陶传进：社会组织发展的四阶段与中国社会演变！

CFF2008

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写在前面

2017年，刷屏朋友圈的“一元购画”、“众筹”等热门公益活动引发公众捐助热潮，十九大报告也多处涉及社会组织、慈善事业、志愿服务等内容，并在协商民主、社区治理、环境治理、基层党建等方面将“社会组织”纳入其中。可见随着互联网兴起与社会资源的大量投入，公益慈善在广度、深度上都逐渐成为当下中国社会不可忽视的日常。

中国的公益慈善组织缘自何处？它与社会发展存在怎样的并行机制？本文梳理中国公益事业二十余年的发展轨迹，尝试从社会发展运行的角度解读中国公益慈善的今昔。

作者

陶传进

北京师范大学社会发展与公共政策学院

教授、博士生导师

“社会组织”这个概念，在我们国家的社会发展中快速经历了四个发展阶段，每一个阶段都展示出其不同的含义，显示出社会的不同存在形态。这不仅告诉人们它有类型上的区别，而且同时也展示出了社会组织嵌入其中的社会发展格局与丰富多彩的面向。

1.0版社会组织

由无到有的惊喜

当代社会组织有其特定的含义，其在不同场合被称为“NGO”（非政府组织）、“公民社会组织”、“非营利组织”、“民间组织”乃至如今占据主流的“社会组织”。我们有足够的理由来证明，当下社会组织与中国传统社会主要在村庄形成与活动的那些“民间组织”有着本质的区别；我们也无意将当下在民政部门登记注册的社会组织，等同于传统社会学意义上含义稍显泛化的“社会组织”。

正是在这一特定的意义上，当下社会组织的出现标志着社会发展进入一个全新的阶段，某种人们未必全然意识到的社会特质正在出现并飞速递增，给人们带来了一个全新的期待。

该阶段的里程碑式事件是1995年在北京召开的世界妇女大会，随后中国社会开始传递出一种特定的信号，那就是社会公众可以通过自我组织的方式参与到全社会的公共事务中。

1995年在北京召开的世界妇女大会是中国社会组织发展进程中的里程碑事件

这一阶段的典型特点是，国际机构在中国的工作快速推进，其给人们带来了关键理念——即社区公众可以通过自我组织追求自我发展，并在其中实现参与、增能。它们的日常工作内容之一是农村社区的脱贫发展，将贫困村庄里的农民组织起来生成社区发展组织，形成一种虽然没有登记注册但能显示出最典型本质含义的社区社会组织。

社会组织理念由外向内的传播是这一阶段的典型特点，但或许人们没有明晰意识到的是，我们国家自上而下推进的改革路线是其发展的另外一个推手。在一篇政策报告中，我们谈到中国改革路线的两大促进力量：一个是境外社会组织的进入与支持，它们提供社会组织建构的理念与工具；另一个则是改革开放中的国家引领，由此提供社会开放的动力。

时至今日，我们更容易清晰地看到这一结论的正确性。大约20年前，我们国家正在大力推进经济体制改革，而自十八大之后，社会领域里的改革则被推到了发展的快轨道上来； 20年前埋下的一些种子今天得到了更好的生存土壤，与此同时，在新土壤下社会组织获得了更良性的发展机会，与20年前不可同日而语。

也正是由于改革开放推动下整个社会的苏醒，不仅造就了境外组织在中国的活跃，更带动了国内志愿者团队的蓬勃兴起，许多有志于公益事业的人，尤其是年轻人，开始组织自己的志愿者队伍。他们在助学、助医、帮困、助老等领域形成了一个个志愿者团队的“底火”，时至今日，许多“底火”仍然存在着，甚至得到了更好的发育。由本土社会中滋生出的这种现代意义上的公益组织，构成了1.0阶段的另外一个特色。

