梁 鹰：备案审查制度若干问题探讨 ||《地方立法研究》

 作  者 ： 梁 鹰（全国人大常委会法工委法规备案审查室主任）

 来  源 ：《地方立法研究》2019年第6期。因篇幅较长，已略去原文注释。

全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。备案审查是国家机关对规范性文件的备案和审查相结合而形成的一种特定的法律制度，通过备案确定审查及监督对象，通过审查发现并纠正违宪违法问题。与国外的违宪审查制度不同，备案审查立足于中国法治道路、法治模式、法治理论，在中国法治实践中逐渐发展成熟，是具有中国特色的宪法监督制度。备案审查包括受动审查、主动审查、专项审查三种审查方式，涵盖合宪性审查、合法性审查、适当性审查三个范畴。未来的备案审查实践与研究，应当继续深入探讨我国推进合宪性审查的背景、合宪性审查的推进路径、审查纠正的溯及力等问题，把握好维护法制统一与保障治理有效、尊重立法原意与把握发展变化、坚持有错必纠与维护法律秩序、加强审查工作与依托立法工作等关系。

 关键词 ：宪法实施 宪法监督 备案审查 合宪性审查

◇ 一、备案审查是监督宪法实施的重要制度保障

◇ 二、备案审查的概念及范围界定

◇ 三、备案审查的方式、范畴及处理

◇ 四、需要进一步研究的问题

备案审查制度若干问题探讨

一、备案审查是监督宪法实施的

重要制度保障

党的十八大以来，我国立法领域发生了两件大事——宪法的修改、实施与民法典的制定。这两部法律对于法治国家而言是至关重要的。“宪法是万法之父”“民法是万法之母”已经是耳熟能详的法谚。之所以说“民法是万法之母”，是因为民法乃人类社会有史以来最古老的法律门类，其他法律门类(包括宪法)的基本原则规则、基本法治精神都源自古老的民法，是民法孕育了其他法律。民法的发达程度是一个国家市场经济发达程度的重要标志，是一个国家法治发达程度的重要标志，也是一个国家保障公民权利达到一定程度的重要标志。作为“盛世的修典”，国家集中力量耗费几年时间编纂民法典，预计在2020年3月的全国人民代表大会上审议通过。这是一件大事情，也是中国法治建设发展的一个重要里程碑。

之所以说“宪法是万法之父”，是因为宪法在一国全部法律制度中的地位和权威至高无上。另一件大事情就是宪法的修改和实施。2018年3月十三届全国人民代表大会第一次会议对宪法作了第五次修改、也是最大规模的一次修改。习近平总书记发表重要讲话，党中央作出决策部署，要求以此次宪法修改为契机，将实施宪法提高到一个新水平。

围绕加强宪法的实施和监督，党的十八大以来，全国人大常委会进行了大量工作，制定了一系列法律，采取了一系列举措，进一步落实宪法规定的各项制度：其一，将“八二宪法”的通过日——12月4日——设立为“国家宪法日”；其二，建立宪法宣誓制度，国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓，效忠宪法；其三，两次作出特赦决定，启动宪法规定的特赦制度；其四，解释香港特别行政区基本法，及时解决香港个别议员就职宣誓过程中违背基本法的问题；其五，制定国歌法，并在香港特别行政区、澳门特别行政区实施；其六，加强备案审查制度和能力建设；其七，推进合宪性审查工作；其八，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”，并赋予其新的监督宪法实施职责；其九，全国人大常委会法工委专门设立宪法室；等等。通过这些努力，从制度上、组织架构上为更好地监督宪法实施提供保障。

