告发布之日起，在一日内自行拆除。2016年11月17日，兰考县政府组织人员将杨付居的房屋予以强制拆除。一审另查明，2013年4月22日，兰考县政府作出《兰考县人民政府征收土地公告》（2013）第8号，该公告第三项载明：“三、被征地村（组）及面积：1、城关乡市皓村集体耕地15.2431公顷…建设用地6.6000公顷…”2013年4月29日，兰考县国土资源局做出《兰考县国土资源局补偿安置方案公告》（兰国土资公告【2013】8号）。

一审认为，首先，兰考县政府具有拆除本行政区域内的违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权，且兰考县政府认可其实施了房屋强制拆除的行为。因此，兰考县政府是本案适格被告。其次，兰考县政府的强制拆除行为缺乏事实根据和法律依据。杨付居的房屋所在的集体土地已经省政府批准予以征收，征收前系兰考县城关乡市皓村的集体土地，兰考县政府提供的兰考县规划局的复函不足以证明杨付居的房屋为违法建筑。兰考县政府称其对杨付居的房屋进行拆除系对违法建筑实施拆除，但未提供充足证据证明。再次，兰考县政府未依法作出行政决定，而是仅作出限期拆除通知书，兰考县政府未提供向当事人依法送达书面催告书的相关证据，剥夺了杨付居的陈述权和申辩权；兰考县政府未依法将强制拆除违法建筑物、构筑物、设施的内容予以公告。

综上，兰考县政府拆除杨付居房屋的行为，未履行法定程序，违反正当程序原则，其行政行为程序违法，鉴于被诉拆除行为不具有可撤销内容，故应予判决确认违法。

一审判决：确认兰考县政府对杨付居房屋的强制拆除行为违法。一审案件受理费50元，由兰考县政府负担。

兰考县政府不服一审判决，向本院上诉称：首先，上诉人按照法定程序组织实施拆迁，已履行应尽的职责，进行催告、公告等程序。一审对此认定事实错误，依据证据不足。其次，被上诉人虽所持有涉案土地上的集体建设土地使用证，但其没有土地登记档案，所建房屋无规划许可证，被上诉人未按法定程序办理相关手续的行为违法，不应受法律保护。对此一审适用法律错误。综上，请求依法撤销一审判决并改判。

杨付居答辩称，被答辩人在未发布任何公告情况下实施违法征收，其行为及程序均违法。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持一审判决，驳回上诉人上诉请求。

本院二审查明事实与一审查明事实一致。

本院认为，一审原告系农村村民，其在本村集体土地上建有房屋，并办理了集体土地使用权证，兰考县政府在土地征收及城中村改造过程中，因拆除一审原告的上述房屋而发生本案的行政强制争议。兰考县政府以一审原告没有办理规划手续、土地证缺乏档案等理由，认定一审原告的房屋属于违法建筑，其称在下发限期拆除决定、限期拆除通知、强制拆除公告等法律文书后，对涉案的违法建筑物进行了拆除，但一审原告持相反意见，其认为强制拆除的根本原因不是违法建设，而是由于其未与兰考县政府达成安置补偿协议，兰考县政府因而依据非法理由、强制推行征收实施工作所致。对此，由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错，相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。兰考县政府推进征收实施工作，已与大部分村民签订补偿协议，因本案一审原告没有签订补偿协议，兰考县政府便不遵循法定的组织实施程序，而径行将涉案房屋认定为违法建筑并强制拆除，其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，属于滥用职权，其所称据此作出的限期拆除决定、限期拆除通知、强制拆除公告等法律文书，本院均不予认可，也不能成为本案被诉的强制拆除行为的依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人兰考县人民政府承担。

本判决为终审判决。

审判长  王松

审判员  张万里

代理审判员  崔传军

二〇一七年十一月二十七日

书记员  玄晟颐

裁判文书二：

1、案由：

杨付居诉兰考县人民政府行政强制一案

2、案号：

（2016）豫02行初270号

3、审级：

开封市中级人民法院一审

4、裁判观点摘要：

（1）兰考县政府的强制拆除行为缺乏事实根据和法律依据。杨付居的房屋所在的集体土地已经省政府批准予以征收，征收前系兰考县城关乡市皓村的集体土地，兰考县政府提供的兰考县规划局的复函不足以证明杨付居的房屋为违法建筑。兰考县政府称其对杨付居的房屋进行拆除系对违法建筑实施拆除，但未提供充足证据证明。