1.0阶段的社会组织存在着一个典型的特色，那就是它被赋予了过多期待——从最初的公民社会概念中就能看出人们的寄托——对此也可以理解：这一变化是中国社会历史上的第一次，是一个意义不可估量的质变。

它从政府和国家一统天下的格局中划分出来一个属于自己的新场所，并提供与政府体系几乎同样的服务内容。与此相对称的是，这些社会组织本身也被赋予了过于强烈的理念意义，比如来自境外组织与其对应的公民社会理念和权利、参与等价值判断；与此同时，国内衍生出来的志愿服务也容易被赋予一种特定的道德色彩，甚至自然而然地带上了“高尚”的标签。

对理念的过于强调，一方面可以让人们很好地观察到一种新型社会组织的产生，以及社会的整体质变进程；另一方面则也容易陷入理念色彩中，因此便凸显出1.0阶段典型的弱点。弱点之一就是，组织产生了，但却未必能够有效地解决问题，依据理念所进行的判断，未必能够实现其预期效果，甚至会混淆判断，耽误事情。

2.0版社会组织

专业性的挑战

虽然对社会组织专业性的需求从一开始就显示出来，但却并无法以一个具体的年头或事件来确立2.0版阶段的开始，专业化的需求是逐渐增加其分量直至占据统领地位的。

专业化是指一个社会组织成立之后的具体目的，如果它就是追求人们的公共福利，那么就需要拥有实现目标的能力，这就是专业性。比如即使是最具慈善色彩的公益组织，如果它们要将资金递送到边远贫困山区的农民手中，也需要解决激活受助人自身行动积极性的方法，以免堕入“养懒”的轨道；

而如果帮助的目标是带领人们一同追求他们的集体利益，而不是简单的分钱，那就还需要回答这样一个根本性的问题：如何让人们能够自我组织起来，具有独立承担责任的能力，并管理好他们自己的公共设施或集体基金，追求共同致富的道路。这其中的每一个环节都意味着巨大的挑战，只有战胜了这些挑战才能实现目标。

专业化的追求位于第二阶段，这时人们从对社会组织产生的惊喜中冷静下来，意识到仅有社会组织的形式是不够的；一家组织还会随着自身运作时间的推进而获得能力的积累，最终产生某种解决社会问题的模式，从而超越了理念阶段。不仅如此，一些理性的捐赠人在将资金捐赠出来后，除了诉求公信力上的保障之外还要求获得资金使用效果上的保障，因此也对专业性这一关键因素提出了要求。

专业性一旦产生，所造就的积极效果会令人“始料不及”。首先，一旦拥有了专业能力，就可以由基础性的善、单纯等理念正确，进入到社会治理的层面。社会治理有两层含义，一是完成公共管理的任务，二是以一种特定的方式提供公共服务、完成公共管理。后者至少包含两个主体，并以平等合作的方式面对共同的目标。这里所说的社会治理尤其是指后一层面的含义。社会组织拥有了专业能力，就可以进入公共服务的提供层面，并且与政府形成一种特定的合作关系，形成社会治理的典型情形。

专业性可以与理念独立，宣告自己独特的作用；又可以与理念合二为一形成一种有力的治理方式。从中至少能看到，单纯依据理念而宣称社会组织的质变意义，将失去原来的色彩，第一阶段的社会组织特点已经开始被第二阶段所淹没，第二阶段是在第一阶段基础上成长起来的，并且又开始有所超越。

公民社会意识是社会组织发展初期的典型特征

1.0阶段的社会组织开始向2.0版看齐，其中一些无法进入到2.0版的社会组织开始失去生存的基础。它们在表面上都具有社会组织的外在形式，但在这个时期却显示出了差别。

第一种情形，即一些“公益组织”认为，自身的公益性决定了社会支持与拥戴的合理性，理应免于走向灭亡的命运。它们甚至会认为，自身所面临的死亡威胁，正是社会出了问题的明证。但现在看来却未必如此，即便是经由媒体而一度红极一时的组织，也完全可能因为缺少解决问题的能力而消亡。因此认为“公益组织一旦成立就可以永恒下去”的观点显然是错误的。

