法院判例：烟花爆竹不属可以收缴的违禁品——曾宪荣诉邵东市公安局、邵阳市公安局治安行政处罚及行政复议案
【裁判要旨】
1.烟花爆竹不属可以收缴的违禁品
《治安管理处罚法》第十一条第一款规定：“办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。”从上述文义上不难理解，公安机关在办理治安行政案件中收缴的财物限于违禁品、用具、工具三类；根据该条文对违禁品的例举，这里规定的违禁品应当理解为“法律禁止制造、买卖、储存、运输的物品”。烟花爆竹属于特许生产、运输、经营的民用商品，显然与毒品、淫秽物品不可等同，依法应当不在治安行政处罚随案收缴之列；对非法运输的烟花爆竹，公安机关应当适用前述国务院《烟花爆竹安全管理条例》第三十六条第二款的规定予以没收。公安机关适用《治安管理处罚法》第十一条第一款的规定对涉案烟花爆竹予以收缴，属于适用法律错误。
2.收缴不能单独适用
根据《行政处罚法》第八条、《治安管理处罚法》第十条的规定，收缴不属于法定的行政处罚种类，不能单独作为行政处罚适用，公安机关办理治安行政处罚案件需要收缴涉案财物的，可以依照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十五条、第一百九十三条、第一百九十四条的规定，在作出行政处罚决定时对查获的涉案物品一并作出处理，并在行政处罚决定书中直接载明收缴涉案物品情况。就收缴适用技术而言，公安机关未将收缴财物在处罚决定主文中载明，仅以附清单形式实施收缴，既不符合现行法律规定，也不可取。
【裁判文书】
湖南省邵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）湘05行终66号
上诉人（原审原告）曾宪荣，男，1962年9月9日出生，汉族，户籍地湖南省娄底市娄星区，住湖南省浏阳市。
委托代理人谢承美，邵东市蓝天法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）邵东市公安局，住所地邵东市两市塘街道办事处解放路25号。
法定代表人谢伟宏，该局局长。
委托代理人刘彦民，该局民警。
被上诉人（原审被告）邵阳市公安局，住所地邵阳市北塔区龙山路一号。
法定代表人谭学军，该局局长。
委托代理人刘丰，该局法制支队复议应诉科科长。
上诉人曾宪荣因与被上诉人邵东市公安局、邵阳市公安局治安行政处罚一案，不服湖南省邵阳市北塔区人民法院（2019）湘0511行初271号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
上诉人曾宪荣于2019年11月19日具状邵阳市北塔区人民法院，请求：撤销邵东县公安局邵东公（治）决字［2019］第1496号（公安行政处罚）决定（书）；撤销邵阳市公安局邵公复决字［2019］0058号行政复议决定书。事实和理由：2019年6月23日19时左右，其按照事前与一自称系邵东盛航烟花爆竹批发公司“赵姓”业务员（实为金某某）的约定，运送一车烟花爆竹到达邵东黄陂桥乡铁路桥下，金某某开了盛航烟花公司的一辆小型货车前来接货。金某某要求在路边直接将烟花爆竹卸到金某某车上，其未同意，就由金某某独自开送货车去卸货，之后见金某某迟迟未返回又联系不上，其向派出所报案被诈骗。盛航烟花公司诈骗不到后选择了举报，金某某把装有烟花的车放在路边，让邵东县公安局治安大队把车开走了。邵东县公安局未对盛航烟花公司、金某某作出任何处理，决定对其拘留7日，盛航烟花公司与公安局存在合伙钓鱼执法，邵东县公安局的处罚决定和邵阳市公安局的复议决定认定的事实与实际不符、裁决结果与法律相悖，请求人民法院主持公道、查明真相，还其清白。
上诉人曾宪荣向原审法院提交了以下证据：
1.营业执照（复印件），该执照载明醴陵市泉塘出口花炮厂经营范围为爆竹类（C级）生产及销售（有效期至2021年1月21日）；
2.醴陵市泉塘出口花炮厂于2019年11月13日出具的《证明》，内容为：湖南省娄底市娄星区村民曾宪荣，于2015年以来任该厂销售部副经理。
被上诉人邵东市公安局于2019年12月10日向原审法院递交行政答辩状，请求依法维持该局作出的邵东公（治）决字［2019］第1496号公安行政处罚决定书。理由：1.处罚决定认定曾宪荣的违法事实清楚，证据确实充分。2019年6月23日20时许，曾宪荣驾驶一辆装有烟花爆竹的厢式货车（湘Ｋ×××××）从浏阳到邵东城区为他人配送烟花爆竹，后在地段被查获，当场扣押烟花爆竹446件。曾宪荣未办理烟花爆竹道路运输许可证，系非法运输烟花爆竹。2.处罚决定合法、得当。2019年6月24日，该局以非法运输危险物质定性，依据《烟花爆竹安全管理条例》第三十六条，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条，决定对曾宪荣行政拘留七日。