（2）根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关依法做出行政决定后，当事人在行政决定确定的期限内未履行义务的，行政机关应当依法书面催告并直接送达当事人，听取当事人的陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，具有行政强制执行权的行政机关可以做出强制执行决定。并且，对违法建筑物、构筑物、设施的强制拆除，行政机关在书面催告的同时应将强制拆除违法建筑物、构筑物、设施的内容予以公告。本案中，兰考县政府未提供向杨付居依法送达书面催告书的相关证据，剥夺了杨付居的陈述权和申辩权，属于程序违法。

杨付居与兰考县人民政府一审行政判决书

开封市中级人民法院

行政判决书

（2016）豫02行初270号

原告杨付居，男，汉族，1955年6月20日生，住兰考县。

被告兰考县人民政府。

法定代表人李明俊，县长。

委托代理人孟凡新，兰考县城关乡司法所所长，代理权限为特别授权。

委托代理人马红军，兰考县人民政府工作人员，代理权限为特别授权。

原告杨付居因要求确认被告兰考县人民政府（以下简称兰考县政府）行政强制行为违法，于2016年12月13日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月13日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月9日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人陈海峰，被告委托代理人孟凡新、马红军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称，原告系兰考县桐乡街道办事处（原城关乡）市皓村三组村民，在该村拥有合法宅基地，并在宅基地上建造用于居住的房屋和冷库。2016年11月17日，被告在未履行任何法定程序的情况下，组织大量人员将原告房屋予以强制拆除。被告的强制拆除行为严重违反法律、侵害原告合法权益，依法应予追究。具体理由如下：一、原告合法所有的房屋受法律保护，被告无权对原告的房屋实施强制拆除。二、被告不具有强制执行权，被告实施强制拆除行为主体不合法。根据《行政强制法》第五十三条规定，法律并未授予被告强制执行权，该行政行为的主体不合法，应确认其违法。三、被告强制拆除原告房屋的行政行为程序违法。被告在强制执行前，没有向原告送达强制执行其房屋的催告书，在程序上也应确认违法。四、被告未与原告签订补偿安置协议，其对原告的房屋强制拆除的行为严重违反先安置后拆迁的规定。综上所述，被告的强制拆除行为严重违法，依法应当予以追究，请求：判决确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。

原告向本院提交了以下证据：1、网上下载的兰考县政府关于调整市皓村城中村改造指挥部的通知；2、杨付居的集体土地使用权证；3、强拆现场的视频光盘及照片；4、餐饮服务许可证；5、食品流通许可证；6、个体商户营业执照；7、动物防疫条件合格证。

被告兰考县政府辩称：一、原告请求确认被告拆除其房屋的行政行为违法的理由不能成立。被告为了优化城市空间布局，提高城市品位，改善人民群众的生活环境，经河南省人民政府批准，并在原告居住的市皓村张贴征地公告，听取了大多数群众的意见，一致认为“城中村”改造利国利民，并给予积极配合。但是，还有不少部分群众，为了自己的小利益，不能顾全大局，与政府谈条件、讲价格，提出过分无理要求，被告依法组织拆迁合理合法。二、被告不是本案适格被告。被告作为一级政府，具体事务应由相应职能部门负责。

被告向本院提交了以下证据：1、限期拆除通知书及送达回证、催告通知书、违法建筑强制拆除公告；2、豫政土（2013）503号文件；3、2012年11月2日兰考县2012年度第十批城市建设用地拆迁安置补偿方案；4、兰考县国土资源局兰国土资告字（2012）第60号征地告知书；5、2013年1月6日兰考县城关乡市皓村城中村改造项目拆迁安置方案；6、2013年1月12日市皓村城中村改造工作的通告；7、2013年4月22日兰考县政府征收土地公告、2013年4月29日兰考县国土资源局补偿安置方案公告、征地调查结果确认书、土地补偿登记表、青苗补偿登记表、征收土地补偿到位证明；8、兰考县市皓村社区征收拆迁明白纸；9、2016年9月20日兰考县国土资源局城关国土资源所证明；10、2016年9月26日兰考县规划局调查复函；11、省政府关于在兰考县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复；12、兰考县发改委关于兰考县城关乡市皓村城中村改造项目建议书的批复；13、建设用地规划许可证；14、河南永旺置业有限公司国有土地使用权证。

