我国基金会行业发展的四大困境与八条建议

   导读： 

作为现代公益组织的代表，基金会行业是国家更好发挥第三次分配作用的关键抓手，对于国家治理现代化进程中的社会建设具有战略性意义。当前，基金会行业存在经济基础不牢、顶层设计不明、行业认同不足、职业尊严不彰四个方面主要问题。本文通过梳理我国基金会行业发展现状及困境，提出一系列促进基金会行业健康可持续发展的政策建议，以期发挥其应有价值，推动公益慈善事业发展，服务国家治理现代化。

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*本文配图均来自Unsplash网站

2020年，我国即将全面建成小康社会，绝对贫困逐渐淡出治理视野，纯粹救急救穷、助残助孤的传统慈善事业面临向现代公益事业全面转型的重大任务。现代公益慈善不仅要持续解决相对贫困问题，而且要更加关注区域协调、城乡均衡、社区发展、环境保护、诚信建设等国家治理现代化命题。作为现代公益组织的代表，基金会行业在深化改革开放、完善社会治理、走向共同富裕、建设现代强国的征程中，有其特殊价值和重要使命。

一、基金会行业发展概况

（一）价值定位情况 

基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以公益慈善为目的，依法成立、按照其章程开展活动，致力于实现长期目标的非营利性法人。相比于其他两类社会组织（社会团体和社会服务机构），基金会在更好发挥第三次分配在国家治理中的作用、使改革发展成果更多更公平惠及全体人民方面有其无可替代的作用：

• 第一，基金会是企业家切实履行社会责任、“先富带后富”的重要载体，是居民收入分配的“平衡仪”；

• 第二，基金会是广大中产阶级参与公益慈善、投身社会建设的有效途径，是国家避免落入“中等收入陷阱”的“减震器”；

• 第三，基金会是提供上游资金资源支持、带动慈善组织整体发展的关键力量，是稳定和扩大就业的“增长极”。

数量增长情况。据民政部中国社会组织公共服务平台显示，截至2020年10月1日，全国（不含港澳台）注册登记的基金会共有8263家。近六年，全国基金会数量翻了一番。按照2019年底数据[1]分析，民政部登记的基金会占比2.8%，省级民政部门登记的基金会占比69.1%，市级民政部门登记的基金会占比20.2%，县级民政部门登记的基金会占比7.9%。自2016年以来，市、县级民政部门登记的基金会数量快速增长，民政部登记的基金会数量增长基本停滞。在所有基金会中，具有公开募捐资格的基金会约占10%[2]。

（二）地域分布情况 

全国各省基金会数量分布不均，主要集中在东部沿海地区，数量排名前五的省（直辖市）分别是广东省、北京市、浙江省、江苏省和上海市，五地基金会总数占据全国半壁江山（按照2019年底基金会中心网数据[3]统计，占比53.2%）。近年来，华北和中部地区基金会数量增速较快，西部地区基金会数量增速缓慢、总量仍然偏少。

净资产情况。按照所有披露2018年财务情况报告的4894家基金会计算，2018年全国基金会年末净资产总额为1592亿元[4]，平均净资产为3253万元。近年来，全国基金会净资产的中位数保持在600万元左右，净资产在1000万元以下的基金会约占60%，净资产在1亿元以上的基金会约占5%。全国大多数基金会是资产规模较小的小型基金会[5]。

（三）捐赠收入情况 

据中国慈善联合会统计[6]，2019年全国基金会捐赠收入总额为677亿元，按照当年年末基金会数量7585家计算，2019年基金会平均捐赠收入为890万元。另据统计，近年来，全国基金会年度捐赠收入的中位数保持在100万元左右，年度捐赠收入不到1000万元的基金会约占85%，年度捐赠收入超过1亿元的基金会约占1.5%。绝大多数基金会捐赠收入很低，而捐赠收入排名前十的基金会，其捐赠收入之和占据全国基金会捐赠收入总额的四分之一，基金会捐赠收入水平呈现两极分化。