与宪法和民法典如此紧锣密鼓地修改、制定密切相关的，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央在重大决策部署中所体现出的非常鲜明的法治思维和非常先进的法治理念。习近平总书记指出：“中国特色社会主义进入了新时代，对我们党推进全面依法治国特别是依宪治国、依宪执政提出了新的更高要求。我们要决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，我们要推进国家治理体系和治理能力现代化、提高党长期执政能力，必须更加注重发挥宪法的重要作用。”我们需要把握的一个核心问题是，为什么党的十八大以来习近平总书记、党中央特别强调宪法实施、加强备案审查、推进合宪性审查？我认为，最根本的原因就是习近平总书记抓住了宪法这个国家根本大法的地位与作用。对于宪法的地位与作用，习近平总书记有过深刻阐述：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。” “宪法是国家各种制度和法律法规的总依据。” “宪法规定的是国家的重大制度和重大事项，在国家和社会生活中具有总括性、原则性、纲领性、方向性。” 宪法对于一个国家的重要意义由此可见。正因如此，世界上所有国家都有宪法，或者有宪法文本，或者有宪法性文件，或者有相关制度安排。但是，我们不能说“凡是有宪法的国家都是法治国家”。恰恰相反，大多数国家虽有宪法甚至是比较“好”的宪法，但都不是法治国家。如若把大多数国家的宪法文本摆在一起，掐头去尾，把国家特色字眼去掉，其实是不太容易分辨出哪部宪法是哪个国家的。也就是说，大部分国家的宪法文本大致相同，都可以用“好宪法”三个字来概括。大多数国家并不是法治国家的原因就在于，宪法没有真正实施落地，没有真正发挥作用。以被不少人誉为西方国家“法治典范”的美国为例，美国的法律制度非常多样化，有联邦宪法和50部州宪法共51部宪法，每个州都有独立、自治的立法权力，可以制定不同的刑法。同一个犯罪行为在不同的州可能负有不同的法律责任，甚至有“罪与非罪”的区别。美国法律如此“混乱”，可不少人还说美国是“法治典范”，据称，其中一个重要原因就是美国联邦宪法在200多年前确立了基本的法治原则、国家构架，至今没有发生根本性的变化。所有的州都必须服从美国联邦宪法确立的基本法治原则，如美国联邦宪法确立了言论自由、迁徙自由、沉默权、私有财产神圣不可侵犯等法治原则，任何一个州的任何一部法律的任何一条规定都不得以任何形式限制、剥夺公民的这些权利和自由。从这个意义上讲，有人认为，美国联邦宪法的法治原则在美国任何一部法律中都得以贯彻，得到了较好的贯彻实施，美国联邦宪法发挥了作为国家根本大法的作用，发挥了统帅整个国家法律制度体系的作用。

一个国家想要成为法治国家，基本前提就是其写在纸上的宪法的基本规定、基本精神、基本原则必须得以实施，否则不可能成为法治国家。“五四宪法”一直以来在我国法学界、实务界都被公认为是一部“好宪法”，其对当时国际国内形势及中国所处历史方位的判断，其所确立的党和国家的根本任务、发展方向和基本路线、方针、政策，其对国家机构组织构架的规定及对国家机关行使权力的约束，其对公民权利义务的规定，其确立的一些基本制度，等等，都是非常好的。但就是这样一部集中了全党和全国人民共同意志的“好宪法”，却没有能够引领我们国家走上正确的发展道路，也没有能够防止后来“大跃进”“左倾”“文革”等悲剧的发生。“好宪法”为何没有带来好结果？这需要我们深刻反思。我们要反思“文革”的教训，首先要反思“五四宪法”这样一部“好宪法”为何没有避免“文革”等悲剧的发生。对此，习近平总书记有过深刻阐述：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。新时代推进全面依法治国，必须更加坚定维护宪法尊严和权威，加强宪法实施和监督。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我国宪法发展历程说明，只要我们切实尊重和有效实施宪法，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，党和国家的事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵启示，必须倍加珍惜。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。” 

我们今天所谈论的话题不是宪法好不好，而是好宪法如何发挥好的作用。其中一个非常重要、绕不过去的制度设计，就是要有一整套保障宪法实施的制度、体制、机制。倘若没有配套的制度、体制、机制，再好的宪法也只能是一张废纸，迟早会面临法治遭践踏的后果。从国外的实践看，一些国家也有宪法，但宪法无法遏制军事政变，军方随时可以发动政变，停止宪法的实施，将民选的总理、政府赶下台，宣布实行戒严、宵禁。这些国家从美国等一些西方国家学习乃至移植了三权分立的政治体制构架，但他们的宪法遏制不住军事政变。这能说是法治国家吗？肯定不能。所以，不论是从国内外的教训来看，还是从改革开放40多年的经验来看，好宪法的实施一定要有一整套好的制度来保障。

