根据《人民警察法》第六条的规定，公安机关既是刑事司法机关，依照《刑事诉讼法》的授权，行使预防、制止和侦查违法犯罪活动的刑事司法职能；又是行政管理机关，依照行政法律、法规、规章的授权，行使治安、交通、网安、内保、反恐、出入境、禁毒、人口、公共交通安全、技术防范、环食药旅、国保等行政管理职责。执法面宽量大，且刑事、行政执法交织，特别是刑事犯罪与治安违法行为往往在客观上表现相似，只是社会危害程度不同而已。所以，公安刑事、治安、行政案件紧密衔接，且常常发生转化。

根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百七十八条第一款，不符合刑事立案标准的情形包括：没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微不需要追究刑事责任，或者具有其他依法不追究刑事责任情形。根据第一百七十七条，对公安机关管辖的案件，不符合刑事立案标准但构成治安违法的，公安机关必须转成治安案件依法处理；不构成治安等公安行政违法的，虽无需转成治安等行政案件处理，但必须全面查处并告知是否有公安行政违法事实；对不属于公安机关管辖的行政案件，必须移送其他行政部门。

实践中，对不符合刑事立案标准的案件，公安机关在制作并送达《刑事不予立案通知书》后，往往忽略在法定两个月的行政办案期限内，对报案事项是否构成公安行政违法做进一步查处，或者忽略对不属于公安机关管辖的事项依法移送有关行政部门。这两种情况均构成不作为，民警执法时必须注意。

北京市公安局海淀分局在处理秦某报案反映房屋被不明身份人员非法强拆一案时，在按刑事程序作出《不予立案通知书》后，又在两个月的行政办案期限内，查明报案事项无违法事实并作出《告知书》，告知秦某案件经全面审查，没有违法犯罪事实。两审法院均认定海淀公安分局在法定期限内履行了法定行政职责，故判决胜诉。

【基本案情】

2017年11月2日，秦某通过邮寄方式向北京市公安局海淀分局报案，请求依法对2017年1月27日其居住的涉案房屋被非法强拆案件进行立案调查，并追究相关责任人员的法律责任。海淀公安分局于2017年11月3日收到秦某的报案申请并进行受案登记，认为秦某的报案属于其管辖的刑事案件，建议调查处理。2019年7月11日，海淀公安分局经审查认为没有犯罪事实，决定不予立案，作出《不予立案通知书》并向秦某送达。秦某不服该通知书，向海淀公安分局申请复议，海淀公安分局于2019年8月13日作出《刑事复议决定书》，决定维持原决定，并同时向秦某送达《告知书》，告知其案件经全面审查，没有违法犯罪事实。秦某认为海淀公安分局未在规定期限内按照《治安管理处罚法》的规定进行调查处理，未向其告知调查处理结果，未履行法定职责，遂于2019年9月19日向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼。

【一审判决】

海淀区人民法院经审理认为，海淀公安分局在2019年8月13日对秦某作出的《告知书》中，告知了秦某其向公安机关所报案件，经全面审查，没有违法犯罪事实。根据该《告知书》内容，海淀公安分局认为秦某所报案件不属于违反治安管理的行为，无需行政处理，因此未给予治安管理处罚，海淀公安分局在规定期限内对秦某所报案件是否存在违反治安管理的行为进行了处理和告知，履行了法定职责，其处理并无不当，故依法判决驳回秦某的诉讼请求。

【二审判决】

北京市第一中级人民法院经审理认为，本案争议焦点在于，海淀公安分局对于秦某2017年11月2日报案反映不明身份人员侵犯其房屋并造成经济损失是否依法履行了法定职责。根据在案证据及双方当事人的陈述可知，海淀公安分局在接到秦某的报案后，指派民警进行调查，也针对秦某报案的事实纠纷进行了情况了解，作出《告知书》，告知秦某其向公安机关所报案件，经全面审查，没有违法犯罪事实。根据上述情况，可以认定海淀公安分局认为秦某所报案件不属于违反治安管理的行为，无需行政处理，因此未给予治安管理处罚。故海淀公安分局已对秦某报案事项进行处理，已经履行相应法定职责，当然也包括《治安管理处罚法》规定的相关法定职责，其处理并无不当。秦某关于海淀公安分局将刑事程序与行政处罚程序相混淆，未按《治安管理处罚法》履行相关法定职责的上诉理由，不予采信，故依法判决驳回上诉，维持一审判决。