上述证据经庭审质证，查明事实如下：杨付居系兰考县城关乡市皓村三组村民，拥有兰城集建（土）字第0××9号集体土地建设用地使用证，并建有房屋。2016年4月11日，兰考县综合执法局做出兰综限拆字（2016）第672号限期拆除决定书，责令杨付居在收到本通知书三日内自行拆除在朝阳路西侧市皓村内新建设的建筑物并于做出当天即向杨付居进行送达，因杨付居拒绝签收，张贴其门墙上。2016年11月1日，兰考县综合执法局做出兰综催字（2016）19号限期拆除催告通知书，催告杨付居在收到本催告通知书次日起的十日内履行义务，并告知：“你户有权进行陈述和申辩，逾期仍不履行《限期拆除决定书》中规定的义务的，本机关将申请兰考县人民政府依法组织强制拆除”。2016年11月15日，兰考县综合执法局做出《综合执法局关于依法对杨付居违法建筑强制拆除的公告》（兰综强拆告字【2016】第36号），要求当事人自公告发布之日起，在一日内自行拆除。逾期未拆除的，本机关将依法实施强制拆除。2016年11月17日，兰考县政府组织人员将杨付居的房屋予以强制拆除。

另查明：2013年4月22日，兰考县人民政府做出《兰考县人民政府征收土地公告》【（2013）第8号】，该公告第三项载明：“三、被征地村（组）及面积：1、城关乡市皓村集体耕地15.2431公顷、园地0.3019公顷、林地0.9260公顷、其他农用地0.2393公顷、建设用地6.6000公顷，共计23.3103公顷。”2013年4月29日，兰考县国土资源局做出《兰考县国土资源局补偿安置方案公告》（兰国土资公告【2013】8号）。

本院认为：首先，兰考县政府具备本案诉讼主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权，县级以上人民政府可以责成相关部门具体实施强制执行措施。本案中，兰考县政府具有拆除本行政区域内的违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权，兰考县综合执法局做出的兰综催字（2016）19号限期拆除催告通知书中亦明确其将申请兰考县政府依法组织强制拆除，且兰考县政府承认其组织实施了被诉的拆除行为。因此，兰考县政府是本案适格被告。其次，兰考县政府的强制拆除行为缺乏事实根据和法律依据。杨付居的房屋所在的集体土地已经省政府批准予以征收，征收前系兰考县城关乡市皓村的集体土地，兰考县政府提供的兰考县规划局的复函不足以证明杨付居的房屋为违法建筑。兰考县政府称其对杨付居的房屋进行拆除系对违法建筑实施拆除，但未提供充足证据证明。第三，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关依法做出行政决定后，当事人在行政决定确定的期限内未履行义务的，行政机关应当依法书面催告并直接送达当事人，听取当事人的陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，具有行政强制执行权的行政机关可以做出强制执行决定。并且，对违法建筑物、构筑物、设施的强制拆除，行政机关在书面催告的同时应将强制拆除违法建筑物、构筑物、设施的内容予以公告。本案中，兰考县政府未提供向杨付居依法送达书面催告书的相关证据，剥夺了杨付居的陈述权和申辩权，属于程序违法。综上，兰考县政府于2016年11月17日对杨付居房屋实施强制拆除行为，缺乏事实根据和法律依据，程序违法，因该拆除行为不具有可撤销内容，故应予确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：

确认兰考县人民政府于2016年11月17日对杨付居房屋的强制拆除行为违法。

案件受理费50元，由被告兰考县人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。

审判长  何卫斌

审判员  赵晓松

代理审判员  程广耀

二〇一七年五月十八日

书记员  闫路航

裁判文书三：

1、案由：

高次民诉漯河市郾城区城乡建设局强制拆除建筑物纠纷案

2、案号：

2018豫1122行初27号

3、审级：

临颍县人民法院一审

4、裁判观点摘要：

（1）本案原告高次民父亲高满仓系郾城区孟庙镇五里庙村村民，其在村集体分配的宅基上建房，符合法律规定。高满仓去世后原告高次民作为继承人对高满仓所建设的房屋享有合法所有权，对该房屋所占的宅基地享有合法使用权。

（2）关于原告的房屋建设时未办理建设工程规划许可证的问题，本院认为，结合当地农村发展程度及行政管理的实际情况，村民在村集体土地上建设房屋普遍存在着只有部分建设手续或者完全缺乏建设手续的客观现实情况，之所以存在此状况是由于社会发展和政府管理的综合原因造成的，不是农村居民能够克服和解决的问题，原告对此本身不存在过错。因此，被告仅以原告建设房屋未办理建设工程规划许可证，即认定为违法建筑物，不符合客观实际。被告强制拆除原告的房屋事实依据不足，依法应当认定违法。

高次民与漯河市郾城区城乡建设局城乡建设行政管理:

