胡健：习近平总书记立法思想的内涵与实践 ‖《地方立法研究》

【作者】胡健（现任职于全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会，清华大学法学博士）

【来源】《地方立法研究》2017年第6期。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：立法思想是习近平总书记民主法治思想的重要组成部分，是新时代指导立法工作、推动立法实践的方向引领和理论支撑。习近平总书记立法思想内涵深刻、博大精深，主要包括党领导立法工作、发挥立法的引领和推动作用、发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用、提高立法质量、加强宪法实施和宪法监督等五个方面。从党的十八大以来立法工作的成就和党的十九大关于立法工作的部署来看，习近平总书记的立法思想已经深入人心、落地生根，正在深入贯彻、开花结果。

关键词：党的领导  立法引领  人大主导  立法质量  宪法实施  宪法监督

目    录　

引言

一、关于党领导立法工作

二、关于发挥立法的引领和推动作用

三、关于发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

四、关于提高立法质量

五、关于加强宪法实施和宪法监督

结语

      引言

　　立法是法治的前提和基础，也是国家治理体系和治理能力现代化的核心内容和重要依托。立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。党的十八大以来，习近平总书记高度重视法治建设和立法工作，发表一系列重要讲话，对全面推进依法治国做出全面部署，对党领导立法工作、加强宪法实施和监督、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、发挥立法的引领和推动作用等进行系统阐述、提出明确要求。2017年9月6日，张德江委员长在第二十三次全国地方立法座谈会上指出，习近平总书记关于全面依法治国和立法工作的重要论述，阐明了我国社会主义法治的基本特征、本质要求和实践路径，确立了社会主义法治的时代新定位和发展新境界，内容十分丰富、深刻，具有鲜明的时代特征、重大的创新和引领意义，为在新的历史条件下推进全面依法治国特别是做好立法工作提供了科学理论指导和行动指南；要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神特别是关于立法工作的重要论述，积极适应全面依法治国新形势新要求，与时俱进完善中国特色社会主义法律体系。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中强调，深刻领会和全面准确贯彻落实新时代中国特色社会主义思想，必须坚持全面依法治国，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。我们深刻体会到，习近平总书记关于全面依法治国和立法工作的重要论述，在习近平新时代中国特色社会主义思想中占有极为重要的地位，丰富和发展了党中央历代领导集体关于法治和立法的重要思想，为坚持和完善人民代表大会制度、做好新时代的人大工作特别是立法工作指明了前进方向，提出了更高要求。结合立法实践，可以从以下五个方面认真学习研究和深入贯彻落实习近平总书记的立法思想。

　　一、关于党领导立法工作

　　坚持党对立法工作的领导，是形成中国特色社会主义法律体系最重要的一条经验，也是我国立法工作一直坚持的基本原则和必须遵循的客观规律。党的十八大以来，习近平总书记高度重视党对立法工作的领导，不仅就加强和改进立法工作提出一系列新思想新观点新论断，而且亲自部署立法项目、亲自听取重大立法事项的汇报并做出重要指示，为新时代的立法工作指明方向，进一步丰富和发展了党领导立法工作的重要思想。

　　一是强调加强党的领导的极端重要性，从理论上为党领导立法工作指明方向，奠定基础。党的十八大以来，习近平总书记就加强党的领导、全面从严治党发表一系列重要讲话。2016年1月7日，习近平总书记主持中共中央政治局常委会并发表重要讲话，强调指出，中国共产党领导是中国特色社会主义制度的最大优势，是我们战胜各种风险挑战、实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的根本保证；要不断加强和改善党的领导，更好地发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。党的十九大报告强调，党是最高政治领导力量，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。我们深刻体会到，中国特色社会主义最本质的特征就是中国共产党的领导。充分发挥党的领导核心作用，首先要坚持依法执政这一党治国理政的基本方式。宪法法律是治国理政最大最重要的规矩。坚持依法执政的关键是党加强对立法的领导，善于依据宪法法律治国理政。因此，要坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党中央权威和集中统一领导，不断加强和改进党的领导，提高党的依法执政能力和水平，实现党对国家和社会各项事务领导的法治化。

　　二是强调立法的极端重要性和必要性，从思想上解决为什么党要加强对立法工作领导的问题。党中央历来重视立法工作。毛泽东同志亲自主持宪法起草工作，并出任宪法起草委员会主席。邓小平同志亲自参加1953年选举法起草工作，并做草案说明。彭真同志在主持1982年宪法修改时，力主将“党的领导”写进宪法，并在立法工作中多次强调：“在我们这个国家，要把事情办好，没有党的领导不行。这是历史证明了的。宪法写了四项基本原则，其中一条就是坚持党的领导。”习近平总书记进一步强调指，宪法和法律是党的主张和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的最高行为规范，是全社会必须严格遵守的共同行动准则。我们深刻体会到，立法既是法治建设的源头，更是国家重要的政治活动，承担着将党的主张通过法定程序转化为国家意志的重要使命，是党的执政权的重要体现，必须始终不渝地坚持党的领导，坚持正确的政治方向。立法工作不仅十分重要，而且也是一件很不容易的事。因此，习近平总书记还强调指出，“小智治事、中智用人、大智立法”。习近平总书记把立法工作的重要性上升到这样的高度，在我们党的历史上是前所未有的，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对立法工作的重视和关心，同时更加凸显了加强党对立法工作领导的必要性。“实践发展永无止境，立法发展也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重”。特别是在当前党中央统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局新的历史条件下，立法任务越来越重，要求越来越高，难度越来越大，节奏越来越快，我们更要始终保持政治上的清醒和坚定，牢固树立“四个意识”，增强坚持党领导立法的政治自觉，把党的领导贯穿到立法工作的全过程和各方面，确保立法充分体现党的主张，反映人民意志，得到人民拥护。

