最高法判例：当事人诉请已经通过信访途径解决，不能再以相同的请求、事实和理由提起行政诉讼
☑ 裁判要点
当事人的诉请已经通过信访途径解决，相关部门作出信访答复、复查意见后，当事人不服，又以相同的请求、事实和理由提起行政诉讼，明显不属于行政诉讼的受案范围。☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申3808号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴基远。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴观水。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴基陆。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴基波。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴细苟。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴华亮。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）卢丽群。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴伟平。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴国良。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）熊季琼。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴松英。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴文彬。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴文金。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴建锋。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴志标。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴开桂。
诉讼代表人吴基远。
诉讼代表人吴观水。
上述十六再审申请人共同委托代理人吴华昌，系吴观水之子。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省英德市人民政府。
法定代表人肖勇科。
委托代理人冯汝东。
委托代理人黄莹。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省英德市房产管理中心。
法定代表人梁传定。
委托代理人朱文湘。
再审申请人吴基远、吴观水、吴基陆、吴基波、吴细苟、吴华亮、卢丽群、吴伟平、吴国良、熊季琼、吴松英、吴文彬、吴文金、吴建锋、吴志标、吴开桂等16人（以下简称吴基远等人）因诉被申请人广东省英德市人民政府（以下简称英德市政府）、英德市房产管理中心（以下简称英德市房管中心；原英德市房地产管理局，以下简称英德房产局）房屋拆迁补偿行为一案，不服广东省高级人民法院于2018年6月29日作出的（2018）粤行终512号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年4月10日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
1998年，英德市整治改造旧城区工作领导小组（以下简称旧改小组）实施旧城区朝阳东街以南、桥西路以西规划改造，需对英德市高基××村142.42平方米的祠堂（房屋）进行拆迁。由于双方无法达成拆迁补偿安置协议，旧改小组申请英德房产局裁决。1998年8月14日，英德房产局作出《关于朝阳东街××村祠堂（房屋）拆迁裁决书》（以下简称祠堂拆迁裁决），裁决被拆迁人朝阳东街××村于1998年8月17日前自行拆除祠堂，逾期不拆，由有关单位强制拆除；拆迁人旧改小组在原地补偿新建楼房首层商铺总面积120平方米，包水电到门口，包水电入户，不再划拨建房用地。裁决书明确告知被拆迁人如不服裁决，可在接到通知之日起十五日内向人民法院起诉。旧改小组补偿安置的120平方米商铺，位于英德市英城镇××西××座首层。2001年起，高基××村使用该商铺至今。商铺由原英德市房地产开发总公司建设，并办理初始登记。2001年，因该公司宣告破产，导致高基××村一直未领到该商铺的房产证。2011年11月14日，高基××村吴石清等人不服拆迁补偿，到英德市综治信访维稳中心（以下简称英德市维稳中心）上访，要求给回迁房办理房产证、解决村集体建设用地等问题。英德市维稳中心将该案交给英德市房管中心处理。2011年12月13日，英德市房管中心作出《关于吴石清等人反映旧城整治房屋拆迁行政裁决等问题的答复意见》（以下简称答复），关于办理回迁房房产证问题将提交有关部门协商解决；其他请求在祠堂拆迁裁决中已经作出有效处理。吴基远等人不服，申请信访复查。2012年2月3日，英德市人民政府信访复查办作出英府复办（2012）01号《关于吴基远信访事项的复查告知书》，对吴基远等人要求办理房产证的请求，告知其联系英德市房管中心解决；对其余请求，按照英德房产局于1998年作出的祠堂拆迁裁决执行。2017年4月28日，吴基远等人提起本案行政诉讼，请求判令英德市房管中心为其办理在被拆迁原址上修建的朝阳楼底层安置120平方米商铺房产证；补偿不足的22.42平方米，按照双方议定价折合现金支付；无偿划拨200平方米商铺建设面积给村集体。
清远市中级人民法院（2017）粤18行初71号行政裁定认为，英德房产局于1998年作出的祠堂拆迁裁决已送达给吴基远等人，吴基远等人未在法定期限内起诉，2017年4月28日提起诉讼，已经超过六个月的法定起诉期限，且诉讼标的已为生效裁决羁束。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（九）项规定，裁定驳回吴基远等人的起诉。吴基远等人不服，提起上诉。
广东省高级人民法院（2018）粤行终512号行政裁定认为，从吴基远等人的诉讼请求和理由看，实质上是对祠堂拆迁裁决提起的诉讼。该裁决已发生法律效力，并经依法执行。吴基远等人起诉超过法定起诉期限，且缺乏正当理由。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