习近平总书记非常深刻地认识到了这一点，认识到宪法对国家长治久安的重要性，也意识到宪法实施需要一整套保障机制的重要性。党的十八大以来，习近平总书记多次反复强调这些机制。新时代推进全面依法治国，必须更加坚定维护宪法尊严和权威，必须更加坚决加强宪法实施和监督。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。离开了宪法的实施，任何立法、执法、司法都是毫无意义的，因为全面贯彻实施宪法是首要任务和基础性工作。首要任务没完成好，其他任务都是不可能完成好的；基础工作没打好，其他工作都是空中楼阁。这一论断足以反映习近平总书记博大精深的法治思想，非常先进。习近平总书记提出，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域得到遵守和执行。习近平总书记把宪法的实施和监督的重任放在各级人大及其常委会的身上，各级人大及其常委会要担负起保障宪法实施的重要职责。习近平总书记指出，要以这次宪法修改为契机，采取有力措施加强宪法实施和监督工作，把国家各项事业和各项工作全面纳入依法治国、依宪治国的轨道，把实施宪法提高到新的水平。习近平总书记还说，要完善宪法监督制度，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。这些论断高屋建瓴、极有远见，最后落到制度、能力、机制上，非常到位。习近平总书记的法治思想博大精深，值得我们反复深入学习。

党的十八大以来，党中央围绕宪法实施作了一系列重大决策部署。党的十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。党的十九届四中全会提出，加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪过程的规范性文件。中央还明确提出，加强规范性文件备案审查工作是完善宪法监督制度的基础和重要着力点，要建立党委、人大、政府和军队各系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。

以上是对习近平总书记和党中央关于加强宪法实施、加强备案审查工作的一系列重要论述和决策部署的学习体会，接下来分三个方面——备案审查的概念及范围界定，备案审查的方式、范畴及处理，需要进一步研究的问题——来探讨我国备案审查制度，重点讨论备案审查的方式、范畴及处理。

二、备案审查的概念及范围界定

（一）备案审查的概念 

备案审查是国家机关对规范性文件的备案和审查相结合而形成的一种特定法律制度，指有权机关将其制定的法规等规范性文件依法定期限和程序报法定机关备案，由接受备案的机关进行登记、分类、存档，并依法对其进行审查、做出处理。通过备案确定审查及监督对象，通过审查发现并纠正违宪违法问题。没有在法定期限内报送备案不影响法规的生效，备案不是法规生效的必经程序。就全国人大常委会而言，备案审查的基本流程是全国人大常委会办公厅秘书局专门负责接收来自于国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、地方人大的法规、司法解释，再将其分送给全国人大专门委员会和常委会法工委进行审查。全国人大常委会法工委不负责备案，而负责审查、研究并提出意见、建议。

备案审查的全称是规范性文件备案审查，也就是说，备案审查指向的是国家机关制定的规范性文件，而不是任何具体诉讼案件、具体的行政或司法行为；是对规范的审查，而不是对案件、行为的审查。在这一方面，我国的备案审查制度和其他一些国家的违宪审查制度是类似的。这是一种具有立法监督性质的审查。

备案审查是一种事后的审查，而不是事前的审查。制定、通过、颁布、实施、报送备案之后才进行审查，是一种事后的审查。在这一方面，我国的备案审查制度也类似于其他一些国家的违宪审查制度。

从制度设计、功能定位、职责使命来看，我国的备案审查制度类似于其他一些国家的违宪审查制度，都是监督宪法实施的重要制度，是法治的拱顶石、奠基石、压舱石，能保障法治大厦不坍塌，保证法治在正确的轨道上推进、在宪法的框架内运行。作为一种宪法监督制度，我国的备案审查制度是宪法法律赋予各级人大及其常委会的一项重要监督职权，是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要举措。

（二）备案审查的组织架构 

要从“宪法性制度设计”这个层面来理解和把握备案审查，切勿将备案审查简单理解为是全国人大常委会法工委法规备案审查室在审查，或者仅有全国人大常委会法工委在审查，而应该理解为是全国人大及其常委会在审查，是各级人大及其常委会在审查。法工委仅仅是人大常委会的工作机构，为人大常委会行使备案审查职权提供服务保障、当好参谋助手，而全国人大及地方人大常委会的备案审查室、备案审查工作委员会或备案审查处仅仅是常委会的工作机构或法工委的工作班子，在常委会、法工委领导下开展备案审查的有关具体工作。依据宪法法律规定，全国人大及其常委会是合宪性审查、备案审查的主体，全国人大宪法和法律委员会作为全国人民代表大会的专门委员会担负审查职责，具体工作由全国人大常委会法工委承担。全国人大常委会法工委每一个室都是全国人大常委会法工委的内设机构、工作班子，同时，也都是全国人大宪法和法律委员会的工作班子。