被上诉人邵东市公安局向原审法院提交了以下证据：
1.邵东公（治）受案字［2019］2536号《受案登记表》。该登记表记载：2019年6月23日20时10分，邵东县公安局治安大队民警刘彦民接匿名报案，报案内容：“2019年06月23日20时许，曾宪荣驾驶一辆装有烟花爆笑（竹）的厢式货车（车牌号湘Ｋ×××××），从浏阳经潭邵高速到邵东廉桥高速收费站，途径流泽进入邵东城区为他人配送烟花爆竹时，在被查获，经查曾宪荣属非法运输烟花爆竹。”该局于2019年6月24日作为行政案件受理。
2.邵东县公安局公安行政处罚告知笔录。记录：该局于2019年6月24日向曾宪荣告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据。曾宪荣未作陈述和申辩，在该笔录上签名。
3.邵东县公安局邵东公（治）决字［2019］第1496号《公安行政处罚决定书》。该处罚决定认定：2019年6月23日20时许曾宪荣驾驶一辆装有烟花爆竹的厢式货车（车牌号湘Ｋ×××××），从浏阳经潭邵高速到邵东廉桥高速收费站，途径流泽进入邵东城区为他人配送烟花爆竹时，在被查获，经查曾宪荣属非法运输烟花爆竹。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条之规定，决定对曾宪荣行政拘留七日。该决定书告知了法定复议权和诉讼权利，并附邵东公（治）缴［2019］1496号《收缴物品清单》，载明：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款，对物品持有人曾宪荣的446件烟花爆竹予以收缴，曾宪荣于2019年6月24日在本清单“持有人”一栏中签名；该《收缴物品清单》附有送货单（复印件）两份，送货单开具日期为2019年6月23日，客户名称为邵阳“赵老板”，总货值29616元，但无送货单位记载。
4.邵东县公安局邵东公（治）执通字［2019］1592号《行政拘留执行回执》。显示：对曾宪荣的行政拘留于2019年6月24日至同年7月1日执行完毕。
5.对曾宪荣的询问（讯问）笔录。2019年6月24日16时56分至19时36分，邵东县公安局治安大队民警刘彦民、宁立平（记录）在该局执法办案中心对曾宪荣进行了询问。曾宪荣陈述：其于一个星期之前接到一个自称是邵东盛航烟花公司赵姓老板（之前不认识，实名金贻军）的电话，说要购买一些烟花爆竹，便从浏阳市荣玉烟花销售公司购买了446件烟花爆竹，用自己的湘Ｋ×××××厢式货车装载，由其一人驾驶于2019年6月23日15时左右从浏阳市大瑶镇出发，经高速（公路）于当日19时左右到达邵东县黄陂桥铁路口处，对方开了一台无牌照的江淮小货车前来接货，因考虑在路边交货影响不好，便要对方开自己的车去卸货，对方将车留在接货地点，不让其跟车去。其待在原地没事，就去旁边查看对方所说（经营）的万福灵烟花店，因打该店电话、对方（接电话人）讲已多年不经营烟花，便觉得可疑，之后打“姓赵”的电话时对方已关机，21时许就以车和货被骗为由向黄陂桥派出所报了案。自己无烟花爆竹经营执照，湘Ｋ×××××厢式货车为自己所有，未办理烟花爆竹运输许可证。
6.对金贻军的询问笔录。2019年6月25日9时30分至10时21分，邵东县公安局黄陂桥派出所在该所接警室对金贻军（19**年7月11日出生，身份证号430521×××××，户籍地邵东县）进行了询问。金贻军陈述：其因与曾宪荣非法买卖烟花爆竹、车辆被扣押前来派出所的；自己与朋友在家“万福灵屋”店，想从事烟花爆竹生意，因没有正规手续，在烟花公司进不到货，半个月前，自己通过朋友介绍找到浏阳一个叫曾宪荣的私货贩子，要曾宪荣装一车货送到邵东。6月23日晚7时许，曾宪荣驾驶装载烟花爆竹的湘Ｋ×××××白色厢式货车到达邵东黄陂桥高速公路铁路桥下，自己按照约定驾驶借来的湘Ｅ××F××红色厢式货车前往接货（事前卸下车牌，将车后厢上的车牌号用白色油漆改为湘Ｅ××E××）。会面后，因曾宪荣提出接货的货车装不下（烟花爆竹），二人商定由其驾驶曾宪荣的货车前往卸货，之后再回到原地将车交还曾宪荣。按照曾宪荣的提议，二人将曾宪荣的货车开至往雨台村方向的一僻静处卸下车后部的伪装，然后由其驾驶前往仓库卸货。到达卸货地后（等搬运工前来卸货）7-8分钟左右，自己看见来了一辆车停在货车旁边就跑了，远远看见车上下来人拍照，因害怕就关闭手机躲了起来。