【案件评析】

本案涉及对公安机关管辖的案件，不符合刑事立案标准的，是否必须转成治安案件处理的问题。把握的原则是：公安机关对不符合刑事立案标准的案件，在作出《不予立案通知书》后，还要在两个月的行政办案期限内，查明是否有治安等公安行政违法行为并作出处理：在有治安违法行为的情况下，必须转成治安案件依法处理；在没有治安等公安行政违法行为的情况下，必须将查明的无违法情况一并告知报案人，不能仅告知无犯罪行为；在有其他行政违法行为的情况下，要将案件移送其他行政部门。民警执法中，具体应在以下方面注意：

01

全面查清案件事实

根据《人民警察法》第六条的规定，公安机关既是刑事司法机关，又是行政管理机关，履行刑事司法和行政管理双重职能。所以，公安机关必须对报案事项进行全面调查取证，必须全面查清报案事项是否构成刑事犯罪、治安违法或其他公安行政违法。

本案中，海淀公安分局在接到秦某的报案后，认为属于其管辖的刑事案件，建议调查处理；后指派民警进行调查，也针对秦某报案的事实纠纷进行了情况了解，查明既没有犯罪事实，也没有违法事实，全面查清了案件事实。

02

对涉嫌犯罪的，依法履行刑事司法职责

公安机关对报案事项进行受案登记后，经调查，认为有犯罪事实的，要根据《刑事诉讼法》第一百零七条或者第一百一十条制作《立案决定书》,依法追究刑事责任；对没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，或者有其他依法不追究刑事责任情形的，要根据《刑事诉讼法》第一百一十条制作《不予立案通知书》，并送达报案人；报案人对《不予立案通知书》不服申请复议的，要根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百七十九条第一款依法进行复议，并制作《刑事复议决定书》送达报案人。

本案中，海淀公安分局对秦某的报案事项进行受案登记后，认为属于其管辖的刑事案件，建议调查处理。后经调查，认为没有犯罪事实，决定不予立案，于2019年7月11日作出《不予立案通知书》，并向秦某送达。秦某不服该通知书，向海淀公安分局申请复议，海淀公安分局于2019年8月13日作出《刑事复议决定书》，决定维持原决定。海淀公安分局依法履行了刑事司法职责。

03

对不符合刑事立案标准的

依法履行行政职责

《人民警察法》第六条赋予了公安机关刑事司法和行政管理双重职能，《公安机关办理刑事案件程序规定》第三条、第一百七十七条更明确规定：公安机关经过审查，认为不够刑事处罚需要给予行政处理的，要依法予以处理或者移送有关部门。故对报案事项，公安机关在查明不符合刑事立案标准、作出《不予立案通知书》后，刑事办案部门还要将案件移交治安、派出所等部门，对是否有治安等违法行为进行查处。对有治安违法行为的，要将案件转成治安案件处理，依法作出治安处罚；对没有治安等公安行政违法行为的，要向当事人全面告知没有违法犯罪事实；对属于其他行政部门管辖的，要移送其他行政机关。

那种认为对报案事项作出《不予立案通知书》后，未再进行治安等行政案件处理，即是默认了相对人无违法行为，故无需再告知没有违法的观点是不妥当的。“无罪推定”只适用于相对人，对相对人来说，没有被处罚即推定为无违法行为；但对行政机关来说，未依法对是否有违法行为进行查处，即是行政不作为，而不能推定行政机关已履责、查明了相对人无违法行为。

如：故意伤害案，在正式伤情鉴定未作出前，分局对嫌疑人刑事拘留；后正式鉴定结果为轻微伤，分局就必须将该不够追刑的案件转为治安案件依法处理。不依法查处，即是行政不作为，而不能推定分局已查明相对人无违法行为、已履行职责。

本案中，海淀公安分局于2019年7月1日作出《不予立案通知书》后，于2019年8月13日作出的《告知书》，告知秦某：其向公安机关所报案件，经全面审查，没有违法犯罪事实。两审法院均认为海淀公安分局在法定两个月的行政办案期限内进行了行政处理和告知，并且根据该《告知书》，海淀公安分局认为秦某所报案件不属于违反治安管理的行为，无需行政处理，因此未给予治安管理处罚。故海淀公安分局已对秦某报案事项进行处理，已经履行刑事、治安法定职责，当然也包括《治安管理处罚法》规定的相关法定职责，其处理并无不当。

本案中，秦某报案事项属于公安机关管辖范围。海淀公安分局进行全面调查后，发现既没有犯罪事实，也没有违法事实，也就无需将前期按刑事程序办理的案件转成治安案件处理；并且在作出《不予立案通知书》、结束刑事程序后，在法定两个月的行政办案期限内，向秦某全面告知了所报案件无违法犯罪事实，依法履行了刑事、行政职责。故两审法院均认为海淀公安分局依法履行了法定职责，秦某认为海淀公安分局行政不作为的诉讼理由不成立，故判决驳回了秦某提起的行政不作为之诉。

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