若有公民、组织就某规范性文件提出合宪性审查建议，全国人大常委会首先在工作层面进行研究，必要时由全国人大宪法和法律委员会提请委员长会议审议，由委员长会议决定提请常委会会议作出相应的决定。也就是说，一旦上升到法律程序层面，最终将以全国人大宪法和法律委员会甚至全国人大常委会的名义作出决定。目前对法律草案进行的事前审查或者说事中审查大多是以全国人大宪法和法律委员会的名义作出相关判断或得出相关结论的。比如，如果地方人大常委会就某个宪法问题请示全国人大常委会，答复意见可能是以全国人大宪法和法律委员会名义作出；如果属于工作层面的问题，也可能以全国人大常委会法工委名义作出答复。学界未来研究可不在创新备案审查包括合宪性审查的组织架构上过于关注，因为该组织架构目前看来不会有调整改变。

（三）备案审查制度的中国特色 

备案审查制度体现中国特色的地方有三处：

其一，备案审查是在我国内地实行的宪法监督制度，要将其与港澳台的相关制度区分开来。我国海峡两岸暨香港、澳门，四个法域，三个法系的法治结构在全世界范围内都是独有的，相互间发生一些法律制度上的冲突或者说法治冲突完全不足为奇，其他国家都不可能面临这样的状况。我国一直在采取措施解决这些法治冲突。法治冲突往往与政治冲突、经济冲突、社会冲突、思想冲突搅在一起，最终要通过法治来找到出路。

其二，立足于中国法治道路、法治模式、法治理论，这是我们备案审查制度必须坚守的底线，不能照搬西方的违宪审查制度。违宪审查往往与“宪政”联系在一起。“宪政”这个词有特定的内涵。在西方国家看来，“宪政”就是西方法治道路、法治模式、法治理论的集大成的概括称谓，其所包含的内容大多是西方长期以来奉行的法治理念和主张，譬如多党制、普选制、三权分立、两院制、违宪审查、军队国家化、地方高度自治、新闻自由等。要与西方法治道路、法治模式、法治理论划清界限，就必须从理论上抛弃“宪政”“违宪审查”等概念。道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，落到法治建设上，归根结底就是要对我们的法治道路、法治模式、法治理论充满自信，否则将无法解释我们法治建设的实践，无法找到属于我们自己的解决方案。基于历史和现实的原因，不同国家的确有不同的法治道路、法治模式、法治理论。比如，同样是多党制，美国、德国、英国、法国都有制度上的明显差异。我们前不久出访德国、意大利，专门考察这两国的违宪审查制度。它们都是建立在“二战”之后对德国、意大利纳粹法西斯进行深刻反思的基础之上，其根本宗旨就是防止对宪法的根本违背，防止纳粹再次出现。这两个国家有一个共同特点，就是对任何一个政党坐大都持有高度警惕，因此，德国、意大利这么多年以来很少出现一个政党单独执政的局面，多数情况下都是两个甚至多个政党联合执政。我们曾在参观意大利议会大厅时询问议会的讲解员，目前在意大利议会拥有席位的政党有多少个。讲解员居然答不上来，她给的说法是，在意大利，大大小小的政党多如牛毛，大的政党下面拖着无数个小的政党。据介绍，意大利自“二战”以来70多年先后出现了60多届政府，每一届政府一般维持一年左右时间即会发生更迭。与德、意相比，美国的多党制一直体现为两党之争。同样是三权分立，美国是总统、国会、联邦最高法院三权平行分立，没有哪一家比其他两家拥有更高的权力，总统不是国会多数选举产生的；而在英国，是由多数党的领袖出任首相组成政府。新加坡自建国以来实际上一直都是一党执政，而按照西方一直以来的法治理论，一党执政是不可能建成法治国家的，但新加坡却被不少人认为是法治国家的典范，被认为是亚洲首屈一指的法治国家。要说一党执政搞不成法治，那怎么理解新加坡的实践？而有的国家沿袭了西方的多党制、两院制、三权分立，可以说是实行完全西化的法治模式、法治道路，但从这些国家的法治状况、经济状况、社会状况、医疗状况等来看，没有多少人会赞同它们已经跻身于法治国家行列。要说多党执政必定带来法治，怎么理解这些国家的现状？习总书记强调自信，法治自信是其中的重要内容。若离开了中国法治道路、法治模式、法治理论，我们的法治建设将付诸东流。因此，不能走回头路，一定要走出中国特色的法治道路。若没有这个自信，我们也建设不出自己的、有特色的、有力度的宪法实施监督机制。坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，是构建中国特色备案审查制度必须始终坚持的首要原则。