7.邵东县公安局办案民警刘彦民、宁立平于2019年6月24日出具的《查获经过》。称：2019年6月23日19时许接群众举报，在（黄陂桥）有一台湘Ｋ×××××厢式货车装有烟花爆竹，立即前往邦盛凤凰城附近未发现目标，后经与举报人联系，根据举报人提供的信息，大约20时40分左右在发现湘Ｋ×××××厢式货车，该车驾驶门打开，车的周围没有人，经现场查验，发现车厢内装有一整车烟花爆竹，经现场询问无人认领。该《查获经过》另页附被查获的白色厢式货车照片两张。
8.邵东县公安局于2019年6月24日作出的《证据保全决定书》。决定对446件烟花爆竹（曾宪荣持有的送货单号为6870010）予以证据保全。
9.曾宪荣人口信息。显示：曾宪荣出生于1962年9月9日，户籍地湖南省娄底市娄星区。该信息下方手写添加备注：2019年6月23日18：49分过流泽进城。
被上诉人邵阳市公安局于2019年12月5日向原审法院递交答辩状，请求依法驳回曾宪荣的诉讼请求。理由：1.行政复议决定程序合法。该局于2019年7月31日受理曾宪荣的复议申请，在法定期限内审结，于同年9月11日作出邵公复决字［2019］0058号行政复议决定。2.行政复议决定事实清楚、证据充分、适用法律正确。曾宪荣无从事危险货物运输的资格，驾驶的车辆无危险货物道路运输证明，违反了国务院《烟花爆竹安全管理条例》关于运输安全的规定，其行为侵犯了公共安全和国家有关危险物质的管理规定制度，具有治安管理违法性，依法应当予以行政处罚。邵东县公安局对曾宪荣作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，该局作出维持原处罚决定的复议决定。
被上诉人邵阳市公安局提交了该局于二○一九年九月十一日作出的《行政复议决定书》。该《行政复议决定书》载明：曾宪荣于2019年7月31日向该局申请复议，称：1.钓鱼执法；2.邵东县盛航烟花公司诈骗违法；3.涂改车号后用于骗货的车扣押在派出所被无故放行；4.车上4条和天下烟和800元现金无影无踪。该局查明，金某军在邵东汽车西站附近开了一家“万福灵屋”，但没有办理经营烟花爆竹的许可证，无法通过正规渠道进货，案发前半个月金某军通过朋友联系上在浏阳市无证经营烟花爆竹的曾宪荣，双方约定后，2019年6月23日下午曾宪荣驾驶自己的湘Ｋ×××××厢式货车装载了446件烟花爆竹，从浏阳市出发经高速公路到达邵东县黄陂桥乡，金某军事先借了一台湘Ｅ××F××红色厢式货车，将前后车牌取掉，用白色油漆将车后厢上的车牌改为湘Ｅ××E××，双方见面后金某军驾驶曾宪荣的货车去黄陂桥乡三星村附近的仓库卸货，金某军停车后（发现）一台小车停在货车旁边，便害怕逃跑了，后该车烟花爆竹被邵东县公安局治安大队民警查获，而等待的曾宪荣发现金某军联系不上后以为自己被骗了就向黄陂桥派出所报案。该局认为，曾宪荣无从事危险货物运输的资格，驾驶的车辆无危险货物道路运输证明，违反了国务院《烟花爆竹安全管理条例》关于运输安全的规定，其行为具有治安管理违法性，依法应当予以行政处罚；邵东县公安局对曾宪荣作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。该局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持邵东县公安局作出的邵东公（治）决字［2019］第1496号公安行政处罚决定书。
原审法院于2019年12月20日对本案进行了公开开庭审理。各方当事人当庭陈述了各自上述主张、请求和事实理由。此外，曾宪荣当庭陈述，2019年6月23日下午6时许，从浏阳市运输一车烟花爆竹到邵东黄陂桥，没有办理烟花爆竹运输许可证，同时辩称是雇请一刘姓司机开车运到邵东县流泽镇盛航公司的，其本人没有非法运输烟花爆竹。邵东县公安局辩称，是曾宪荣本人驾驶该车到邵东的。邵阳市公安局辩称，曾宪荣当庭提供的营业执照不是曾宪荣本人的，曾宪荣运输烟花爆竹行为是其个人行为，并不是公司行为，曾宪荣诉称其被骗与本案没有关联性。