（四）全职员工情况 

据已披露的基金会全职员工数量统计[7]，截至2018年底，我国基金会平均全职员工数量为3.47人。17.8%的基金会没有全职员工，66.8%的基金会全职员工为1~5人，10.6%的基金会全职员工为6~10人，仅有4.8%的基金会全职员工超过10人。我国大多数基金会的全职员工数量在5人以下，基金会专职人力和专业人才资源十分匮乏。

（五）业务范围情况 

从关注领域来看，多年来，我国基金会集中关注教育和扶贫助困两个领域，医疗救助、安全救灾、老年人等领域也受到较多关注，其次是文化艺术、残疾人、科学研究等领域。从资金使用来看，我国大多数基金会是既开展募捐筹款、又亲自运作项目的运作型基金会，通过资助其他社会组织开展公益项目的资助型基金会数量非常少。

（六）法律政策情况 

目前规制我国基金会行业的法律法规主要包括2016年9月起施行的《中华人民共和国慈善法》、即将于2021年1月起施行的《中华人民共和国民法典》、2004年6月起施行的《基金会管理条例》等。此外，2016年计划修订的《基金会管理条例》以及2018年起计划制定的《社会组织登记管理条例》，均在相关草案对外公开征求意见后，延宕至今。2020年，全国人大常委会首次对慈善法实施情况进行检查，执法检查报告全面总结了慈善法实施以来取得的重要成果，指出了存在的问题和面临的挑战，提出了以法治方式促进慈善事业发展的重要建议。

二、基金会行业发展存在的主要问题

社会组织发展是我国社会治理中的短板和难点[8]。作为社会组织的重要组成部分，基金会行业发展仍处在初级阶段，主要存在以下四个方面问题。

（一）经济基础不牢 

1、数量少。从供给侧角度，我国基金会数量远不到“产能过剩”的地步。对比欧美发达国家，美国共有12万家基金会，每10万人拥有基金会数量为36家；德国共有2.3万家基金会，每10万人拥有基金会数量为28家；我国共有0.8万家基金会，每10万人拥有基金会数量仅为0.6家。数量少，所以声量小；能见度低，所以参与度低。公众对基金会的认知度不高，行业公信力自然薄弱。另据不完全统计，我国仅有不到2%的基金会为资助型基金会，而欧洲的资助型基金会比例高达33%，美国的资助型基金会比例更高。我国基金会的结构不利于行业的专业化和可持续发展。

2、规模小。不管是从净资产、年度捐赠收入的维度，还是从全职员工数量的维度，我国真正意义上的大型基金会屈指可数。据统计，2018年底全国基金会共计7015家，其中，净资产超过1亿元的基金会仅有226家，年度捐赠收入超过1亿元的基金会仅有100家；全职员工超过10人的基金会有336家，超过100人的基金会仅有2家。按照服务业中小企业规模划分标准，从业人员100人以上的企业才有资格界定为中型企业，以此类比，我国基金会几乎都是小微型组织。

（二）顶层设计不明 

1、缺乏理论先导。在我国，基金会是改革开放的产物，由经济体制改革的深化而兴起，因社会体制改革的推进而发展。党中央2006年首次提出社会体制改革，2010年进一步提出加快推进社会体制改革，2013年明确提出深化社会体制改革。经济体制改革有理论先导，才得以积极推进，包括党的十四大提出的“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”以及党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

然而，社会体制改革仅有“政社分开”的大原则，没有理论指导的大突破，具体路径和动力机制并不清晰。此外，推进社会体制改革存在一个重大认识误区：担心包括基金会在内的社会组织的发展会削弱党的领导，影响政府的主导地位。随着社会组织党建工作的全面开展，这一“防范性”认知正在发生积极变化。