其三，备案审查制度建设受制于我国当前的法治发展阶段、特点和水平，目前还不能拿来与别的国家相对成熟的制度作比较。我们的备案审查制度刚刚起步，受制于当前的法治环境、阶段性特点、阶段性水平，还处于快速发展时期。宪法监督不能超越现阶段和水平，它与宪法的实施、宪法受尊重的程度、整个法治发展水平之间相辅相成、相得益彰、相互促进。我们要正确看待这个制度，其本身是向上发展的，有着无限发展空间，但目前仍存在问题，需要不断完善。

包括上述宪法法律规定的由人大主导的备案审查制度在内，我国目前形成了由党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系：全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；地方人大常委会对本级及下级地方政府规章、下一级地方人大及其常委会的决议、决定，和本级地方政府的决定、命令进行备案审查；党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查；中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。党中央提出的“有件必备”的要求正在逐步得到落实。也就是说，我国目前是人大、党委、政府、军队四大备案系统并行。党委从党中央一直到县一级都建立了相适应的备案审查工作机构来承担这项任务。但是，一个重要区别在于，各级党组织的备案审查制度是事前审查，颁布党内法规和党内规范性文件之前要先上报，审查通过后才能颁布实施。这种备案一定意义上具有了批准的性质，审查是颁布生效的前置条件。这与人大系统、政府系统的事后审查不同。

（四）我国是否存在司法审查制度 

我国究竟有没有司法审查制度？世界上宪法监督机制有很多种，有如我国人大及其常委会进行审查的，有如美国联邦法院、州法院进行审查的，也有如德国专门的宪法法院进行审查的，还有如法国专门的宪法委员会进行审查的。有人主张我国应当也让法院进行审查，也有人提出我国是有司法审查制度的。《行政诉讼法》第6条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《行政诉讼法》第13条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼。公民只能就具体的案件、事由、行为提起行政诉讼，不能对某一个行政法规、规章提起行政诉讼。可以看出，我国没有确立司法审查制度。但是，也存在例外情形。《行政诉讼法》第53条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。这里的“规范性文件”不含规章。公民可以在提起行政诉讼时附带提出对部分规范性文件审查的请求。这部分规范性文件是规章以下的、层级较低的规范性文件。《行政诉讼法》第64条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第53条规定的规范性文件不合法的，不能作为认定行政行为合法的依据，并应当向制定机关提出处理建议。这一条文的表达非常克制。法院认为不合法，不能以之作为认定行政行为合法的依据，但是不能宣布其为不合法，其判决对其他类似案件也没有约束力。法院具有向制定机关提出处理建议的权力。这属于有条件的附带审查，不是真正意义上的司法审查。我国的宪法实施监督制度只有人民代表大会制度下的备案审查制度，没有类似美国等国家的司法审查制度。

这里试举一例。在2003年“洛阳种子案”中，洛阳市汝阳县种子公司与伊川县种子公司发生合同纠纷，洛阳市中级人民法院对此案进行审理。在审理过程中，伊川县种子公司同意对汝阳县种子公司进行赔偿，但在赔偿损失的计算上存在争议。汝阳县种子公司认为玉米种子的销售价格应该依据种子法的规定，按市场价执行。伊川县种子公司则认为应当依据《河南省农作物种子管理条例》和省物价局、农业厅根据该条例制定的《河南省主要农作物种子价格管理办法的通知》，按政府指导价进行赔偿。法院判决认为，种子法实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与种子法相冲突的条款自然无效，而河南省物价局、农业厅联合下发的“通知”又是依据该条例制定的一般性规范性文件，其与种子法相冲突的条款亦为无效条款。这就是说，法院在判决中明确宣告一个地方性法规因与上位法冲突而无效。同年10月，河南省人大常委会研究认为，《河南省农作物种子管理条例》第36条关于种子经营价格的规定与种子法没有抵触，应当继续适用；洛阳市中级人民法院在其民事判决书中宣告地方性法规有关内容无效，这种行为的实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国的人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权，是严重违法行为；洛阳市人大常委会应依法行使监督权，纠正洛阳中院的违法行为。

