解读《最高法关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并赔偿经济损失是否受理的复函》

最高人民法院关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并赔偿经济损失是否受理的复函

（【2004】民立他字第47号）

安徽省高级人民法院：

　　你院[2004]皖民一他字第19号《关于人事档案被原单位丢失后当事人以补办人事档案并赔偿经济损失的诉请起诉原单位法院是否受理的请示》收悉。经研究，答复如下：

　　同意你院第一种意见。保存档案的企事业单位，违反关于妥善保存档案的法律规定，丢失他人档案的，应当承担相应的民事责任。档案关系人起诉请求补办档案、赔偿损失的，人民法院应当作为民事案件受理。

附：

解读《关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并赔偿经济损失是否受理的复函》

一、安徽省高级人民法院请示的问题及意见

起诉人刘磊于1997年到中国平安人寿保险股份有限公司淮南中心支公司工作。其间因为犯罪被单位除名。刑满释放后，被淮南市凡华商贸有限责任公司聘用。2002年3月，凡华公司向保险公司发出请调函，要求将刘磊的人事档案转入其公司，但是保险公司称人事档案丢失，并出具丢失证明。刘磊多次要求保险公司补办档案，保险公司未予补办。2004年刘磊以保险公司丢失人事档案，又不补办，造成应聘单位不接受其去工作为由起诉保险公司，要求补办人事档案，并赔偿经济损失56000余元。一审法院裁定不予受理。原告上诉至淮南中院。中院向安徽高院请示。
    安徽高原有两种意见。第一种意见认为，人事档案是一个人的身份、经历的证明，档案的丢失可能给当事人带来生活和就业的不便。丢失档案属于民事侵权行为，人民法院应当受理。第二种意见认为，刘磊的第一项诉讼请求为补办人事档案，属于单位内部行政行为范畴，不属于民事争议，人民法院不应当受理。其第二项诉讼请求为赔偿损失，因为刘磊不被其他单位聘用的经济损失，是由单位过错造成的，是平等主体之间的民事纠纷，人民法院应当受理。安徽高院倾向于第二种意见。