原审法院于二○一九年十二月二十三日作出（2019）湘0511行初271号行政判决。认定：金某军在邵东市**附近开了一家“万福灵屋”，未办理经营烟花爆竹的许可证，于案发前半个月联系浏阳市无证经营烟花爆竹的曾宪荣购买烟花爆竹。2019年6月23日下午，曾宪荣驾驶自己的湘Ｋ×××××号白色厢式货车将446件烟花爆竹从浏阳市经高速公路送到邵东市黄陂桥乡，金某军将借来的湘Ｅ××F××号红色厢式货车去掉车牌、用白色油漆将车后厢上的车牌改为湘Ｅ××E××用于接货。后金某军驾驶曾宪荣的货车去黄陂桥乡三星村附近的仓库卸货时，发现一辆小车停在货车旁边便害怕逃跑，该车烟花爆竹被邵东市公安局治安大队民警查获。曾宪荣因联系不上金某军，以被诈骗向邵东市公安局黄陂桥派出所报案。2019年6月24日，邵东市公安局作出邵东公（治）决字［2019］第1496号《公安行政处罚决定书》，对曾宪荣作出行政拘留七日的处罚决定。曾宪荣不服，向邵阳市公安局申请行政复议。2019年9月11日，邵阳市公安局作出邵公复决字［2019］0058号《行政复议决定书》，维持了邵东市公安局的行政处罚决定。曾宪荣遂提起本案行政诉讼。该院认为，曾宪荣自浏阳市经高速公路向邵东市运输烟花爆竹，未向公安部门申请并取得《烟花爆竹道路运输许可证》，违反《烟花爆竹安全管理条例》第二十三条关于“经由道路运输烟花爆竹的，托运人应当向到达地县级人民政府公安部门提出申请”的规定，违法事实存在，邵东市公安局对曾宪荣的行政处罚适当，邵阳市公安局的行政复议程序合法。曾宪荣关于撤销邵东市公安局邵东公（治）决字［2019］第1496号《公安行政处罚决定书》和邵阳市公安局邵公复决字［2019］0058号《行政复议决定书》的诉讼请求，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回曾宪荣的诉讼请求。
上诉人曾宪荣向本院提出上诉，请求：撤销原审判决；撤销被上诉人邵东市公安局邵东公（治）决字［2019］第1496号行政处罚决定；撤销被上诉人邵阳市公安局邵公复决字［2019］第0058号行政复议决定；责令被上诉人邵东市公安局返还上诉人被扣押的烟花爆竹446件，赔偿上诉人误工费、生活费、交通费3000元和精神损失费2000元，赔偿上诉人车上香烟和现金损失3500元。理由：烟花爆竹交易系上诉人所属醴陵市泉塘出口花炮厂与邵东盛航烟花公司之间的合法买卖，未向邵东市公安局申领运输许可证的责任应由两个公司承担，上诉人仅系运输烟花爆竹的车主，被上诉人邵东市公安局认定上诉人系非法运输烟花爆竹定性错误，认定主体错误，对上诉人行政拘留7日缺乏事实和法律依据，没收烟花爆竹没有法律依据；上诉人报警在前，邵东盛航烟花公司报案在后，涉嫌钓鱼执法，原审判决审查事实不清，定性错误，主体认定错误，显失公平公正，应当依法撤销。
上诉人曾宪荣向本院提交了微信聊天记录、监控视频的光盘和U盘、黄陂桥派出所于2020年3月17日出具的证明。其中黄陂桥派出所的证明内容为：曾宪荣于2019年6月23日22时到该所报警称，一车价值约2.8万余元的烟花爆竹被人骗走。该所立即进行视频查询，并对曾宪荣进行了询问。后因该案属于非法运输烟花爆竹，移交治安大队（处理）。
被上诉人邵东市公安局未提出新的答辩意见。
被上诉人邵阳市公安局答辩请求本院维持原审判决。理由：曾宪荣无从事危险货物运输的资格，驾驶的车辆无危险货物道路运输证明，违反国务院《烟花爆竹安全管理条例》的规定非法运输烟花爆竹，其行为具有治安违法性，依法应当予以行政处罚。邵东市公安局对曾宪荣作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。邵阳市公安局作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原审法院判决驳回曾宪荣的诉讼请求正确。
因遇新型肺炎疫情，本院对本案进行书面审理，经审查，被上诉人邵东市公安局在一审提交的证据中，黄陂桥派出所对金贻军的询问笔录形成于本案行政处罚决定之后，本院不作为审查行政处罚决定合法性的证据采纳，其他证据符合有效证据“真实性、合法性、关联性”要求，本院作为审查行政处罚决定合法性的依据；上诉人曾宪荣在一审中提交的醴陵市泉塘出口花炮厂的营业执照和《证明》，形式上与本案相关联，实质上并无涉及本案非法运输烟花爆竹的证明内容，本院不予采信；上诉人曾宪荣在二审中提交的微信聊天记录、光盘、Ｕ盘，因系一审期间已存在、无正当事由未提交的证据，本院不予采纳，黄陂桥派出所出具的证明属于一审后形成的新证据，且反映了该所接受曾宪荣报警及处理的情况，本院作为认定本案相关事实的依据予以采纳。
为核实相关案件事实，本院先后询问了上诉人曾宪荣，被上诉人邵东市公安局的委托代理人、本案主办民警刘彦民。