第二种情形，是一些组织会不自觉地带有江湖色彩，建构关系、占据地盘、提升个人身份地位等内在诉求裹挟其中。在社会组织1.0时代，很难从形式上看出它们与典型的公民社会组织之间的区别，但在2.0的时代则完全不同。原因就在于，建立在以解决问题、提供公共服务为目标之上的社会组织，必须将自己的发展目标界定在能力提升上，“人多势众”和关系网络发达，并不等于解决问题能力的强大。同时，以专业为基础的社会组织建构来自于事情本身对组织的自然要求，而不来自于组织之间结盟的意愿。组织的“势力”将为“实力”所取代。

第三种情形，是那些社会抗争型的组织也会逐渐缩小，原因在于，随着社会治理型组织的发展，政府的职能空间越来越让位于社会组织来自主解决问题；抗争，因此转化为自主治理。

有一种被称之为“两类组织”的现象，说的是这样一群人，他们本来行进在抗争的轨道上，但是随着治理型社会组织的空间增长，甚至政府将相应职能转让给他们（尤其是在基层社区里），同样一个抗争性的群体将逐渐转化为治理型的群体；当初抗争得越强烈，当下治理得也就越积极。

这种现象表明，抗争并不是初衷，人们更愿意在适当的条件下进入到自我治理的通道。从而自主解决利益分配中的公正性问题，探寻共赢的实现路径。因此被认为是公民社会重要根基的抗争性组织，却通过自我治理路径的选择，从另一条通道上实现与原来同样的目标。但其表达形式却完全不同，这正是2.0版本的社会组织的魅力所在。

综合以上三种情形可以看出，专业性的出现使得社会组织由一种理念型的、激情型的、高尚型的、抗争型的甚至江湖型的、利己型的组织，转化为治理型的组织，从而肩负起置换政府职能的角色；而不再仅仅作为政府补充者而存在。

更形象化地说，社会组织从第一层级到第二层级，内容上增进了质变性的成分，即专业性；但其范围却在缩小，一些组织类型将缩减自身所涉领域。仅仅通过理念来标志自己的时代已成为过去，是否面对真问题、解决真问题成为一个新的判定标准。

3.0版社会组织

社会与政府间的壁垒打通

接下来的这一阶段，关键举措是政府购买社会力量（主要是社会组织）的服务。借此，政府重新介入其中，并充当资源支持者、政策引导者的角色。

2012年至今，中央财政每年安排２亿元专项资金，用于支持社会组织参与社会服务；2013年9月，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》发布。自此以后，各地政府采购服务快速实施开来。不仅如此，在此过程中政府极力推进把原先掌握在自己手中的职能尽量转移到社会组织上。

2016年以财政部、民政部的名义联合下发的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》中，其“基本原则”第一条就写明：“凡适合社会组织提供的公共服务，尽可能交由社会组织承担。”在其“主要政策”部分中则规定：“社会组织参与承接政府购买服务应当符合有关资质要求，但不应对社会组织成立年限做硬性规定”，“政府新增公共服务支出通过政府购买服务安排的部分，向社会组织购买的比例原则上不低于30%”。

通过政策梳理，可以看到当下改革中政府定位的改变，及其对社会组织抱有更大的期待。

显然，社会组织的3.0阶段必须建立在2.0阶段的基础之上，只有具有专业能力，才有资格承接政府购买服务的工作。反过来看，一旦社会组织具有了能力，那么两大主体之间就开始产生了平等合作的关系，而这才是运行中最大的质变点。如果说1.0阶段的核心概念是“公民社会”或“志愿精神”，第二个阶段的核心点是专业化运作的话，那么，第三个阶段的核心词则是社会治理，社会治理在学术上的含义已经表明一种新型的社会组织与政府关系模式开始出现。