二、对本复函的解读

（一）人事档案纠纷的终合分析

  中国人事档案制度产生于20世纪50年代中期。几十年来，人事档案是一个人的历史记录、资质证明。人档不可分离，缺少了人事档案，一个人就不能就业、晋升、调动、评职称、领工资，也不能获得社会福利待遇，无法进行正常的政治、经济和社会生活。在计划经济体制下，机关、企事业单位都是公有的，人是隶属于单位的。单位管理约束一个人的重要手段，就是管理控制它的人事档案。国家将非农业人口分为两类人：干部和工人，并分别进行管理。传统人事档案制度是中国干部制度的附属物，是干部身份的典型符号，因此，从本质上来说它是一种身份制度。改革开放后，随着人才流动的频率不断增大，人事档案的管理上出现了许多问题。据国家人事部透露，全国各级人才流动中心为15.4万个国有和非国有单位代为管理保存的330万份人事档案中，有60多万份与主人失去联系。中国目前拥有2000多万份干部人事档案以及约有1亿份工人档案。中国人才交流协会估计，在实现工作流动的人才中，约有20%的人未携带人事档案，要么人档分离，要么彻底弃置。
  在经济日益市场化和政治日益民主化的今天，人事档案制度的问题和缺陷已经显露，由于人事档案引起的纠纷越来越多。从我们掌握的情况看，以下三类档案纠纷居多：
  丢失档案纠纷。《人民法院报》2005年9月8日报道了北京市第一中级人民法院、湖南省龙山县人民法院对丢失档案案件的审判，均判决被告承担赔偿责任。《北京晚报》2006年2月21日第10版报道了北京市第二中级人民法院判决丢失档案的单位承担民事责任的案例。北京市高级人民法院网站报道了东城区法院判决国务院发展研究中心丢失人事档案诉讼赔偿案。2005年9月19日中国民告官网刊登了北京市一位刘姓律师状告北京市某机关丢失人事档案纠纷案。2005年6月28日成都晚报报道了张永贵状告四川省第十二建筑工程公司遗失人事档案18年，索赔1800万元的案件。另据武汉市中级人民法院2005年《全国法院立案工作经验交流会材料汇编》介绍，武汉市汉南区法院受理一起丢失工人档案引发的诉讼案。
   扣留、不及时移转档案纠纷。北京市高级人民法院网站报道了西城区法院审结中央电化教育馆因未及时将其开除职工的档案转出被判赔偿案。2006年2月15日《江苏省经济报》报道了张家港市法院调解一起不及时转移人事档案的案件。新华网郑州12月10日报道河南郑州市王某等人起诉，要求原单位将辞职人员的人事档案放行。2003年12月5日《重庆晨报》报道了郑某起诉用人单位扣押人事档案案件，但法院裁定不予受理。后市人才交流中心对该公司下达了行政处罚决定书，并申请法院强制执行。
  档案内容不真实引发的纠纷。如陈磊状告上海非得展览服务又有限公司“处分”案，“汤国基精神病”人事档案案件。
  从我们掌握的现有案例看，这类案件的特点是：
  1.从诉因看，因为人事档案产生的纠纷较多，因为工人档案产生的纠纷较少；从发生领域看，由于管理和设施上的差异，企业单位丢失档案的诉讼多见，尚未发现政府人事部门丢失档案的诉讼；从纠纷类型上看，状告丢失档案的纠纷较多，状告扣留、不及时移转档案的纠纷次之。
  2.档案行政主管机关（包括管理人事档案的人事行政管理机关、管理企业职工档案的劳动行政管理机关）、劳动人事仲裁机构和人民法院相互推诿，造成档案关系人投诉无门的情形比较多见。 
  3.各地法院执行标准不统一。表现在：有的法院对人事档案类纠纷一概不予受理；有的法院要求经过劳动人事仲裁程序后，法院才受理；一些法院不要求经过仲裁程序，直接受理当事人的起诉。