（五）备案审查制度的形成过程 

规范性文件备案审查制度立足于我国的人民代表大会制度，其形成与我国立法体制的建立和完善相适应，大体上可分为以下四个阶段。

1.孕育阶段

“五四宪法”规定了全国人大有权修改宪法、制定法律、监督宪法的实施；全国人大常委会有权解释法律、制定法令，有权撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令，有权改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。我国宪法监督制度的基本轮廓得以描绘。经过“七五宪法”的全面倒退后，“七八宪法”恢复了部分内容，增加了全国人大常委会解释宪法的权力。

2.初建阶段

1979年的地方组织法规定省级人大及其常委会可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。县级以上的地方各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民政府的不适当的决议和命令，有权改变或者撤销下一级人民代表大会的不适当的决议和下一级人民政府的不适当的决议和命令。这是首次规定地方性法规的制定和备案，确立省级人大的立法权，明确地方人大监督的基本内容。“五四宪法”没有涉及地方人大监督的问题，1979年的地方组织法赋予地方人大监督权，为“八二宪法”奠定了重要基础。“八二宪法”建立以全国人大及其常委会为核心的统一分层立法体制，同时建立起与之相适应的宪法监督制度基本框架：其一，规定宪法具有最高法律效力，“八二宪法”规定一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；其二，规定全国人大及其常委会监督宪法的实施，全国人大有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定；其三，全国人大常委会有权解释宪法和法律，有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；其四，国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；其五，县级以上的地方各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定；其六，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，有权撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。总而言之，“八二宪法”从六个方面建立了从上到下的宪法监督制度，规定了“撤销”这种基本监督措施。“八二宪法”确立统一分层的立法体制和宪法监督制度，形成了由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等不同等级效力法律文件组成的法律体系，为规范性文件备案审查制度的建立提供了宪法依据和制度前提。地方组织法后经1982年、1986年、1995年三次修改，进一步完善了地方立法制度、监督制度。至此，建立规范性文件备案审查制度的基础已经具备。

3.确立阶段

2000年生效的立法法对立法制度作了较为完备的规定，在立法事项、立法权限、立法程序等方面作了明确规定。从宪法、地方组织法到立法法，逐步明晰了中央国家机关之间，以及中央与地方国家机关之间在立法权力方面的关系。与之相对应，立法法在宪法监督方面作了突破性的规定。该法第五章专门规定了“适用与备案”，对备案审查的原则和程序作了一系列具体规定，明确法律和规范性文件的等级效力，对行使改变或撤销权限的条件作了完整规定。立法法全面系统地规定了备案制度，同时规定国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求；其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。立法法还规定了全国人大常委会的备案审查程序。立法法还规定，省、自治区的人民代表大会常务委员会对较大的市的人民代表大会及其常务委员会报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查。2000年立法法出台成为我国规范性文件备案审查制度建立的重要标志。2006年8月，监督法出台，其第五章对规范性文件备案审查作了规定，从两个方面进一步完善规范性文件备案审查制度：其一，规定了对立法法规定以外的地方国家机关制定的决议、决定、命令等规范性文件的备案审查；其二，规定了对司法解释的备案审查。监督法在立法法基础上作进一步的补充和完善，拓展确定了报送备案的规范性文件的范围。

4.完善阶段

2015年修改立法法，赋予所有设区的市立法权，同时进一步完善了立法制度和备案审查制度。至此，一个涵盖不同层级、不同性质法律规范(包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章以及司法解释等)的规范性文件备案审查制度比较完整地建立起来了。2019年10月，全国人大常委会专门作出决定，赋予国家监察委制定监察法规的权力，同时规定将监察法规纳入全国人大常委会备案审查范围，规范性文件备案审查范围进一步拓展。