　　三是形成了保证党中央领导立法的制度性安排，从实践上为党领导立法工作做出重要示范。习近平总书记强调，加强党中央集中统一领导，支持全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院依法依章程履行职责、大胆工作、发挥作用，这两个方面是统一的，两个方面哪一个方面都不能偏。党中央对全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院的统一领导，很重要的一个制度就是在这些机构成立党组。党组是党中央和地方各级党委在非党组织的领导机关中设立的组织机构，是实现党对非党组织领导的重要组织形式和制度保证。中央政治局常委会听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组汇报工作，已经载入党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，是保证党中央集中统一领导的制度性安排，意义重大，对全党具有十分重要的示范意义。立法是国家重要的政治活动，立法权是有立法权的人大及其常委会最重要的职权。张德江委员长指出，人大及其常委会要坚持和健全立法工作向党中央或同级党委请示报告制度，不断增强坚持党的领导的思想自觉和行动自觉；立法工作中的重大事项和重要情况，要由人大常委会党组及时向党中央或同级党委请示报告。本届以来，全国人大常委会党组进一步健全了请示报告制度。立法工作中的重大问题，列入中央政治局常委会工作要点的立法项目和其他重要法律起草及审议中的重要问题，都及时向党中央请示。自1991年至2012年11月党的十八大召开前的22年间，以常委会党组名义向党中央报送宪法修改有关问题的请示3件，法律案有关问题的请示32件，平均每年1.6件；2012年11月党的十八大以来，以常委会党组名义向党中央报送重要立法事项的请示达40多件次，平均每年将近8件。通过坚持和健全请示报告制度，可以更准确地领会党中央的立法意图，把中央精神不折不扣地贯彻到立法工作中，让中央及时掌握全国人大及其常委会的立法工作情况，切实保障中央重大决策部署的贯彻落实。

　　四是大力推动党领导立法的规范化和程序化，从工作上解决党如何领导立法工作的问题。习近平总书记指出，加强党的领导关键是坚持党中央集中统一领导，党中央集中统一领导要实现制度化、规范化。坚持党对立法工作的领导，要通过建立健全体制机制加以保障和落实。党的十八届四中、五中全会明确提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。2016年初，以习近平同志为核心的党中央总结多年来我们党领导立法的经验，出台了加强党领导立法工作的文件。党对立法工作的领导，包括党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题，有立法权地方的党委按照中央大政方针领导本地区立法工作。党领导立法工作必须遵循四个原则，即坚持主要实行政治领导、坚持民主决策集体领导、坚持充分发挥立法机关作用、坚持依法依规开展工作。全国人大常委会党组坚定坚持正确政治方向，认真履行政治领导责任，设立专门委员会分党组，全面加强全国人大党的工作和党的建设；坚决贯彻党中央决策部署，大事要事敢于担当、善于作为，确保党的主张通过法定程序成为国家意志。这也为有立法权的地方人大常委会做出了表率。李建国副委员长在第二十二次全国地方立法研讨会上明确要求，地方立法要落实党委领导责任、建立健全立法机关党组向党委请示报告制度、发挥地方人大常委会党组的作用，强调要旗帜鲜明地始终坚持党领导立法工作不动摇，不断完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学民主立法格局，确保立法反映党和国家事业发展要求，努力为实现党对各项事业的领导提供坚强的法律保障。

　　对党绝对忠诚，忠于党的立法事业，是做好立法工作的根本，也是立法人最重要的政治品格。要深入学习贯彻习近平总书记关于党领导立法的重要思想，按照中央要求，把党的领导贯穿到立法工作的全过程，从法律制度上保证党的基本理论、基本路线、基本方略的贯彻实施。一是站位要高。做好立法工作，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，将落实党中央重大决策部署作为立法工作的重中之重。努力将立法工作放到经济社会发展的大局中筹划，放到改革发展稳定的全局中审视，放到国际国内的政治经济环境中思考，自觉围绕党和国家中心工作，通过立法确保党中央重大战略决策和部署得到贯彻落实。二是汇报要准。对法律案、法规案中涉及重大制度设计或利益格局调整的核心问题、深刻影响部门权力责任和公民权利义务的关键问题、可能引发国内外广泛关注的敏感问题，要下大气力和苦功夫，组织力量集中攻关。提出解决问题的方案，要“瞻前顾后”“照应左右”，确保法律条文有坚实的政策、实践和共识基础。请示汇报要注意及时掌握新精神、新情况，牢牢抓住立法涉及的重大体制和重大政策调整等重大问题，既要语言精练、突出重点，又要逻辑严密、条理清晰。三是敢于担当。对于重大立法争议，要充分听取各方面的意见和建议，加强沟通协调，努力形成共识，但原则问题必须坚持，还要以理服人。对于实在无法取得共识或一致的，要如实向党中央或地方党委汇报不同方案的利弊；同时，不能当“甩手掌柜”，要从政治高度、全局角度思考研究问题，以对党的事业和人民利益极端负责的态度，提出对策和倾向性意见，报请党中央或地方党委决策。