（二）人事档案关系是否体现为民事关系

  1.人事档案关系体现何种性质
  人事档案属于档案的一种，其法律渊源有1996年修订的《档案法》，1999年经国务院批准、国家档案局重新发布的《档案法实施办法》，中组部、人事部1996年发布的《流动人员人事档案管理暂行规定》，中组部、国家档案局1990年修订的《干部档案工作条例》，1992年劳动部、国家档案局发布的《企业职工档案管理工作规定》等。《干部档案工作条例》第条规定：“干部档案工作，是党和国家工作的重要组成部分，也是国家档案工作的重要组成部分。”可见，人事档案管理属于人事管理的工作的一部分，人事管理关系不是平等主体之间的关系，管理的内容也不体现财产关系和人身关系。机关、团体、企事业单位和个人在档案活动中受档案和人事方面的公法调整，不体现私法的意思自治精神。因此，人事档案管理关系不属于民事关系。
    但不能据此认为，丢失档案的行为也属于人事档案管理的范围，正如我们不能认为单位与职工之间存在管理关系就否认存在平等的民事关系一样。
  2．个人对民事档案是否享有民事权利，可否基于此提起侵权之诉
  这涉及档案的权属问题。从《档案法》第十六条的规定看，档案的权属可分为国家所有、集体所有和个人所有。人事档案的权属究竟属于国家、单位还是个人？《干部档案工作条例》第二条规定：“干部档案是组织人事等有关部门，按照党的干部政策，在培养、选拔和任用干部等工作中，形成的记载干部经历、政治思想、品的作风、业务能力、工作表现、工作实绩等内容的文件材料，是历史的、全面的考察了解和正确选拔使用干部的重要依据，是国家档案的重要组成部分。”1992年6月9日劳动部、国家档案局发布《企业职工档案管理工作规定》第二条规定：“企业职工档案是企业劳动、组织、人事等部门在招用、调配、培养、考核、奖惩、选拔和任用等工作中形成的有关职工个人经历、政治思想、业务技术水平、工作表现以及工作变动等情况的文件材料，是历史地、全面地考察职工的依据，是国家档案的组成部分。”可见，人事档案的权属为国有，单位和个人对档案不享有民法上的所有权，对人事档案无占有、使用、收益、处分的权力。用人单位对人事档案的占有是暂时的，要根据规定进行流转和移交。按照当事人适格原理，个人对人事档案不享有管理处分权，不能对单位提起侵犯档案权之诉。
  个人对档案不享有所有权，原因在于人事档案不同与普通物品。人事档案的价值在与他所记载的信息，而非作为其载体的纸张的价值。人事档案记载了个人信息，包括受教育经历、工作经历、所受奖惩、品行评定、工资水平等，因而与人的身份密不可分。个人对人事档案既无保管权，也无知情权，更无处置权。
  3.档案管理单位与职工之间是否存在委托保管合同关系，可否基于合同关系提起合同之诉
  人事档案的管理不同与物品的保管关系，表现在：（1）义务的内容不同。人事档案管理关系中的管理人的义务与普通物品保管关系中保管人的义务是不同的。在普通物品的的保管关系中，保管人所尽的主要义务包括：保管期间妥善保管物品、保管期满将物品完好交予寄存人。人事档案管理人不仅应保管好人事档案，而且应委托管理人的要求出具证明材料。此外，人事档案管理人不得随意将档案交给个人，只能将档案转交给有权利接受和保管人事档案的机构。   （2）义务的性质不同。档案保存单位建立、保管、流转、移交人事档案，不是基于个人之间的民事保管合同关系，而是基于国家有关人事管理规定。其保管档案的义务不是民法上的义务，而是行政法上的义务。根据《档案法》第二十四条和国务院《档案实施办法》第二十七条的规定，档案保存单位玩忽职守，造成档案损失的，应承担行政法律责任。
  实践中人事部门所属的人才交流服务中心与流动人员所在单位或者流动人员个人签订的档案保管合同是很常见的。这种合同如何看待？我们认为尽管其带有人事管理的性质，但仍存在签约、交费等行为，因而基本上属于平等主体之间的民事合同关系。由此产生的纠纷应当属于民事争议，人民法院应当依法受理。但由于人才交流中心是根据《流动人员人事档案管理暂行规定》的授权进行流动人员人事档案管理的，其第十条要求双方签订“档案管理合同”，因而将该类人事档案保管合同看作行政合同，所产生的纠纷归入行政纠纷，亦有理由。 
  4.人事档案丢失是否属于劳动争议案件
  个人与单位发生档案争议，是否属于劳动争议，《劳动法》及《企业劳动处理条例》并无规定。劳动部办公厅《关于处理劳动争议案件若干政策性问题的复函》（劳办发〔1994〕322号）第三条认为：“职工被开除、除名或辞退后，企业不给本人通知书或证明书也不向带业保险部门转交档案的做法不符合《企业职工奖惩条例》第二十条，《国营企业辞退违纪职工暂行规定》第四条，以及《国有企业职工待业保险合同》第二条，第十一条规定的精神。由此导致的职工不能享受待业保险待遇发生的争议，仲裁委员会应当按照《企业职工奖惩条例》第二条第（一）项规定予以处理。给双方当事人造成经济损失，应由企业负责赔偿。”这个文件几乎是处理此类案件的唯一依据，具有重要的规范意义：从实体上表明企业不向待业保险部门转交档案的行为的违法性，并应承担损害赔偿责任；程序上表明可以申请劳动仲裁。但是这个文件的局限性也是明显的：不属于法律文件，连行政规章也算不上，其效力等级太低；其内容限于企业不向待业保险部门转交档案的行为，未能涵盖丢失档案的行为；限于因企业开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议，不能涵盖工作关系存续期间丢失档案的情形。