刘彦民向本院陈述，2019年6月23日晚饭后（下午7时左右），其接到一相识人的电话举报称，在黄陂桥附近有一辆货车装了一车烟花爆竹，并提供了车牌号。就叫上干警宁立平，开了自己的私家车去举报人说的地方。二人快到举报地点的时候又接到电话说货车开走了，就根据举报的车牌号一路追踪，当晚8时左右到时发现被举报的车子，当时车上已经没人，驾驶室和货厢的门是打开的，经查看车上有烟花爆竹。二人拍了照片，将货车开到流泽镇一家烟花爆竹公司的储藏仓库，然后回家了。第二天听说曾宪荣向黄陂桥派出所报了案，下午曾宪荣来到治安大队办公室，对非法运输烟花爆竹的事实予以认可，但认为是邵东烟花企业有意欺骗他。涉案烟花爆竹已经按照处罚决定收缴了。黄陂桥派出所对金贻军作了询问笔录，认为没有涉嫌诈骗（该所）未（对金贻军）立案。经调取，（询问笔录）与曾宪荣非法运输烟花爆竹事实无关。在本院询问举报人信息及涉案烟花爆竹去向时，刘彦民未予提供。
曾宪荣向本院陈述了金贻军与其联系、运送烟花爆竹到邵东的经过。另称：其与金贻军不相识，在联系买卖烟花爆竹过程中，金贻军一直自称姓赵、系盛航公司业务员，其曾要求金贻军开运输证；此前他已经给邵东的烟花公司送货多年，认识盛航烟花公司的老板，金贻军接货时开的车是盛航烟花公司的；其到邵东见到金贻军是2019年6月23日晚上8时左右，其报警在前，金贻军举报在后；次日上午，其去派出所询问案件进展，下午1时左右派出所打电话告知装烟花爆竹的车在治安大队，要其2点去治安大队，2点半其到治安大队找到大队长刘彦民；据其被拘留释放后向黄陂桥派出所调取的光盘显示，湘Ｅ××F××号车系盛航烟花公司股东周跃平放在斌哥二手车行寄卖的车辆，6月23日7时许由盛航烟花公司老板谢某与金贻军从斌哥二手车交易行开出。
本院审理查明，上诉人曾宪荣从事从浏阳市运送烟花爆竹到邵东销售已多年，金贻军系邵东县人，之前二人并不相识，金贻军通过朋友获取了曾宪荣的联系方式，便联系曾宪荣买卖烟花爆竹。2019年6月23日下午，曾宪荣按照事前双方的约定，驾驶自有湘Ｋ×××××号白色厢式货车装载价值2.9万余元的烟花爆竹（446件）从浏阳市出发，于当日傍晚到达邵东县黄陂桥乡铁路桥下路段，金贻军驾驶他人的红色厢式货车与曾宪荣会面后，双方商议曾宪荣留在原地，由金贻军自行驾驶湘Ｋ×××××号白色厢式货车前往卸货，金贻军驾驶该车至后弃车离开。
当日19时许，邵东县公安局治安管理大队民警刘彦民接一相识人电话举报，随即带领办案民警宁立平前往举报地，并按举报人电话指引的路线和车牌号追踪，在邵东县找到装载烟花爆竹的湘Ｋ×××××白色厢式货车，刘彦民、宁立平到达时，该车上无人、驾驶室门打开、货厢未上锁，二人查验、拍照后将该车扣押至邵东县流泽镇一家烟花爆竹公司的储藏仓库。
曾宪荣见金贻军迟迟未返回、又联系不上金贻军，便于当日22时以被骗为由向邵东县公安局黄陂桥派出所报警。该所当即进行视频查询，并对曾宪荣进行了询问。次日下午，曾宪荣接黄陂桥派出所电话通知前往邵东县公安局治安大队。
2019年6月24日，邵东县公安局以非法运输烟花爆竹对曾宪荣行政立案。同日，经询问曾宪荣和处罚告知，邵东县公安局以曾宪荣的陈述和扣押的烟花爆竹为依据，对曾宪荣作出邵东公（治）决字［2019］第1496号《公安行政处罚决定书》，认定：2019年6月23日20时许曾宪荣驾驶一辆装有烟花爆竹的厢式货车（车牌号为湘Ｋ×××××），从浏阳经潭邵高速到邵东廉桥高速收费站，途径流泽进入邵东城区为他人配送烟花爆竹时，在被查获，曾宪荣属非法运输烟花爆竹。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条之规定，决定对曾宪荣行政拘留七日。该决定书附邵东公（治）缴［2019］1496号《收缴物品清单》1份，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款，对曾宪荣的446件烟花爆竹予以收缴。
曾宪荣不服邵东县公安局的上述处罚决定，以“钓鱼执法，邵东县盛航烟花公司诈骗违法，涂改车号后用于骗货的车扣押在派出所被无故放行，车上4条和天下香烟和800元现金无影无踪”为由，于2019年7月31日向邵阳市公安局申请行政复议。邵阳市公安局于二○一九年九月十一日作出邵公复决字［2019］0058号《行政复议决定书》，认定：金某军在邵东汽车西站附近开了一家“万福灵屋”，但没有办理经营烟花爆竹的许可证，无法通过正规渠道进货，案发前半个月金某军通过朋友联系上在浏阳市无证经营烟花爆竹的曾宪荣，双方约定后2019年6月23日下午曾宪荣驾驶自己的湘Ｋ×××××厢式货车装载了446件烟花爆竹，从浏阳市出发经高速公路到达邵东县黄陂桥乡，金某军事先借了一台湘Ｅ××F××红色厢式货车，将前后车牌取掉，用白色油漆将车后厢上的车牌改为湘Ｅ××E××，双方见面后金某军驾驶曾宪荣的货车去黄陂桥乡三星村附近的仓库卸货，金某军停车后（发现）一台小车停在货车旁边，便害怕逃跑了，后该车烟花爆竹被邵东县公安局治安大队民警查获，而等待的曾宪荣发现金某军联系不上后以为自己被骗了就向黄陂桥派出所报案。该局认为，曾宪荣无从事危险货物运输的资格，驾驶的车辆无危险货物道路运输证明，违反了国务院《烟花爆竹安全管理条例》关于运输安全的规定，其行为具有治安管理违法性，依法应当予以行政处罚；邵东县公安局对曾宪荣作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。该局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持邵东县公安局作出的邵东公（治）决字［2019］第1496号公安行政处罚决定书。