总体看来，从第一个阶段到第三个阶段也仅仅经历了20年左右的时间，因此第三个阶段仍然处于新兴阶段，整个格局还远远没有定型。但有两个特点已经十分明确地表现出来：

第一，社会组织能力整体上仍然不足以胜任，或第二个阶段没有经过成熟发育之后就进入到了第三个阶段，足以从中看出社会发展巨大的推动力。在这一强大的力量到来之时，再回过头来追溯这30余年来的改革开放路线，就会发现它的整体性和一脉相承性。

第二，在政府与社会组织合作过程中，推进的是第三方评估路线，这意味着政府购买服务的同时，力求保证社会组织的独立性，而不是像有些人担心的那样“被收编”。

第三方评估机构通常也是一个独立的社会组织，它们需要逐渐转化为独立的责任承担者以及专业化的运作者，这一切都与政府体系内部资金使用中的监管机制不同。而这一切，又都与进行了20余年的事业单位改革一脉相承。

第三个阶段的要点是，随着政府购买服务的进行，在传统上区分严格的体制内外开始建立了内在通道。这是一条将行政权力、行政资源逐渐转移到社会手中的通道，并在一个“将权力收回笼子中”的时代里显示出其“将权力最终放回社会中”的努力方向。

借此可以梳理一下传统社会中政府与社会关系模式的特点：政府牢牢把控行政权力，社会或者顺从、或者在被逼无奈之下产生抗争，社会组织或者根本不存在，或者会不得不呈现为抗争的形式。而在当下，建构性的治理型组织开始占据主导地位，它们与政府自然拥有了职能转化的内部渠道，并随着社会能力的增长，行政体系逐渐萎缩。

社会组织增进的进程，取决于它们能力的发展进程；能力上的增长，自然带来社会组织发育所拥有的一切积极性社会成果。

4.0版社会组织

社会组织生态化

上述三个阶段之后，社会组织似乎已经“功德圆满”，它既有自己的质变式形态破土而出，又逐渐拥有了解决社会问题的能力，还与政府递送过来的合作之手握在了一起。但这还不完备，余下的最后一个阶段是，社会组织形成自身的生态体系，构成4.0时代的“生态化”阶段。

在这一最高阶段，社会组织除了具有提供具体服务的类型之外，还有中介服务机构，它们的职能是为服务型社会组织提供评估、信息与信用体系建设、组织与能力培育等方面的服务——这些组织的完备才形成了一个完整的社会组织生态体系，社会才能够形成独立的第三部门。简而言之，单有服务型社会组织是不完备的，不足以支撑起一个与政府部门、市场部门相并列的独立部门。

社会组织形成自身的生态体系，构成4.0时代的“生态化”阶段

以公益领域为例，在整个社会化公益体系中，有专门负责提供服务的组织，有专门负责中介服务的机构，整个体系完整之后才能在这里形成一种可以简称为公益市场的现象，捐赠人可以依据体系内的信息进行捐赠选择，并产生优胜劣汰式的淘汰作用。只有实现了这一目标，整个公益领域才能有稳定可靠的资金来源。否则，如果仅有公益组织而缺乏中介服务组织，人们捐款就没有区分意识，没有分选的信息依据，导致整个公益领域的发育相当脆弱。

从政府购买服务流程中也可以看出一个完整生态体系的重要性。政府购买服务的结果需要进行评估后再把关，正是在这一最终的把关过程中产生了两个需要回答的问题：第一，既然出钱方监管合情合理，且政府擅长于监管，为什么不通过政府监管的方式来代替评估？第二，独立的第三方组织进行评估与政府有何不同？