（三）人事档案丢失纠纷应当属于民事侵权纠纷

  1.人事档案的丢失常常会给当事人造成物质、精神损失
  《干部档案工作条例》第十条规定：干部档案正本由历史地、全面地反应干部情况的材料构成。包括履历材料，自传材料，鉴定、考核、考察材料，学历和评聘专业技术职务材料，政治历史情况的审查材料，参加中国共产党、共青团及民主党派的材料，奖励材料，处分材料，录用、任免、聘用、转业、工资、待遇、出国、退（离）休、退职材料及各种代表会代表登记表等材料，其他可供组织上参考的材料。《流动人员人事档案管理暂行规定》第七条规定：人才流动服务机构应认真做好与流动人员人事档案管理有关的流动人员身份认定、档案工资记载、出国（出境）政审工作，经授权做好相关的职称资格考评、合同鉴证、社会保险等社会化服务工作。综合有关规定看，在现行人事、劳动和社会保障制度下，人事档案的丢失，至少影响劳动者以下利益的实现：丧失到要求人事档案的单位再就业的机会；无法办理《就业证》，享受就业便利和优惠；无法办理失业登记，从而无法领取社会保险金；无法办理社会保险登记，从而无法享受社会保险待遇。因而人事档案的丢失，关乎劳动者的生存权和发展权等基本人权。在仍然注重“身份”的现代中国社会，由于档案的丢失同时意味着历史和荣耀的丢失，人生的历程出现“空挡”，还会因为档案的丢失无法出具组织证明关系、婚姻家庭关系证明、出国政审证明等影响生活和工作质量，因此，档案的丢失造成的损害还包括精神性利益。
  尚有疑问的是，这种物质和精神性利益尚未表现为民法上的既有“权利”，调整人事档案管理关系的法律法规亦属于公法性质，这些能否成为获得民事司法救济的法律、法理障碍？
  2.侵权行为的对象包括利益
  我国台湾学者曾世雄先生认为，民法所规范之生活资源在法律上有三种类型：从规范之方法角度看，有提供完整之保护者，即以法律强制力介入担保其实现，其法律外观表现为“权利”；有提供局部保护者，即仅仅承认该类生活资源具有合法性，是否强制介入担保其实现要视情形而定，其法律外观表现为“法益”；第三类生活资源属于自生自灭者，该类生活资源在法律上不承认具有合法性，也不认为违法，其法律外观表现为“自由资源”。“法益”是法律上主体得享有经法律消极承认之特定生活资源。所谓“消极承认”，一方面肯定其合法性，他方面则提供相对薄弱之保护。民法对法益的保护有直接和间接两种方式：通过基本原则或者一般条款，将违反法律基本理念的行为予以制裁，以达到对方法益的全面保护，是为直接方式；扩大解释“权利”的概念和侵权“行为”的内涵，将法益转化为权利，是为间接方式。现代侵权行为法的发展趋势是，侵害对象不以权利为限，对利益的侵害，也成立侵权行为。如，《法国民法典》第138条第2项规定，个人不仅对于因自己行为所生之损害，即对于因自己之懈怠或疏忽所生之损害，亦负责任。日本民法曾经严守侵权行为必须是侵害民事权利的理论，后来转变观念，认为即使不是权利侵害，只要加害行为具有违反法规的表征，则侵权行为成立。1935年国民政府颁布“民事诉讼法”时，当时的诉讼理念就认为，民事诉讼之直接目的，固在于保护私权，然所谓私权者，不仅私法上之权利为限，凡有保护必要之私法上利益，亦因解为包含在内。我国台湾地区“民法”认为，对其他利益之侵害，亦成立侵权行为。我国民事法律立法虽未明文规定侵权行为的对象可为利益，但亦为明确否定。但在最高人民法院的司法解释认可死者亲属对死者的尸体、名誉虽然不享有权利但是有保护利益，他人对死者亲属该类利益的侵害，可构成对生者的侵权。这种解释已经突破了立法的规定。由上观之，承认法律认可的利益可为侵权行为的对象，通行于各国民事立法和理论。
因此，丢失、扣压档案的行为，必然给他人造成物质上或者精神上的利益损害，可以成为侵权行为的对象。
  3.侵权行为违反的法不限于私法