2、良法尚未落地。作为一部善治良法，《慈善法》的出台对我国社会组织发展和慈善事业进步的意义重大，但实施四年来，由于立法问题和实施问题交织，总体成效低于社会预期。

一是法律责任主体仍有模糊空间。慈善募捐不是税收，《慈善法》明令禁止政府直接参与慈善募捐的“裁判兼球员”现象，但自1999年起施行且现行有效的《公益事业捐赠法》仍然规定政府和事业单位可以接受捐赠。

二是配套法规统筹推进力度不足。作为贯彻落实《慈善法》最基本的配套法规，《社会组织登记管理条例》出台的滞后，导致法律法规冲突、操作细则缺失，严重影响慈善法治的全面推进[9]。

三是监督管理有余，促进发展不足。“放管服”改革在正确处理政府和社会关系方面力度很小。例如，基金会登记注册门槛居高不下。我国基金会注册资金最低为200万元[10]，而德国的一般民法基金会注册资金门槛为5万欧元，信托基金会注册仅需5000欧元[11]。例如，鼓励慈善捐赠的财政税收优惠政策力度有限，时而断档，民政部门对此无能为力。例如，基金会行业监管存在“一人生病、全家吃药”的“一刀切”现象。例如，一些地方开展基金会党建工作存在党建和业务“两张皮”现象。这些问题明显压抑基金会活力，也影响其参与社会建设的秩序。

（三）行业认同不足 

1、主体意识薄弱。很多基金会发展特别依赖政府或企业，缺乏对基金会独立法人的身份认同，同样对党中央要求社会组织“依法自治”也缺乏正确认识。基金会参与行业交流、反映行业诉求、凝聚行业共识、争取政策支持的意识和行动普遍不足，撞到墙壁容易退缩。

2、政社协同乏力。《慈善法》规定，“慈善组织依法成立行业组织。慈善行业组织应当反映行业诉求，推动行业交流，提高慈善行业公信力，促进慈善事业发展”。我国慈善行业组织数量非常少，尤其在基金会领域，目前仅有一家正式登记注册的行业组织——深圳市基金会发展促进会。另外，杭州市基金会发展促进会正在筹建中（编者注：2020年12月15日，杭州市基金会发展促进会正式宣布成立）。政府主管部门对基金会行业联合大多持观望态度，导致政社协同缺乏桥梁和纽带。

（四）职业尊严不彰 

1、低水平运作。我国基金会从业人员薪酬明显低于企业，福利待遇和稳定性比不上政府和事业单位，对优秀人才缺乏吸引力。《财政部 税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》规定，包括基金会在内的非营利组织“工作人员平均工资薪金水平不得超过税务登记所在地的地市级（含地市级）以上地区的同行业同类组织平均工资水平的两倍”。这项带有歧视性的政策，将高水平专业人才拒于基金会门外。

在一定程度上，基金会行业低水平运作所造成的社会财富损失和机会成本，远大于限制其工作人员工资水平所减少的经济成本[12]。此外，基金会行业薪酬透明度不高。薪酬水平相对较高的基金会迫于舆论压力，不敢公开实情，薪酬水平很低的基金会往往暗吞苦水。

2、“非国民待遇”。每一种职业、每一份专业都值得被尊重，各项公民权利或法人权利理应一视同仁。我国基金会从业人员经常被拿高道德标准审视，专职员工经常被混同于志愿者，政策制度和公众认知似乎都不允许他们享有与一般企业员工同等的待遇。此次疫情期间，政府出台面向中小企业减免房租的优惠政策，社会组织却被忽视而无法享受[13]；在疫后表彰方面，对优秀基金会及优秀从业人员的表彰非常少。基金会及其从业人员的“非国民待遇”现状亟待改变。

三、基金会行业发展的建议

为了发挥基金会行业应有价值，推动现代公益慈善事业发展，服务国家治理现代化，提出以下政策建议。

（一）推进理论创新，

 深化社会体制改革  

树立“两个一样”的改革观念。像上世纪八九十年代扶持民营企业一样，支持民间慈善组织发展；像大力推进经济领域大众创业万众创新一样，推动社会领域创业创新。

发展中国特色社会主义社会学。借鉴政治经济学对经济体制改革的理论先导经验，重视中国特色社会主义社会学对社会体制改革的理论先导作用，支持探索社会体制改革的重大理论突破。明确“党和政府与社会组织是为人民服务的事业共同体”，明确“坚持社会组织在社会建设中的主体地位，是强化而非弱化党的领导和政府主导”，明确“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，不仅适用于经济建设领域，同样适用于社会建设领域”。