　　二、关于发挥立法的引领和推动作用

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央特别强调依法执政，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，在谋划发展、深化改革、从严治党等方面，特别注重运用法治思维和法治方式加以推进，对改革与法治的关系进行了更加深刻、系统、全面的思考与探索，强调“发挥立法的引领和推动作用”，形成了“凡属重大改革都要于法有据”的重要思想。

　　习近平总书记这一重要思想的形成，有一个发展过程。2013年2月23日，习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时指出，要发挥立法的引领和推动作用，使法律准确地反映经济社会发展要求，更好地协调利益关系。2013年11月12日，他在十八届三中全会上专门强调，这次全会提出的许多改革举措涉及现行法律规定，凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行；有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。随后不久，习近平总书记在山东考察时强调指出，要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。]2014年2月28日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时指出，凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。2014年10月23日，习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上指出，“法治领域改革有一个特点，就是很多问题都涉及法律规定，改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步，那是无法推进改革的，正所谓‘苟利于民不必法古，苟周于事不必循旧’。需要推进的改革，将来可以先修改法律规定再推进”[15]。2014年10月27日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议时，全面总结了党的十八大以来发挥立法的引领和推动作用，以法治思维和法治方式推进改革的理论探索和实践经验，再次强调：“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。”

　　我们深刻体会到，习近平总书记关于“发挥立法的引领和推动作用”“凡属重大改革都要于法有据”的一系列重要论述，深刻揭示了改革与法治之间的辩证关系，将三中全会部署的全面深化改革与四中全会部署的全面推进依法治国有机联系、协调推进，为完善中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力现代化提供了动力、夯实了基础，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。这既是全面建成小康社会的迫切要求，也是改进党的领导方式和执政方式的重大举措；既是深入推进各领域改革的重要保障，也是全面推进依法治国的有效途径。

　　第十二届全国人大第一次会议及其后的常委会第一次会议就提出，要充分发挥立法的引领和推动作用，高度重视立法在做好改革顶层设计方面的重要作用，及时制定和修改相关法律，为全面建成小康社会、深化改革开放提供更有力的法制保障。在立法工作会议上，张德江委员长强调，既要及时地把改革开放和社会主义现代化建设的成熟经验上升为法律，巩固改革开放成果；又要坚决破除一切妨碍科学发展的体制机制弊端，更加注重从法律制度上进行顶层设计，更好地发挥立法的引领和推动作用；还要努力使改革决策与立法决策相结合，贯彻依法治国基本方略，在法治轨道上推进改革开放。本届以来，全国人大及其常委会认真贯彻落实习近平总书记“凡属重大改革都要于法有据”的重要思想，注重发挥立法的引领和推动作用，实现立法和改革决策相衔接，立法主动适应改革和经济社会发展需要。

　　一是着力加强重点领域立法。在国家安全、环境保护、民事、刑事等领域，通过立法及时反映党和国家事业发展要求、人民群众的关切期待，协调推进“四个全面”战略布局，推动贯彻落实新发展理念，加快形成引领经济发展新常态的体制机制。同时，全面修改预算法、环境保护法、行政诉讼法、立法法等重要法律，落实和推动重要领域改革。

　　二是一揽子修改部分法律中同类或者相关规定，为有关改革举措提供法律依据。本届全国人大常委会在以往实践经验的基础上，针对不适应改革要求的部分法律，区别不同情况，采取一揽子修改方式，集中对其中同类或者相关规定进行修改，既为重大改革举措的顺利实施提供有力支持，也有利于法律体系内部的相互衔接与和谐统一。截至2017年10月，本届先后12次运用打包修法方式，通过修改决定19个，统筹修改法律98件次，涉及简政放权、工商登记、价格管理等领域制度改革。

　　三是及时修改完善有关法律规定，确保改革举措尽早落地。比如，2013年11月，党的十八届三中全会决定提出，“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。同年12月的常委会第六次会议贯彻落实党中央部署，及时审议通过了关于调整完善生育政策的决议，以法律形式将这一项重大改革举措确定下来，回应了人民群众的热切期盼。又如，2015年10月，党的十八届五中全会建议提出，“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”。同年12月的全国人大常委会会议及时对人口与计划生育法做出相应修改，并决定自2016年1月1日起施行。适应改革需要，对现行法律做出的相应修改谋划早、抓得紧、效率高，充分体现了立法主动适应改革实践的及时性。