据查，2019年7月12日，经国务院批准，民政部批复同意撤销邵东县，设立县级邵东市。
本院认为，涉案446件烟花爆竹经道路非法运输至邵东市是本案不争的事实。综合各方当事人的主张，本案争议焦点可以归纳为3个方面：1.本案非法运输烟花爆竹行为的实施人是谁，邵东县公安局行政处罚决定书认定曾宪荣为非法运输烟花爆竹的责任主体是否成立？2.邵东县公安局对曾宪荣行政拘留的行政处罚决定是否正当？3.邵东县公安局决定对涉案烟花爆竹附加予以收缴，适用法律是否正确？针对上述争议焦点，本院分别予以评判。
（一）关于运输烟花爆竹的责任主体认定。邵东县公安局在查处本案时，于2019年6月23日当晚现场扣押了装载有烟花爆竹的厢式货车，经查证车主系曾宪荣，次日在接受该局询问时曾宪荣对此予以确认；曾宪荣同时陈述，烟花爆竹由其从浏阳市荣玉烟花销售公司购买，由其一人驾车送货到邵东，送货用的厢式货车无危险物品运输许可证，亦未向公安机关提出危险物质运输申请；在邵东县公安局履行行政处罚告知程序中，曾宪荣就其驾驶涉案车辆运输烟花爆竹并未提出异议、申辩。在诉讼中，曾宪荣改变在行政程序中所作的陈述，称此次烟花爆竹交易系醴陵市泉塘出口花炮厂与邵东盛航烟花公司之间的合法买卖、运载烟花爆竹的车辆由一刘姓司机驾驶，主张违法运输烟花爆竹的主体不是其本人，并提交了醴陵市泉塘出口花炮厂的营业执照和任职证明，但未提供涉案烟花爆竹来源于该厂、买卖运输烟花爆竹系受公司委派所为的直接证据，亦未提供刘姓司机的具体信息和驾车运输本案烟花爆竹的相关证据。在曾宪荣未能提供充分证据反证其在行政处罚程序中所作陈述不实的情况下，依证据规则，应当采信曾宪荣在行政程序中所作的陈述，认定此次买卖、运输烟花爆竹系曾宪荣的个人行为，邵东市公安局所作行政处罚决定认定曾宪荣系本案运输烟花爆竹的责任主体有事实依据。对曾宪荣提出的邵东县公安局行政处罚决定认定主体错误的上诉主张，本院不予采信。
（二）关于本案行政处罚的正当性认定。上诉人曾宪荣的起诉和上诉均主张处罚决定对其治安拘留7日缺乏法律依据，除了上述运输烟花爆竹行为主体之事实申辩外，主要理由为：金贻军作为非法买卖烟花爆竹的另一方，邵东县公安局接受其报警后对金贻军未作任何处理，进而认为邵东县公安局涉嫌钓鱼执法、对其处以拘留的处罚不公。被上诉人邵东市公安局、邵阳市公安局均辩称对曾宪荣非法运输烟花爆竹所作行政处罚决定适用《中华人民共和国治安管理处罚法》正确，程序合法、处罚得当。双方的争议虽系行政处罚决定合法性之争议，但不仅仅是行政处罚是否合乎法律规定之争议，争议的实质是邵东县公安局所作行政处罚是否正当。
行政行为的合法性有广义和狭义之分，如果作狭义理解，不与法律明文规定明显冲突即为合法；如果作广义理解，只有全面符合法律精神、法律原则和法律规则，才是合法且正当的。基于合法性司法审查之公平正义标准，人民法院对行政行为的合法性审查，应当取广义的理解，即：明显不合乎法律明文规定的当然认定为不合法，虽然与法律规定不冲突、但明显不正当的，亦应认定为不合法。本案中，曾宪荣非法运输烟花爆竹事实成立，邵东县公安局决定对曾宪荣拘留7日符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条的规定，鉴于双方的实质争议非仅限于行政处罚是否合乎法律规定，故不仅应当、而且有必要对邵东县公安局所作行政处罚决定的正当性予以审查认定。行政行为的正当性要求行政行为在程序上和实体上、在结果上和感受上都是正当的，应当符合比例原则、平等原则和程序正义标准，行政行为违反其中之一，则可以认定为“明显不当”。其中，比例原则是指行政处罚的结果与行政目的具有一致性，不存在违背行政目的的情形；平等原则是指平等对待行政相对人，即“一视同仁”；程序正义标准是指不仅不违反法定程序，而且行政行为实施的全过程合乎情理，让相对人感受正当。纵观本案邵东县公安局实施行政处罚的过程和结果，虽然总体上并无明显违反《中华人民共和国治安管理处罚法》和《中华人民共和国行政处罚法》的情形，但用平等原则和程序正义标准来衡量，尚存在以下“明显不当”：