（二）加快法规配套，

 确保慈善法落地生根 

用好执法检查成果强化依法行政。以全国人大常委会开展慈善法执法检查为契机，厘清公益慈善领域法律法规冲突点、操作细则缺失点，为下一步建立和完善《慈善法》配套法规明确任务和路径。提高相关行政管理部门运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展的能力。

继续开门立法抓紧出台配套法规。以国务院制定《社会组织登记管理条例》为契机，全面深入贯彻《慈善法》精神，完善社会组织发展体制机制。建议在2018年公开征求意见的基础上，修改《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》，再次对外广泛征求意见，千方百计制定好这部事关包括基金会在内的社会组织未来一二十年发展的重要法规。

（三）坚持促管并重，

 塑造政社互信格局 

完善对基金会发展的信任机制。持续开展基金会党建工作，更加重视党建对基金会业务发展的促进作用。持续支持基金会行业自律，加快推进基金会行业全方位透明化进程。开展基金会信用评分，建立分级管理机制。

深化基金会领域“放管服”改革。建议国务院办公厅层面适时出台促进社会组织领域“放管服”改革的专门政策文件，赋予民政部门更大的慈善组织管理和服务权限，使其在政府部门横向协同时拥有更多话语权，真正实现权责匹配。

（四）降低准入门槛，

做大基金会总数量

降低登记注册资金门槛。建议正在制定的《社会组织登记管理条例》，一是将基金会的登记管理层级与《慈善法》保持一致；二是大幅降低省级及以下登记的基金会注册资金门槛，在县级、市级和省级民政部门登记的基金会注册资金分别从2016年版《基金会管理条例（修订草案征求意见稿）》的200万元、400万元、800万元调整为100万元、200万元、400万元；三是在民政部登记的基金会注册资金设置不低于5000万元的高标准，强化民政部统筹全国基金会行业发展的职责，减少其直接管理基金会的事务性工作。

放宽登记管理审批入口。坚决落实党的十八届三中全会《决定》要求的“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”，取消“基金会成立需要业务主管单位”的依附性规定，落实《民法典》赋予基金会的捐助法人资格，使其依法享有民事权利和承担民事义务。

调整财税政策增强动力。建议财政部、国家税务总局和民政部站在第三次分配的高度，适时出台有力促进政策，增强慈善捐赠或兴办基金会的吸引力。一是降低公募基金会开展慈善活动年度支出比例，从目前的“不得低于上年总收入的70%”调整为“不得低于上年总收入的50%”，支持基金会通过保值增值做大本金总量；二是逐步提高企业或个人慈善捐赠缴纳所得税前抵扣比例，建议将企业慈善捐赠税前抵扣比例从12%调整为13%~15%，将个人慈善捐赠税前抵扣比例从30%调整为40%~50%；三是稳妥推进遗产税征收工作。

（五）推动优胜劣汰，

 保证基金会高质量 

放开公益领域市场化竞争。建议逐步清理并废除妨碍公益慈善资源配置效率的制度和规定，构建社会组织公平竞争的法治体系，让社会资源流入能够被高效利用的地方。

依法加强事中事后监管。把握非营利组织免税资格和慈善组织公募权两个关键，用好年检、年报、专项审计和等级评估四种工具，实现对基金会行业结构的动态调整。涉及基金会违法违规问题时，采用“靶向惩处”的科学方法代替“殃及池鱼”的简单做法[14]。