　　四是依法及时对若干重大事项做出决定。贯彻落实中央重大决策部署，就设立国家宪法日、实行宪法宣誓制度、废止劳教制度、调整生育政策、确定抗日战争胜利纪念日、设立南京大屠杀死难者国家公祭日、设立烈士纪念日、香港特区行政长官普选、特赦部分服刑罪犯等事项做出一系列决定决议，依法有序推动相关工作。

　　五是依法做出授权决定保障改革试点顺利进行。截至2017年10月，本届全国人大常委会依照法定程序做出了19项授权和改革决定，为特定地方、领域推进改革先行先试提供法律依据和支撑。这些决定涉及国家监察体制改革、自由贸易试验区建设、行政审批制度改革、农村集体土地使用权制度改革、司法体制改革、公务员制度改革、社会保险制度改革、军官制度改革等诸多方面，保障了相关改革试点在法治框架内依法有序推进。这些授权决定，与改革开放之初1984年、1985年的授权相比，都有明确的授权目的、原则、范围、事项、实施期限以及期限届满后的做法，同时采取备案试点办法、听取中期报告等方式加强对授权决定的督促落实，更加符合法治精神和改革要求。比如，2013年8月、2014年12月，全国人大常委会做出两个关于自贸区的授权决定，授权国务院在有关自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批，改为备案管理。两年多来，相关试点取得了显著成效，具备了在全国范围内复制推广的条件。国务院按照授权决定中“对实践证明可行的，应当修改完善有关法律”的要求，在授权决定到期前，提出了修改外资企业法等4部法律的修正案草案议案。经全国人大常委会会议审议，做出了修改外资企业法等4部法律的决定，在全国范围内复制推广试点经验。这充分体现了习近平总书记“凡属重大改革都要于法有据”的思想，对于坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治具有重要示范意义。

　　党的十九大报告强调，要坚持全面深化改革，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。下一步，要根据习近平总书记“凡属重大改革都要于法有据”的重要指示精神，继续为在法治框架内推进改革多出主意、多想办法、多干实事。各方面、各地方在研究制定改革方案与措施时，应尽可能同步研究立法项目，特别是要注重通过立法推进重要领域和关键环节的改革。凡是改革方案能通过立法来操作的，或者直接对制定、修改或废止有关法律提出需求的，就应及时启动立法程序。实践经验比较成熟的，在法律中做出具体规定，增强法律规范可执行性。实践经验尚不成熟、又需法律做出规定的，先作出原则规定，明确改革的基本方向和主要措施，边积累经验边修改完善。法律立改废的条件暂不成熟而实践又迫切需要的，建议有关方面提请全国人大常委会通过授权方式先行先试。此外，还要继续加强对授权决定实施情况的总结、研究，跟踪了解试点情况；提醒有关方面及时向常委会做出中期报告，加强对有关授权决定的试点、实施办法（方案）的备案审查；加强沟通、提前谋划，在授权决定到期前做好有关衔接工作。如试点证明改革举措行之有效，可复制可推广，就及时修改完善相关法律；如试点证明改革尚不成熟、不宜修改相关法律，就及时恢复施行有关法律规定。

　　三、关于发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

　　习近平总书记指出，立法部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，有的甚至为了一己私利随意立法立规，立法部门化问题已经到了必须下决心解决的时候了。如何解决这些矛盾和问题，从体制上机制上提高立法质量和立法效率，防止部门利益和地方保护法制化，是习近平总书记一直在深入思考的。习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时指出，各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰，要想明白，国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小。他在十八届四中全会上强调，要优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。四中全会决定提出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这是加强和改进立法工作的重要体制机制安排，也是我们党的历史上第一次提出人大立法主导作用。党的十九大报告进一步强调，要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，支持和保证人大依法行使立法权。

　　在第二十一次全国地方立法研讨会上，张德江委员长就以习近平同志为核心的党中央为什么突出强调发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，从四个方面进行了系统阐述，即：这是全面推进依法治国的重要举措，是人民代表大会制度的必然要求，是发挥立法引领和推动作用的客观需要，是坚持问题导向加强和改进立法工作的有效途径。他还强调，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，必须坚持党对立法工作的领导，注重发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用，注重推动政府发挥在立法工作中的重要作用，注重组织社会各方积极有序参与立法活动，广泛听取社会各方特别是基层群众的意见。

　　本届以来，全国人大及其常委会认真贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，坚持从国情和实际出发，积极开展实践探索，立足制度建设，建立健全党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的统筹协调、各司其职、各尽其力、分工合作的立法工作格局，努力形成立法合力，共同推进立法工作。修改立法法，完善立法制度，健全立法体制机制，为发挥人大及其常委会在立法中的主导作用提供制度保障。以实施修改后的立法法为契机，从法律案的立项、起草、审议等环节入手，抓紧完善工作机制，加大统筹协调力度，更好地发挥国家权力机关在立法工作中的主导作用。