其一，未全面调查核实违法事实即处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第二十七条规定：“公安机关必须依照法定程序，收集能够证实违法嫌疑人是否违法、违法情节轻重的证据。”第一百五十九条规定：“违法行为人有下列情形之一的，应当从轻、减轻处罚或者不予行政处罚：……（二）受他人胁迫或者诱骗的……”上述规定要求，公安机关在办理治安行政案件时，应当坚持以事实为依据、以法律为准绳，全面调查包括对违法行为人有利的证据在内的案件事实，审慎把握包括对违法行为人从宽处理在内的量罚尺度，确保事实清楚、量罚适当。在曾宪荣以被骗已报警的情况下，邵东县公安局治安大队应当对此进行调查核实，而邵东县公安局治安大队既未对涉案金贻军进行询问，也未作进一步的调查核实，不仅违反上述法律精神，而且可能对曾宪荣的处罚结果带来不利影响，明显不当。
其二，实施行政处罚的过程正当性不足。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定，公安机关对报案应当及时受理，并进行登记。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条规定，报案人不愿意公开自己的姓名和报案行为的，公安机关应当在受案登记时注明，并为其保密。据此，公安机关在接受举报时，应当及时、如实、准确将举报人基本信息、举报内容等登记在案，举报人要求保密的，应当在受案登记时注明，作为判断行政处罚程序启动正当性的重要依据。其中保密的范围应仅限于包括被举报人在内的社会公众，人民法院基于履行司法审查监督职责的需要，有权在审理案件必要时知悉包括举报人基本信息在内的报案详情，公安机关在诉讼中应当应人民法院的要求向审判人员如实提供，借口保密拒不提供实情的，表现为对人民法院独立审判权的不尊重，客观上妨害人民法院对行政行为正当性的全面审查判断，即使出自对保密规则的误读，亦应当承担由此带来的不利诉讼后果。本案《受案登记表》填写于2019年6月24日，属于事实上的办案在前、登记在后，且登记的案件来源不清、举报人信息不明，报案内容的记载有将处罚决定认定的事实“粘贴”的痕迹，不能反映举报的真实情况，不符合上述法律规定的要求。上诉人曾宪荣在诉讼中陈述称本案来源于“金贻军诈骗不成后举报”、上诉主张被上诉人邵东市公安局涉嫌“钓鱼执法”，邵东市公安局并未就此提出抗辩。在本院询问该局主办民警刘彦民时，刘彦民陈述与举报人相识，但未如实提供举报人的基本信息和收缴烟花爆竹后的处理情况供本院审查，结合该局现场跟踪查获涉案烟花爆竹的过程，本院难以就曾宪荣的主张作出否定性评价，无从确信邵东市公安局行政处罚过程的正当性，应当作为行政处罚程序不正当认定。
其三、有悖平等原则。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第二款规定，实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。这要求公安机关实施行政处罚不仅必须严格执行法律的规定，而且应当遵循平等原则，公平对待相对人，不得选择执法，不得因人而异、厚此薄彼。国务院《烟花爆竹安全管理条例》第三条第二款规定，未经许可，任何单位或者个人不得生产、经营、运输烟花爆竹。该条例第三十六条第二、三款规定，对未经许可经由道路运输烟花爆竹的，由公安部门责令停止非法运输活动，处1万元以上5万元以下的罚款，并没收非法运输的物品及违法所得；非法生产、经营、运输烟花爆竹，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条规定，违反国家规定，买卖、运输爆炸性等危险物质的，处10日以上15日以下拘留；情节较轻的，处5日以上10日以下拘留。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查。从查证的事实看，曾宪荣作为卖方、金贻军作为买方，二人共同实施了非法买卖、运输烟花爆竹的行为，公安机关应当依照上述法律规定对二人立案查处，并给予相应处罚。至于公安机关对二人的行为是定性为非法买卖还是非法运输或者非法买卖、运输，是适用《中华人民共和国治安管理处罚法》还是适用《烟花爆竹安全管理条例》决定对二人给予何种处罚或者同时适用《中华人民共和国治安管理处罚法》、《烟花爆竹安全管理条例》予以并罚，只要不违反公平正义的法律原则，就属于公安机关行使行政处罚自由裁量权的范围，人民法院可以予以尊重。邵东县公安局以非法运输烟花爆竹对本行政案件定性，仅对曾宪荣给予处罚，对同案非法行为人金贻军既未立案查处，亦未说明任何正当理由，不能排除选择性、差别执法的合理怀疑。曾宪荣提出的关于金贻军未受到任何处理、对其处罚不公的主张源自普通人的感受、合乎情理，本院予以采纳。故可以认定邵东县公安局对曾宪荣所作行政处罚决定有违行政处罚的平等原则，存在明显不当。