在贯彻落实宪法、立法法、监督法相关规定的同时，全国人大常委会一直在逐步细化和不断完善备案审查制度体制机制。全国人大常委会的法规备案工作最早始于1979年，备案的范围仅限于地方性法规、自治条例和单行条例。当时这项工作由办公厅政法室承担，其主要任务是对报备的法规、自治条例和单行条例登记、存档，并对其进行违宪、违法审查。1982年8月，全国人大常委会办公厅对自1979年11月起至1982年6月底收到的地方性法规进行统计，并将审查发现的问题和意见印发第五届全国人大常委会第二十四次会议，同时将意见反馈给制定机关。1987年，全国人大常委会办公厅和国务院办公厅联合发出《关于地方性法规备案工作的通知》，对地方性法规、自治条例和单行条例报备案的时间、内容、方式作出规定。1993年到1999年，全国人大常委会每一年都对地方性法规进行审查，对有问题的地方性法规作相应的处理。2000年立法法通过之后，全国人大常委会委员长会议于同年及时通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，后经2003年、2005年两次修订。2005年，全国人大常委会委员长会议通过《司法解释备案审查工作程序》。这两个程序性规定明确了具体负责报送备案的机关，明确了法规、司法解释备案的内容以及接收、登记、存档流程，明确了法规、司法解释的备案审查程序。

2004年，全国人大常委会法工委法规备案审查室成立，在法工委领导下承担行政法规、地方性法规、司法解释的具体审查研究工作。从2006年起，对最高人民法院、最高人民检察院报送备案的司法解释逐件开展审查研究。从2010年起，对国务院报送备案的行政法规逐件开展审查研究。从2018年起，对地方人大报备的地方性法规逐件开展审查研究。从上至下，目前各级人大开展备案审查的任务非常艰巨。有组数据可以说明问题，初步统计，截至2019年3月，我国共有规章以上各级各类规范文件制定主体750个、共有法律272件、行政法规763件、地方性法规1.2万余件、司法解释736件、部门规章2705余件、地方政府规章8650余件。

三、备案审查的方式、范畴及处理

（一）备案审查的方式 

备案审查主要有三种方式：依申请进行的审查，即受动审查；依职权进行的审查，即主动审查；有重点的专项审查，即专项审查。

1.依申请进行的审查

依申请进行的审查，即依据国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出的审查要求或审查建议进行的审查。没有申请，就没有审查，所以也称受动审查，通称被动审查。其中，审查要求与审查建议是有区别的。《立法法》第99条第1款规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。第2款规定，前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。《监督法》第32条也针对司法解释作了相应规定。提出审查要求或审查建议通常需要满足四个条件：提出主体适格、符合备案审查的范围、有明确的事项和理由、采用书面形式。

2.依职权进行的审查

依职权进行的审查，即依据宪法法律赋予的职权，主动进行的审查。《立法法》第99条第3款规定，有关的专门委员会和常务委员会等工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。

3.有重点的专项审查

有重点的专项审查，即为贯彻党中央重大决策部署、保障宪法法律实施或回应社会重大关切，有重点地对某方面或某领域的规范性文件进行的审查。这实质上也属于主动审查，就是组织对某一类、某一领域的法规、司法解释集中进行全面清理和审查研究。比如，为贯彻落实党中央决策部署和全国人大常委会决议要求，2018年全国人大常委会办公厅分别向国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院以及各省(区、市)人大常委会发函，要求各有关方面做好生态环境保护法规、规章、司法解释等规范性文件的全面清理工作，对不符合、不衔接、不适应法律规定、中央精神、时代要求的，及时进行废止或修改，认真查找并纠正地方性法规中存在的故意“放水”、降低标准、管控不严等问题。全国人大常委会法工委向各省(区、市)人大常委会发出《关于加强加快大气污染防治和生态环境保护地方立法工作的意见》，督促抓紧制定完善大气污染防治方面的地方性法规，打好污染防治攻坚战。经过全面清理，截至2018年年底，生态环保领域的地方法规已总共修改514件、废止83件，此项工作目前仍在进行中。

（二）备案审查的范畴 

概括起来看，备案审查的范畴大体上可分为三个方面：合宪性审查、合法性审查、适当性审查。

1.合宪性审查

党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。这与宪法的规定是一致的。2018年3月修改宪法，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”，其后，全国人大常委会作出决定，明确该机构在继续承担统一审议法律案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等五项职责。《立法法》第3条规定，立法应当遵循宪法的基本原则。实践中开展合宪性审查的可能判断标准是，如果法规、司法解释等规范性文件违背宪法规定、宪法原则、宪法精神的，属于与宪法相抵触。宪法的规定和原则是可以直接从宪法文本中解读出来的，而宪法精神有时可能需要从宪法文本中推导、论证、引申出来。由此可见，开展合宪性审查工作，宪法解释至关重要。