第一个问题的回答非常具有冲击力：当采用政府监管的方式来对待社会组织的时候，社会组织就会被准行政化了。政府正是这样对待其下辖事业单位，也正是如此导致整个事业单位体系的官僚化和低效。但是，当独立的第三方进行评估之时，会有什么不同？一个定性式的结论是，第三方机构按照社会化的原则运作，依照专业性的方式来加以鉴别，因而与行政化的监督并不相同。做到社会化和专业化的一个前提条件是，这家第三方机构最终需要扎根于社会化生态之中。即使是在政府购买服务的评估中，仍然需要来自社会化体系中的独立组织参与其中。

尽管社会组织的生态化阶段居于最末，事实上，社会组织生态的萌芽出现的时间很早，甚至在现代社会组织刚出现之时就诞生了能力培训机构和孵化机构，但是其发展一直缓慢——发展有赖于整个社会组织体系的成长，也有赖于组织自身能力的提升。导致其可能在社会组织发展的四个阶段中最后完成。

纵览以上四个发展阶段，可以清晰地看出中国社会组织发展中的脉络和演变：

第一，现代社会组织从一开始就表现出一种典型的公益组织特色，不管是境外组织帮助社区参与式发展，还是国内的志愿者团队都是如此。而在2008年汶川地震期间，中国社会组织初期阶段的公益慈善性质被充分激活。

第二，整个公益脉络一以贯之持续至今。不仅起点处是公益的，而且到了第二阶段，专业化所指也说明公益组织需要专业度支撑。第三阶段政府购买服务的运作，社会力量的核心就是公益组织或具有公益性质的组织。第四个阶段则呈现出社会组织多种类型都被激活的局面，这时，公益组织只是其中的一种类型。

第三，社会组织不止公益组织一种类型，但在最初阶段，公益类社会组织几乎意味着社会组织的全部。在它以NGO的概念存在时，即开始冲击人们的知觉判断，让人们重新审视社会组织的含义，公民社会的概念也呼之欲出，同时把“参与”这样一种应当是作为公益组织核心概念的特点凸显出来。其后那些休眠的、蛰伏的、利益导向的其他类型的社会组织，才被逐渐推到了改革开放的深水地带，紧接着才有更多的社会组织类型被政策与时代激活，逐渐加入进来，构成了第四个阶段更为丰富的内容组合特征。

第四，公益理念本身也在变化。最初的公民社会、志愿精神等一些具有道德或正义色彩的词语，逐渐转化为社会治理这样一种中性的词汇，在人们的价值共识上越来越将社会公共服务的提供、有效治理的完成作为一种共同目标，而价值理念则逐渐回落到各个组织内部，变成它们自身特色的内在依据。与此同时，高尚、奉献这样一些传统色彩浓厚的概念也逐渐式微，取而代之的是公众自身的意愿、自我组织的能力，以及满足自身的内在要求。

第五，公益行动模式也将发生相应的变化：志愿者不再单一地依附于体制内的力量，越来越多的志愿者开始围绕专业化的公益组织而运作，志愿者有了新的凝聚体系。新核心的特点在于它们是专业从事志愿服务的组织，具有广泛的社会化，与志愿者存在内在的联系，甚至它们本身就是志愿者们长久运作之后的组织化形式。在这种新模式下，志愿服务将更具有社会化的属性和专业化的能力，人们也将由一种自上而下的附属物转化为自下而上建构中的责任主体。

结语

社会组织发展的四个阶段，也是判断整个社会发展状态的依据。四阶段中，每一个层级上，都意味着社会组织的一次升级换代，同时也意味着一种独具特色的社会存在新模式。

第一，1.0版，曾经令我们无比兴奋的公民社会理念是其最典型的特征，其中三个核心词应当是“公民社会”、“NGO”和“参与”。在这一阶段似乎给了人们这样一种暗示：这里已经展现了一个完美社会的萌芽，只需要在量上增加其规模就可以了。但令人惊叹的是，在短短的十余年左右的时间里，2.0版本的社会组织就已经占据主动。