房屋拆迁管理(拆迁)一审行政判决书

临颍县人民法院

行政判决书

2018豫1122行初27号

原告高次民，女，汉族。

被告漯河市郾城区城乡建设局，住所地：漯河市郾城区汾河路53号。

法定代表人赛笋，任局长职务。

委托代理人刘兴辉，男，汉族。

原告高次民诉被告漯河市郾城区城乡建设局（以下简称“郾城区城乡建设局”）强制拆除建筑物纠纷一案，本院于2018年8月17日受理后，经依法组成合议庭，于2018年10月10日公开开庭进行了审理，原告高次民的委托代理人邹伙发，被告郾城区城乡建设局的委托代理人刘兴辉、赵鑫雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告郾城区城乡建设局认为原告高次民所建设的房屋未取得建设工程规划许可证，于2018年8月3日将原告位于郾城区五里庙村2组5号的房屋强制拆除。

原告高次民诉称，原告位于郾城区五里庙村2组5号的房屋，系原告父亲高满仓依法取得宅基地后建造，高满仓于2010年死亡，其配偶胡嫩于1987年死亡，高满仓与胡嫩共生育四个女儿，分别为长女高次民、次女高梅花、三女高书霞、四女高会敏。高满仓与胡嫩死亡后，经其继承人经协商五里庙村2组5号房屋由原告高次民继承。2018年8月3日被告组织几百人和大型机械设备将原告的房屋和屋内装饰装修、设备及物品强行拆除和损毁。被告作出的拆除和损毁行为没有任何事实和法律依据，为维护原告的合法权益，提出诉讼，请求：一、判决确认被告将原告位于郾城区五里庙村2组93号房屋及屋内装饰装修、设施设备及物品强制拆除损毁行为违法；二、本案诉讼费由被告负担。

原告为证明其主张，向法庭提交证据如下：

一、高次民邻居高友生的宅基地使用证一份，证明原告在五里庙村依法取得有宅基地使用权，原告建造的房屋是在宅基地范围内；

二、原告的房屋外观照片一组，证明房屋的结构和层数（三层）及外墙情况；

三、房屋被拆除时的照片，证明原告房屋被被告组织的人员强行拆除。

被告的质证意见为：

一、高友生的宅基地使用证破损严重，时间久远，政府规划可能有变动，北邻即使是高次民，也不能证明原告取得了相关部门的建设规划许可证。

二、原告的房屋外观照片和拆除时的照片，未显示具体执法人员，真实性无法核对，对原告的证明目的有异议。

被告郾城区城乡建设局辩称，一、被告的拆除程序合法。五里庙村棚户区改造是漯河市的重点工程，自启动以来，得到了绝大多数拆迁居民的支持，99%的村民都已签订了补偿安置协议。因原告及其家人漫天要价拒不搬迁，损害了五里庙村民的全体利益，被告对原告启动了规划执法。被告在执法过程中充分保障了原告的陈述、申辩、听证、申请复议和提出诉讼的权利。二、原告请求确认违法没有事实依据。原告认为被告没有向其送达法律文书，事实是被告每次给原告送达执法文书原告及其家人都拒不配合，被告工作人多次要求原告提供房屋的合法证明材料，原告不能提供。综上，原告的诉讼请求及理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。

被告郾城区城乡建设局在法定的举证期限内未提交证据。

经审理查明，原告高次民的父亲为高满仓，高满仓于上世纪七十年代在郾城区孟庙镇（原郾城县三周乡）五里庙村（行政村）李村（自然村）取得宅基地一块，后高满仓在该宅基地上建了住房。高满仓去世后，其所建设的房屋和宅基地使用权由女儿高次民继承。2018年8月3日被告组织执法人员将原告的房屋拆除。

本院认为，本案原告高次民父亲高满仓系郾城区孟庙镇五里庙村村民，其在村集体分配的宅基上建房，符合法律规定。高满仓去世后原告高次民作为继承人对高满仓所建设的房屋享有合法所有权，对该房屋所占的宅基地享有合法使用权。关于原告的房屋建设时未办理建设工程规划许可证的问题，本院认为，结合当地农村发展程度及行政管理的实际情况，村民在村集体土地上建设房屋普遍存在着只有部分建设手续或者完全缺乏建设手续的客观现实情况，之所以存在此状况是由于社会发展和政府管理的综合原因造成的，不是农村居民能够克服和解决的问题，原告对此本身不存在过错。因此，被告仅以原告建设房屋未办理建设工程规划许可证，即认定为违法建筑物，不符合客观实际。被告强制拆除原告的房屋事实依据不足，依法应当认定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：

确认被告漯河市郾城区城乡建设局强制拆除原告高次民的房屋及附属物的行政行为违法。

案件受理费50元，由被告漯河市郾城区城乡建设局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。

审判长  杨少武

审判员  李小梁

审判员  王青民

二〇一八年十月三十日

书记员  曹蓉