完善基金会便捷退出机制。建议在深圳、北京、上海、杭州等地开展试点，允许基金会合并或分立重组，探索基金会简易注销行政审批改革，及时提供政策法规保障。

引导基金会成为资助型组织。推进省级及以上民政部门登记的基金会“以资助慈善组织和其他组织开展公益慈善活动为主要活动方式”的决策安排，培育行业引领型基金会，以基金会的高质量发展，有效带动社会组织数量大增长。

（六）支持行业联合，

 构建政社协同纽带 

将基金会行业联合纳入法治化轨道。一是对基金会开展行业联合行动，明确无须行政审批许可，只需进行非经营性备案，警惕以备案之名行审批之实现象，真正激发行业联合的活力和效益；二是对基金会成立行业组织，依法支持和准予登记，适合由行业组织提供的服务和解决的事项，交由行业组织承担。

适时推动成立全国基金会行业协会。在鼓励地方和民间探索的基础上，允许成立中国基金会发展促进会等全国性行业组织，与各地行业组织一道，发挥咨询、沟通、监督、自律、协调等政社协同纽带作用。

（七）取消薪酬管制，

 提高基金会透明度 

支持基金会行业薪酬市场化。建议财政部、国家税务总局和民政部将限制基金会从业人员工资水平的两项规定[15]逐步予以放宽直至取消。允许各基金会理事会根据捐赠方意见自主决定薪酬水平。大力推动基金会行业薪酬透明，定期对基金会进行严格审计，确保其薪酬披露的高透明度。

（八）消除职业偏见，

 推动基金会职业化 

从高校入手以专业化促进职业化。支持各大高校依托社会学、社会工作、公共管理等专业，开设公益慈善专门课程。支持高校和基金会合作开展公益慈善学历教育试点，定向培养专业公益人才，激发学生及其家长的正确认知和择业意愿，让基金会成为一项体面有尊严的职业选择。

参考文献：

[1] 民政部：2019年民政事业发展统计公报，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/

[2] 具有公开募捐资格的基金会可以面向社会公众公开募捐，不具有公开募捐资格的基金会只能面向其发起人、理事会成员等特定对象定向募捐。

[3] 杨团主编：《中国慈善发展报告（2020）》，社会科学文献出版社，2020年版。

[4] 同[3]。

[5] 根据基金会中心网的定义，净资产小于3000万元的基金会为小型基金会，净资产大于3000万元小于1亿元的基金会为中型基金会，净资产大于1亿元的基金会为大型基金会。

[6] 中国慈善联合会：2019年度中国慈善捐助报告，http://www.charityalliance.org.cn/news/14040.jhtml

[7] 同[3]。

[8] 魏礼群：《改革开放耕耘录》，中国言实出版社，2018年版，第141页。

[9] 杨思斌：《慈善法治建设：基础、成效与完善建议》，《社会科学战线》2019年10期。

[10] 2018年公布的《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》一度将基金会最低注册资金设定为800万元。

[11] 廖鸿：《德国基金会的管理及其启示》，《中国民政》2018年第11期。

[12] 刘玉虎：《中国慈善组织薪酬政策研究》，上海师范大学硕士学位论文，2015年，第38页。

[13] 宫蒲光：《慈善事业：疫后反思》，《社会治理》2020年第6期。

[14] 马庆钰：《国家治理视角下社会资源配置的优化》，2020年8月26日在中国基金会发展论坛2020思想峰会上的发言。

[15] 两项规定分别为“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”，以及“工作人员平均工资薪金水平不得超过税务登记所在地的地市级（含地市级）以上地区的同行业同类组织平均工资水平的两倍”。

END

作者：史成斌，中国基金会发展论坛总监

本文全文登载于2020年11月15日出版的《社会治理》2020年第11期（总第55期）。《社会治理》是教育部主管、北京师范大学主办的新型智库期刊，是中国第一本全面关注社会建设、深化社会体制改革、正确处理政府和社会关系、提高社会治理法治化水平等重大议题的综合性、权威性、创新性智库媒体。

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*《社会治理》2020年第11期封面与目录

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