　　一是把握立项环节的主导。主要解决立什么法、什么时候立的问题。通过五年立法规划和年度立法计划的编制、公布和督促落实，加强对立法工作的统筹安排。在编制立法规划和立法工作计划时，围绕党和国家工作大局，着力通过立法推动落实中央的重大决策部署，加强涉及经济社会发展全局的重点领域立法，在广泛征求意见的基础上，对各方面提出的立法项目进行通盘考虑、总体设计、全面论证、科学选择，防止部门利益和个别群体利益影响立法。第十二届全国人大常委会成立后，抓紧研究编制五年立法规划，并召开立法工作会议，对本届任期内的立法工作做出统筹安排。2015年，常委会对立法规划做出适当调整，主要是围绕协调推进“四个全面”战略布局，将相关立法项目增加列入立法规划，一类、二类立法项目由原来的68件增至102件。2013年以来，常委会在广泛征求意见、科学论证评估的基础上，每年都制定年度立法工作计划，增强立法的针对性和系统性。同时，完善立法项目征集和论证制度，不断提高编制立法规划和立法工作计划的科学性、合理性。

　　二是把握起草环节的主导。主要解决对立法进度、指导思想、主要内容的总体把握问题。注重加强人大对立法工作的组织协调，对其他国家机关负责起草的法律案，有关专门委员会、常委会工作机构积极沟通、提前介入，及时了解和掌握工作进展情况，做好审议准备工作，督促和推动有关方面按照立法规划和计划如期完成起草任务。发挥好全国人大各专门委员会、常委会工作机构在法律案起草、审议过程中的重要作用。截至2017年10月，在已经通过的法律中，由全国人大各有关专门委员会、常委会工作机构牵头组织起草的有26件，包括慈善法、资产评估法、环境保护法（修订）、深海海底区域资源勘探开发法、种子法（修订）、行政诉讼法（修改）、民法总则、国歌法等，占全部草案（不含打包修改）的43%。贯彻党中央部署要求，总结实践经验，2016年有关方面制定了《关于建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度的实施意见》，对专门委员会、常委会工作机构做好组织起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案工作的基本要求、主要任务以及具体程序做出明确规范。这是优化立法职权配置、防止部门利益法律化的一项重要举措。

　　三是把握审议环节的主导。主要解决法律草案主要规定什么内容、怎么规定的问题。抓住每一部法律草案的关键条款进行深入审议，重点解决重大制度设计的难点问题。对于审议中争议较大但实践迫切需要的法律案，充分听取各方意见，研究清楚了的，及时果断做出决策，避免久议不决。对于审议中遇到的重点难点问题，把握症结所在，主动与政府及有关方面沟通，共同研究解决；难以协调解决的，及时通过常委会党组报请党中央决定。对于拟提请表决的重要法律案，有时会出现常委会组成人员在认识上仍然有一些分歧的情况，常委会有关工作机构根据常委会领导指示精神，充分做好解释说明工作，促进达成广泛共识，保证法律案顺利表决通过。

　　特别需要指出的是，注重发挥人民代表大会的立法职能，是发挥人大及其常委会立法主导作用的重要体现。张德江委员长在许多场合反复强调，要适当增加代表大会审议法律案的次数，这也是尊重代表主体地位、充分发挥代表作用的集中体现。本届以来，全国人大及其常委会积极推动代表大会立法常态化，有意识地选择一些基础性、综合性较强的法律草案提请代表大会审议，增加经代表大会表决通过的法律数量。2015年十二届全国人大三次会议审议修改立法法，2016年十二届全国人大四次会议审议通过慈善法，2017年十二届全国人大五次会议审议通过民法总则。这既有利于充分发挥人大代表在立法中的主体地位，也有利于增强法律的权威性和影响力。

　　四、关于提高立法质量

　　立法质量直接关系到法治质量。习近平总书记指出：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”关于如何提高立法质量，习近平总书记发表一系列重要论述、作出一系列重要指示，形成了鲜明的思想。

　　一是指明提高立法质量的根本途径。习总书记指出，推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径；科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。本届以来，全国人大常委会对科学立法、民主立法的内涵、路径进行了深入研究并积极践行。我们深刻体会到，科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。毛泽东同志在1954年主持起草中华人民共和国第一部宪法时就讲过：“搞宪法是搞科学。”实现科学立法，必须坚持以科学的理论为指导，从国情和实际出发，科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利和义务，科学合理地规范国家机关的权力与责任，使法律符合经济社会发展要求，真正经得起实践和历史的检验。还要深入推进立法精细化，科学设定规范，精准设计制度，努力做到法律条文能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，确保立出来的法站得住、行得通、真管用。民主立法，就是要求法律真正反映最广大人民的共同意愿、充分实现最广大人民的民主权利、切实维护最广大人民的根本利益。实现民主立法必须坚持人民主体地位，贯彻群众路线，充分发扬民主，保证人民通过各种途径有序参与立法，使立法能够更好地体现民情，汇聚民意，集中民智，做到“民有所呼，法有所应”。