第二，在2.0版本下，专业化的出现意味着社会组织开始以一种政治中立、意识形态中立和价值理念中立的方式来提供公共服务，从而将公共服务真正作为一种专业性呈现出来。在这里需要稍加阐释的是，在自上而下的行政体系中，现代意义上的专业性很难包含其中，公共服务的提供借助于权力的指令来完成。这种体系中对专业性的容纳程度，尽可以参见社区居委会安插社会工作者的情形：专业人士一旦进入，社会工作者很快就转化为事务性人员。

将同样的公共服务转交给社会组织来完成之时，它们失去了行政权力的依托，它们需要寻找到一种新的方式来解决同样棘手的公共服务提供问题，而最终的答案便是专业性的获得，在这个意义上，社会组织的出现同时也将专业性牵连出来，让整个社会发散出新的色彩，这就是追求科学精神的色彩。

从中可以看出，2.0版社会组织所带来的质变，甚至并不亚于1.0版的出现。专业性的格调占据主导地位之后，那种过于突出价值理念的特点便暗淡下去。与此同时，社会组织的类别更加突出以治理型组织为核心，使得那些个人利益凸显型的、江湖型的以及其他非建构型的社会组织的生存合理性降低，生存空间也被压缩。

第三，3.0阶段的到来则又使社会向上跃进了一个新的台阶，社会组织和政府之间的核心通道被打通，其间可以递送公共财政资金资源、公共服务的提供职能以及合法性的权威，最终实现体制内权力空间的压缩以及体制外功能承担体系的扩充。当社会组织逐渐扩张而行政体系逐渐退缩之时，人们所追求的“去中心化”时代便开始成为可能。

第四，4.0阶段是另外一个质变点，到了这里，第三部门才真实地存在，社会才真正迈入到三个部门并存的阶段。当整个社会组织生态体系发育完成之后，不仅有了组织，而且还有了社会组织运作的支持体系。

社会组织与第三部门的关系恰如企业与市场的关系，有企业未必有市场，只有市场规范了，企业才有了它所承载的体系，企业的存在也才有意义。但一个疑问是，不是说在2.0阶段与3.0阶段，社会组织就已经发展到与政府互通有无的程度了吗？为什么第三部门还没有实现稳定的存在呢？答案就在于，这一时期，在相当程度上来看，社会组织的整体还依赖于政府的资源，尤其是在社会组织如此快速发展到后期阶段的时候，实际上是靠政府的政策推动与资源递送而持续发展的。一旦政策发生某些微小的变化，将会严重影响到社会组织的生存。所以，社会组织必须要有自己稳定的生态体系，包括赖以健康运行的信息处理体系、信用评价体系、能力建设体系和尤其是资源提供体系。只有4.0版本社会组织的完善，才会让第三部门真正得以存在。

第五，尽管从1.0到4.0，每一阶段都意味着巨大的质变效应，但不可否认的是，这四个阶段来得都太突然，发展得也都太快，以至于每一阶段都遗留下很多不成熟之处。尤其是4.0阶段，尽管已经可以从理论上勾划出它的整体面目，但在现实社会中还很难看到一个完整的面貌。比如社会中的第三方评估机构，这是政府转移职能的关键部分，是政府把公共财政资金交给社会组织使用后加以把关的关键性第三方机构，但是却很难看到有足够数量的专业组织。一些所谓的第三方评估机构很容易染上“二政府”的色彩，一旦它们在骨子里习惯于居高临下，以监管式的方式来对待被评估机构，那么，就不能排除有可能在进入到3.0和4.0阶段之后，将社会组织重新监管起来的趋势会逆潮而上。

当前政策的先进性已经非常明确，即不仅给予社会组织购买服务的资金、政策空间的支持，而且还鼓励推进第三方评估制度，让社会化的组织进入关键位置。眼下真正急迫的是，社会组织自身能力的提升和体系的完备。

本文转载自微信公众号 | 修远基金会

原载于《文化纵横》杂志2018年2月刊

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