  侵权行为构成要件之重点，逐渐以“违法性”取代“利益的侵害”。如，《德国民法典》第823条第2项规定，违反以保护他人为目的之法律者，亦负同一义务；第826条规定，以违反善良风俗之方法加害于他人者，对之负损害赔偿之义务。《瑞士债法》总编第41条第2项规定，故意以违背善良风俗之方法加害于他人者，亦负同一责任。我国台湾地区“民法典”第184条第2项规定，违反以保护他人之法律，致生损害与他人者，负赔偿责任。加害行为的违法性包括三个方面：权利侵害之不法，违反保护他人的法律规定之不法和违背善良风俗之不法。所谓以保护他人为目的之法规，指保护他人利益之法规而言，无论公法、私法均包括之。违反以保护他人为目的之法规者，虽未侵害权利，而只侵害利益时，也成立侵权行为。总之，加害行为违反的“法”，应作最广义的理解，不仅包括民事法律，也包括宪法、刑法、行政法、环保法和其他任何实体法律。 
  我国档案方面的行政法律、法规明确有所谓用人单位的档案保存与流转义务规定。如《档案法》第二十四条，《档案法实施办法》第二十七条，《干部档案工作条例》第十二条至第十九条，1992年劳动部、国家档案局发布的《企业职工档案管理工作规定》第十八条均有明确规定。这是档案管理单位应当履行的法定义务。虽然不属于私法法规，但仍应属于“保护他人利益之法规”，违反此种义务，应当向国家承担行政法律责任自无疑问，但同时也可作为承担民事侵权责任的法律依据。
  4．通过诉讼保护利益（诉的利益），将成熟的利益（法益）类型化为权利，正是民事诉讼的功能之一
档案丢失纠纷属于侵权纠纷，应当作为普通民事案件受理。值得提及的是，2004年5月最高人民法院立案庭在四川省成都市召开了全国法院民商事案件立案受理问题座谈会，会议形成的《全国法院民商事案件立案受理问题座谈会纪要（讨论稿）》亦认为：学生或教师因学校迟转、误转、遗失档案材料，向人民法院提起赔偿诉讼的，人民法院应作为民事案件受理。 
在审判实践中，要充分注意以下几个问题：
  （1）从实践看，丢失档案的单位多是国有企业、事业单位，也包括人才交流机构。根据《流动人员人事档案管理暂行规定》第七条第（三）项的精神，还应包括丢失学生档案的学校。国家党政机关丢失人事档案的纠纷比较少见，如其丢失人事档案也应当承担赔偿责任，但是该责任系民事赔偿责任还是国家赔偿责任，有待研究，故目前不宜按照民事案件受理。
  （2）实践中，人事档案丢失纠纷比较常见，工人档案、学生档案丢失纠纷有上述趋势。由于后者在档案性质上都属于身份档案，故不宜厚此薄彼，人民法院也应当依法受理。对于非身份档案如医疗档案（病历）的丢失引发的诉讼，该如何受理，也值得研究。
  （3）由于档案丢失有可能造成劳动者与用人单位发生有关工资、保险、福利等劳动争议，因此将档案丢失纠纷作为普通民事案件受理，即与劳动争议案件竞合。于此场合，当事人可以选择直接以档案丢失纠纷起诉，也可以选择按照相关的劳动争议处理程序申请仲裁。
  （4）补办档案的诉讼申请应当支持。补办档案的请求，属于《民法通则》第一百一十一条规定的“采取补救措施”范畴，也可视为第一百三十四条规定的“恢复原状”的承担民事责任的方式。大多数当事人起诉的目的，主要是补办档案，其次才是赔偿损失。如果不受理补办的诉讼请求，只受理赔偿请求，则难能充分保护当事人的合法利益，更可能纵容了侵权者的违法行为。审判实践中，如果能够补办的，人民法院应当支持补办档案的诉讼请求；至于补办的内容是否真实、全面，则属于单位内部行政管理范畴。对此类社会自治领域问题，司法不宜介入；确实无法补办的，则属于履行不能，人民法院不应支持补办档案的诉讼请求，但可以判决加重赔偿数额，以平衡当事人的利益。

转自：法律实务日志

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