　　二是强调提高立法质量必须遵循规律。习总书记指出，提高立法质量，很重要的一点是遵循和把握立法规律，自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律和立法活动规律，使制定出来法律法规能够反映和体现规律的要求。张德江委员长指出，一部法能不能立得住、行得通、真管用，关键还是要看这个法能不能准确反映所调整的社会关系的本质和内在规律，是不是符合其自身发展的规律。我们深刻体会到，遵循规律是提高立法质量的根本遵循和必由之路，更是马克思主义认识论和实践论在立法工作中的具体体现，对于不断提高立法质量具有极其重要的指导意义。首先要从调查研究入手，善于发现规律、认识规律。其次要勇于创新、善于创新，使我们的工作更加符合规律、接近规律。总之，只有遵循和把握规律，立法工作才能符合客观实际，体现党和人民的要求，真正立出高质量的法、管用的法。

　　三是明确提高立法质量的抓手和标准。习总书记多次强调，要提高法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，增强法律法规的可执行性、可操作性。本届以来，张德江委员长从一开始就强调，以往法律过于原则，需要众多的配套法规，有的条文本身不具可操作性、执行性不强；立法要能具体的尽量具体，能明确的尽量明确，情况发生变化时再及时补充、修改和解释，增强法律的可执行性、可操作性。为落实这些要求，《中华人民共和国立法法》6条做了修改，补充规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”我们体会，这就明确了提高立法质量的抓手、衡量立法质量的标准，为立法工作指明了方向。近年来，全国人大及其常委会遵循习近平总书记的重要指示精神，把及时性、系统性、针对性、有效性作为提高立法质量的重要抓手，把法律的可执行性、可操作性作为衡量立法质量的重要标准，在提高立法质量方面采取了新措施，取得了新成效。第一，增强立法及时性。立法既精雕细刻，又反应灵敏、下先手棋，做到又好又快。针对突出问题，及时启动立法程序。第二，增强立法系统性。综合运用制定、修改、废止、解释、清理、授权、备案审查等多种形式，组合协同，做到各项制度相互衔接、统筹协调、形成合力。第三，增强立法针对性。坚持问题导向，紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，深入调查研究，把握客观规律，做好制度设计。第四，增强立法有效性。无论研究起草修改哪一部法律草案，都要研究清楚法律所调整的社会关系，科学严密地设计法律规范，对于能够在法律法规中规定清楚的，尽可能详尽规定，能具体的就具体，能明确的就明确，确保法律规范严谨周密、有效管用。

　　五、关于加强宪法实施和宪法监督

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从保证党和国家长治久安的战略高度，全面推进依法治国，大力推动宪法实施，维护宪法和法律权威。习近平总书记出席首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会并发表重要讲话，多次对宪法实施和宪法监督工作提出明确要求。党的十八届三中、四中全会先后对加强宪法实施和宪法监督做出部署。党的十九大报告进一步指出，要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。习近平总书记关于宪法的一系列重要思想，为加强宪法实施和宪法监督工作指明了方向、提供了遵循。

　　一是强调树立宪法权威。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。法治的权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。习近平总书记明确指出：“宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现”，“只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命”。在向党的十八届四中全会所做的说明中，习近平总书记再次强调：“必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的头等大事抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”习近平总书记突出强调维护宪法权威，抓住了法治建设的核心和要害。这既是对历史经验教训的深刻总结，也是对现实问题的积极回应。

　　为贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，进一步树立宪法权威，党的十八届四中全会明确提出将每年12月4日定为国家宪法日；在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神；建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。这些都是深入推进依法治国、依宪治国，树立宪法权威的重要举措。全国人大常委会贯彻落实中央决策部署，于2014年、2015年先后做出关于设立国家宪法日的决定、关于实行宪法宣誓制度的决定，以国家立法的形式将党中央有关宪法的重大决策确定下来，进一步彰显宪法权威，增强公职人员宪法观念和全社会的宪法意识。

　　二是强调宪法正确方向。全面实施宪法，首先要坚持正确政治方向，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路。习近平总书记指出：“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”“国家的根本制度和根本任务，国家的领导核心和指导思想，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，人民代表大会制度的政体，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，爱国统一战线，社会主义法制原则，民主集中制原则，尊重和保障人权原则，等等，这些宪法确立的制度和原则，我们必须长期坚持、不断发展。”党的十八届四中全会提出全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，向国内外鲜明宣示我们将坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

　　习近平总书记高度重视宪法的正确政治方向，多次对依宪治国、依宪执政的内涵做出阐述。他旗帜鲜明地指出，我们讲依宪治国、依宪执政，同西方所谓的“宪政”有着本质区别，不能把二者混为一谈。我们就是在不折不扣地贯彻着以宪法为核心的依宪治国，我们依据的是中华人民共和国宪法，而不是美国等西方国家的宪法。我们是中国共产党执政并长期执政，不能用所谓“宪政”架空中国共产党领导。坚持依宪治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确立的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。任何人以任何借口否定中国共产党领导和我国社会主义制度，都是错误的、有害的，都是违反宪法的，都是绝对不能接受的。我们是中国共产党执政，各民主党派参政，没有反对党，不是三权鼎立、多党轮流坐庄，我国法治体系要跟这个制度相配套。习近平总书记的这些重要思想和论断，对于保证我国宪法的正确实施，具有极为重要的指导意义。