（三）关于附加收缴涉案烟花爆竹的法律适用评价。邵东县公安局行政处罚决定书主文并未载明对涉案烟花爆竹的处理内容，但以附件形式对涉案烟花爆竹予以收缴。上诉人曾宪荣就此上诉主张涉案烟花爆竹系合法生产，不属于非法财物，收缴缺乏法律依据。据行政处罚决定书所附《收缴物品清单》，邵东县公安局收缴涉案烟花爆竹适用的是《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款。该条款原文规定为：“办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。”从上述文义上不难理解，公安机关在办理治安行政案件中收缴的财物限于违禁品、用具、工具三类；根据该条文对违禁品的例举，这里规定的违禁品应当理解为“法律禁止制造、买卖、储存、运输的物品”。烟花爆竹属于特许生产、运输、经营的民用商品，显然与毒品、淫秽物品不可等同，依法应当不在治安行政处罚随案收缴之列；对非法运输的烟花爆竹，公安机关应当适用前述国务院《烟花爆竹安全管理条例》第三十六条第二款的规定予以没收。邵东县公安局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款的规定对涉案烟花爆竹予以收缴，属于适用法律错误。同时应当指出，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条的规定，收缴不属于法定的行政处罚种类，不能单独作为行政处罚适用，公安机关办理治安行政处罚案件需要收缴涉案财物的，可以依照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十五条、第一百九十三条、第一百九十四条的规定，在作出行政处罚决定时对查获的涉案物品一并作出处理，并在行政处罚决定书中直接载明收缴涉案物品情况。就收缴适用技术而言，邵东县公安局未将收缴财物在处罚决定主文中载明，仅以附清单形式实施收缴，既不符合现行法律规定，也不可取。
综上，被上诉人邵东市公安局作出的邵东公（治）决字［2019］第1496号《公安行政处罚决定书》，认定上诉人曾宪荣非法运输烟花爆竹的基本事实成立，但对上诉人曾宪荣所作行政拘留7日的行政处罚决定明显不当，附加收缴涉案烟花爆竹适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，应予以撤销；被上诉人邵阳市公安局以邵公复决字［2019］0058号《行政复议决定书》维持邵东县公安局行政处罚决定的行政复议决定错误，亦应一并撤销。原审法院未对被上诉人邵东市公安局所作行政处罚决定的正当性、合法性进行全面审查，对该处罚决定应予以撤销而未撤销，判决驳回上诉人曾宪荣的诉讼请求错误，本院予以撤销并改判。对上诉人曾宪荣提出的撤销原审判决、撤销被上诉人邵东市公安局行政处罚决定、撤销被上诉人邵阳市公安局行政复议决定的上诉请求，本院予以支持。上诉人曾宪荣上诉提出的赔偿损失的请求，因在原审中并未提出，不属于二审审理范围，本院不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项，第七十九条，第八十九条第一款（二）项、第二款的规定，判决如下：
一、撤销湖南省邵阳市北塔区人民法院（2019）湘0511行初271号《行政判决书》；
二、撤销被上诉人邵东市公安局邵东公（治）决字［2019］第1496号《公安行政处罚决定书》；
三、撤销被上诉人邵阳市公安局邵公复决字［2019］0058号《行政复议决定书》。
本案一审受理费50元、二审受理费50元共计100元，由被上诉人邵东市公安局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴纲要
审 判 员 肖竹梅
审 判 员 段嫦娥
二〇二〇年五月六日
法 官 助 理 黄先智
代理书记员 周 田
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;
……
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
……
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