吴基远等人申请再审称：1.对涉及不动产的案件，适用20年起诉期限规定，起诉未超过法定期限。2.拆迁祠堂不是为了公共利益需要，严重损害村民的利益，且程序违法。3.涉案商铺产权至今未登记至吴基远等人名下，案件未了结。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。
英德市政府答辩称：1.吴基远等人并不具备原告适格条件，祠堂拆迁裁决中的被拆迁人为朝阳东街××村，被拆迁标的物为××村小组的集体财产，该行政行为与吴基远等人并无直接利害关系。2.英德市政府没有参与拆迁工作，并非本案的适格被告。3.吴基远等人的起诉已超过法定起诉期限。请求驳回吴基远等人的再审申请，维持一、二审裁定。
英德市房管中心答辩称：1.吴基远等人并不具备原告适格条件，祠堂拆迁裁决中的被拆迁人为朝阳东街××村，被拆迁标的物为××村小组的集体财产，该行政行为与吴基远等人并无直接利害关系。2.英德市房管中心没有参与拆迁工作，并非本案的适格被告。3.吴基远等人的起诉已超过法定起诉期限。请求驳回吴基远等人的再审申请，维持一、二审裁定。
本院经审查认为，1990年10月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。1991年6月1日起实施、2001年11月1日废止的《城市房屋拆迁管理条例》第十四条第二款规定，当事人对拆迁裁决不服的，可以在接到裁决书之日起15日内向人民法院起诉。据此，当事人不服拆迁裁决提起行政诉讼的期间为知道拆迁裁决内容之日起15日。本案中，吴基远等人提出的“补偿安置不足的22.42平方米，按照双方议定价折合现金支付，无偿划拨200平方米商铺建设面积给村集体”的诉讼请求，实际是对1998年英德房产局作出的祠堂拆迁裁决不服提起的行政诉讼，吴基远等人当时已经知道祠堂拆迁裁决的内容，2017年提起本案行政诉讼，已经远远超过法定起诉期限。一、二审裁定驳回吴基远等人的起诉，并无不当。吴基远等人主张，对涉及不动产的案件，适用20年起诉期限规定。但是，20年最长起诉期限的适用条件是当事人不知道被诉行政行为内容，吴基远等人当时已经知道祠堂拆迁裁决的内容，不符合适用20年起诉期限的法定条件。吴基远等人还主张，拆迁祠堂不是为了公共利益需要，严重损害村民的利益，且程序违法。但是，本案一、二审系裁定驳回吴基远等人的起诉，案件并未进入实体审理，且依据《城市房屋拆迁管理条例》实施的拆迁行为并不以公共利益为目的。以此为由申请再审，理由不能成立。
应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第（三）项规定，原告提起诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”是指起诉要有明确的被诉行政行为。当事人未能正确表达诉讼请求，被诉行政行为不明确的，人民法院应当向当事人释明，要求其明确。第五十一条第三款规定，起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。本案中，吴基远等人一审请求判令英德市房管中心为吴基远等人办理朝阳楼底层安置120平方米商铺房产证，补偿拆迁补偿不足的部分22.42平方米，无偿划拨200平方米商铺建设面积给村集体，并未指向明确的被诉行政行为。一审未向吴基远等人释明，要求其明确被诉行政行为不妥，本院予以指正。鉴于一、二审根据吴基远等人诉讼请求内容表述，推导出被诉行政行为是英德房产局于1998年作出的祠堂拆迁裁决，不违背吴基远等人的真实意思表示，推导符合案件事实，上述审判程序违法问题未对案件公正审判产生影响，不符合再审的法定条件，本案不予再审。
应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供向被告提出申请的证据。先行提出履职申请，是提起不履行法定职责诉讼案件的前置条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，吴基远等人请求判令英德市房管中心履行办理商铺登记的法定职责，但并未举证证明其已先行提出安置房屋的登记申请；同时，英德市房管中心原有的不动产登记职能，已变更由不动产登记机关行使，英德市政府、英德市房管中心均不是本案不履行不动产登记法定职责案件的适格被告。一、二审裁定驳回吴基远等人的该项起诉并无不当，但未对驳回该项起诉的理由进行明确阐释不妥，本院亦予以指正。
应当指出的是，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，英德房产局作出的祠堂拆迁裁决，被拆迁人是朝阳东街××村，并非吴基远等人。吴基远等人在××村不起诉的情况下，只有达到半数以上村民才可以以集体经济组织的名义起诉，一、二审未查明吴基远等人起诉是否达到××村过半数村民，认可其原告资格不妥。本院予以指正。
应当指出的是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，吴基远等人不服祠堂拆迁裁决、请求判令给集体经济组织办理安置铺面的产权证，已经通过信访途径解决。相关部门作出信访答复、复查意见后，吴基远等人不服，又以相同的请求、事实和理由提起行政诉讼，明显不属于行政诉讼的受案范围。本院予以指正。
还应当指出的是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十五条第二款规定，起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册。实行立案登记制，人民法院仍应当在立案前对起诉人的起诉是否符合法定条件进行审查，对于不符合起诉条件的，应当按照前述规定予以释明，而不是放弃对法定起诉条件的审查，直接登记立案。对于起诉明显不符合法定起诉条件的，应当在释明后，退回诉状记录在册，只有经释明仍坚持起诉的，才裁定不予立案。本案中，吴基远等人的起诉远远超过法定起诉期限，不属于行政诉讼的受案范围，被告不适格，原告资格也值得进一步审查明确，属于明显不符合起诉条件的情形。一审应当向当事人释明，退回诉状并记录在册即可。只有在其坚持起诉的情况下，才裁定不予立案。但是，本案一审对吴基远等人的起诉，未经审查直接登记立案；亦未向吴基远等人释明起诉不符合法定条件，未采取退回诉状登记在册的方式处理，严重浪费司法资源，本院一并予以指正。
综上，吴基远等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回吴基远、吴观水、吴基陆、吴基波、吴细苟、吴华亮、卢丽群、吴伟平、吴国良、熊季琼、吴松英、吴文彬、吴文金、吴建锋、吴志标、吴开桂的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 宋楚潇
审判员 寇秉辉
二〇一九年五月二十九日
法官助理 张巧云
书记员 陈清玲
来源：鲁法行谈
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