　　三是强调全面实施宪法。习近平总书记高度重视宪法实施，强调“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施；全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作，要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。

　　本届以来，全国人大及其常委会贯彻落实党中央部署要求，始终恪守宪法原则，认真履行宪法监督职责，大力加强宪法宣传教育，坚决维护宪法权威，保证宪法全面有效实施。第一，设立国家宪法日，推动宪法宣传教育机制化常态化。贯彻党的十八届四中全会精神，2014年11月第十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过关于设立国家宪法日的决定，以立法形式将12月4日设立为国家宪法日，规定国家通过多种形式开展宪法宣传教育活动，为推动宪法宣传教育常态化、长效化提供了法律保障。第二，建立宪法宣誓制度，增强宪法意识、树立宪法权威。党的十八届四中全会明确提出建立宪法宣誓制度。这是深入推进依法治国、依宪治国的一项重要举措。全国人大常委会贯彻中央决策部署，于2015年6月审议通过关于实行宪法宣誓制度的决定。这个决定以国家立法形式建立了我国的宪法宣誓制度，规定各级人民代表大会及县级以上人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员，以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓。实行宪法宣誓制度，对于激励和教育国家工作人员牢固树立宪法意识，忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，彰显宪法权威，推动宪法实施，具有十分重要的意义。2016年2月26日，第十二届全国人大常委会首次举行宪法宣誓仪式，张德江委员长主持并监誓。新任命的全国人大有关专门委员会副主任委员、常委会工作委员会副主任等6名国家工作人员，按照有关决定要求进行了宪法宣誓，取得了良好的社会效果。迄今为止，全国人大常委会已举行了9次宪法宣誓仪式。第三，制定国家勋章和国家荣誉称号法。国家功勋荣誉表彰制度是国家激励奖赏的一种制度性安排，也是宪法规定的国家重要制度。党的十八届四中全会提出，制定国家勋章和国家荣誉称号法，表彰有突出贡献的杰出人士。全国人大常委会贯彻党中央决策部署，根据《中华人民共和国宪法》六十七条第十六项的规定，在总结以往授勋实践经验基础上，起草并审议通过了国家勋章和国家荣誉称号法。这部法律明确了国家勋章和国家荣誉称号的设立、授予对象、授予程序等最主要、最基本的制度，为实施宪法有关规定，推动建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度体系夯实了法律基础。第四，实施宪法规定的特赦制度。特赦是宪法规定的对特定罪犯免除或者减轻刑罚的一项制度。2015年8月，为纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年，贯彻党中央决策部署，全国人大常委会审议通过了关于特赦部分服刑罪犯的决定，国家主席习近平发布特赦令，对参加过中国人民抗日战争、中国人民解放战争等4类部分服刑罪犯实行特赦。经各级人民法院依法裁定，共特赦4类服刑罪犯31527人。这是中华人民共和国成立以来第八次，也是改革开放以来第一次实行特赦，是实施宪法规定的特赦制度、体现依法治国理念和人道主义精神的创新实践，具有重大的政治意义和法治意义。

　　四是强调加强宪法监督。宪法监督制度是全面贯彻实施宪法的重要保障。习近平总书记高度重视宪法监督，强调“法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫”。党的十八届四中全会决定明确要求，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。完善宪法监督制度，是以习近平同志为核心的党中央做出的一项重大战略决策，对于维护宪法权威、捍卫宪法尊严、保证宪法实施具有重大意义，对于全面推进依法治国和依法执政，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家具有深远影响。

　　规范性文件备案审查制度是一项宪法性制度，是具有中国特色的宪法监督制度。规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。从立法工作看，它是实现法律体系内在和谐统一的重要保证，是立法工作的必然延伸和重要组成部分。从监督工作看，它是保障宪法法律有效实施的重要举措，是维护国家法制统一的重要抓手，是监督制度的重要方面。宪法和立法法、监督法都对备案审查制度做了专门规定。党的十八届三中、四中全会就加强备案审查工作提出明确要求、做出专门部署。党中央明确要求：“一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正”，“推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”。

　　本届全国人大常委会高度重视备案审查工作。张德江委员长、李建国副委员长、王晨副委员长兼秘书长多次就加强和改进备案审查工作做出指示和提出要求。有关方面以贯彻实施修改后的立法法为契机，进一步建立健全备案审查工作机制和程序，大力加强备案审查能力建设，扎实做好规范性文件备案审查工作。一是，完善主动审查工作机制。坚持对“一府两院”报备的行政法规、司法解释进行主动审查工作，逐件逐条认真研究审查，并加大督促纠正力度。同时，围绕常委会工作重点和立法工作情况，适应设区的市、自治州行使地方立法权的实际情况，有重点地探索对部分地方性法规开展主动审查。二是，建立健全审查建议研究处理和反馈机制。妥善研究处理国家机关和社会团体、企事业组织以及公民提出的审查建议并及时做出反馈，是备案审查制度建设的一个重要环节。三年多来，有关方面在深入总结实践经验、积极探索创新的基础上，逐步建立审查建议研究处理和反馈机制，严格把握审查标准和原则，进一步扩大反馈范围、丰富反馈方式，取得了新进展。从2015年开始，本着积极谨慎、能反馈尽量反馈的原则，采取书面与口头相结合方式，向部分建议人及时反馈审查处理的结果。三是，参与建立备案审查衔接联动机制。探索研究联动转送机制，对不属于全国人大常委会备案审查范围的报备件或者审查建议，明确转送的条件和程序。加强与相关部门协作配合，推进完善备案审查衔接联动工作机制，共同做好规范性文件备案审查工作。

　　当前，随着全面依法治国的推进，全社会的法治观念不断增强，人民群众对法规规章和规范性文件的合宪性、合法性越来越关注。宪法法律有规定，中央有要求，现实有需要，社会有关注，新形势下加强和改进备案审查工作十分重要和紧迫。要深刻领会习近平总书记关于加强宪法监督的重要思想，高度重视、认真落实立法法的相关规定，把依法开展备案审查作为一项重大任务抓实抓好。我们体会，要在以下四个方面多下力气。一是推进备案审查的公开化。要在书面回函告知公民审查意见的基础上，不断改进这项工作、完善相关制度，积极回应公民、组织的意见和建议，推进备案审查的公开化和透明化。在新形势下，做好备案审查工作，不能“只做不说”“多做少说”，当“别动队长”，而要“边做边说”，以公开透明的备案审查工作回应群众呼声、加强法制宣传、处理焦点问题、展示制度自信。二是推进备案审查的规范化。备案审查是一项重要的宪法监督制度，这项工作政治性、法律性、社会性都很强，各方面广泛关注。从工作性质看，这项工作既是立法工作的必然延伸，也是监督工作的重要抓手，而且在审查方式、审查程序上看还带有一些司法程序的特点。做好这项工作，既要严格按照宪法、立法法、监督法等规定的法定权限和法定程序进行审查，又要积极探索，根据制度的特点和工作的特性，在以往工作的基础上，形成规范化和程序化的工作规程。只有程序上规范了，实体上的处理意见才更加扎实，更有说服力。比如，对于公民、组织提出审查建议的规范性文件，既要听取“原告”的意见，又要听取被告（制定机关）的意见，还要征求“证人”（有关机关和组织）的意见，之后，才能在综合权衡、细致分析、妥善处置的基础上，提出研究意见或审查意见。三是推进备案审查的信息化。加强备案审查信息化建设是备案审查能力建设的重要内容，也是落实立法法规定的一个重要方面。全国人大常委会法工委已会同办公厅有关单位抓紧推动备案审查信息化建设工作，计划用3年左右的时间，建立起覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的法规备案审查信息平台。这对于提升各级法规备案审查工作的信息化水平，提高备案审查工作能力，意义重大。四是，推进备案审查的责任化。立法活动是重要的政治活动，立法权是重要的国家权力。有权力就有责任，任何从事立法工作、行使立法权力的个人和组织，都要时刻警醒头上的“达摩克利斯之剑”，下笔和表决之时，必须时刻考虑宪法和上位法的规定，把法制统一始终作为立法工作的生命线和红线。目前，对于备案审查中发现的与上位法不一致或者抵触的问题，主要是通过与制定机关沟通，推动制定机关自行修改或者废止违反上位法的规范性文件。但也有少部分制定机关不够重视、坚持己见、久拖不改，导致一些在实践中长期被反映的问题得不到及时解决，部分存在问题的规范性文件一直“带病实施”。要按照习近平总书记关于加强宪法监督的重要指示精神，深刻吸取《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》“立法放水”破坏生态的惨痛教训，在备案审查工作中要敢担当、动真格，敢于扯下脸皮，不要顾忌面子，该通报就要通报，该问责就要问责，该撤销就要撤销。“动员千遍，不如问责一次”，“沟通千遍，不如撤销一次”。要充分认识到，在规范性文件备案审查问题上较真，不是和某个人、某个单位过不去，而是要坚决纠正违反上位法的规范性文件，坚决杜绝“立法放水”，坚决维护法制统一；反过来说，如果在规范性文件备案审查问题上不较真，那就是不作为，维护的只是少数人、少数单位的“面子”，受损害的却是宪法权威、法制统一和人民利益。孰轻孰重，一目了然。

　　结语

　　回顾党的十八大以来波澜壮阔的改革进程和砥砺前行的法治建设，特别是立法工作的成就，我们深刻感受到，习近平总书记的立法思想内涵丰富、思想深邃、博大精深，是习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平民主法治思想的重要组成部分，对新时代继续加强和改进立法工作，不断提高立法质量具有十分重要的指导意义。党的十九大报告强调，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，更是新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要组成部分，提出要深化依法治国实践，坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。面临新形势新任务新挑战，我们要切实增强使命感、责任感、紧迫感，深入贯彻党的十九大精神，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，将习近平总书记立法思想贯彻立法工作全过程，为推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治筑牢更加坚实的思想基础、理论基础、实践基础。

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