需要明确的是，我们目前所说的合宪性审查比备案审查在范围上更加宽泛，可以覆盖包括法律案在内的所有规范性文件，也不以是否备案为前提。一般认为，合宪性审查可分为事前审查、事中审查、事后审查三个环节。

事前审查，即制定主体或起草单位在启动规范性文件制定工作之前，遇到有关宪法问题把握不准，比如，能否制定某个或某类法规，能否出台某方面政策或作出某种决定，等等，可以向全国人大常委会提前进行请示，由全国人大宪法和法律委员会提出意见。

事中审查，即在起草或审议、讨论法律草案、法规草案、司法解释、政策文件的过程中，遇到有关宪法问题把握不准，可以向全国人大常委会提前进行请示，由全国人大宪法和法律委员会提出意见。比如，当前最常见的就是全国人大宪法和法律委员会在统一审议法律案的过程中，就其中涉及宪法的问题进行合宪性审查，作出合宪性判断或确认，或者作出符合宪法的制度安排。

开展合宪性审查工作，对各级党的机关和国家机关都提出了要求，各级党委、人大、政府及监察委、法院、检察院等都承担着保障宪法法律正确有效实施的重要职责。起草制定法规、司法解释、规章等各种规范性文件，或出台重要的政策，或作出重要的制度安排，或处理有关重大问题，若涉及宪法问题而又把握不准，可以向全国人大常委会提出咨询、进行请示。若事前没有咨询请示，事后又出现重大违宪问题的，制定机关可能会面临相应的法律后果。

事前审查和事中审查都是在规范性文件生成之前开展的审查研究工作。事后审查，即规范性文件已经制定、通过、颁布、生效，如法律草案已变成法律、法规草案已变成法规、司法解释已发布、有关政策已出台等，对其中涉及宪法问题的依申请或依职权进行审查。这是针对已经生成的规范性文件进行的审查。对已经制定出台的规范性文件的合宪性审查，属于备案审查范畴，也就是说，备案审查包括了合宪性审查，不管是主动审查还是受动审查。与其他很多国家相似，我国备案审查制度采取事后审查的方式，对一个生效的规范性文件进行违宪与否的审查判断。

2018年10月，全国人大宪法和法律委员会关于《中华人民共和国人民法院组织法(修订草案)》审议结果的报告指出，人民法院组织法是1979年由五届全国人大二次会议通过的。按照《宪法》第67条第3项的规定，全国人大常委会对全国人民代表大会制定的法律，可以进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。由于这次提出的人民法院组织法修订草案对现行人民法院组织法补充修改的内容比较多、幅度比较大，因而在审议中有的意见提出，人民法院组织法修订草案是由常委会审议通过还是由代表大会审议通过，需要研究、妥善处理。我们经认真研究后认为，从1979年至今，常委会只对人民法院组织法作过一些小的修改。这次对人民法院组织法的修改，主要是适应司法体制改革的要求和司法实践发展的需要，对现行法律补充修改的内容较多，体例结构上需要有相应的安排，适宜采取修订的方式；同时，从人民法院组织法修订草案的内容看，这次修法没有改变我国人民法院的性质、地位、职权、基本组织体系、基本活动准则等，修改的内容都是属于补充、完善、调整、优化性质的，与人民法院组织法的基本原则不存在相抵触的情形。因此，人民法院组织法修订草案由全国人大常委会审议通过是可行的，符合宪法的有关规定。这是典型的合宪性审查的事例，属于事中审查。类似的实践早已有过。比如，“五四宪法”通过之后，1955年第一届全国人大法案委员会审查兵役法草案时，在审查报告中确认兵役法草案符合宪法的精神。“八二宪法”通过之后，1983年全国人大常委会在关于国家安全机关行使公安机关侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定中进行了合宪性审查。1996年全国人大法律委员会关于《中华人民共和国香港特别行政区驻军法(草案)》审议结果的报告中有“符合宪法”的表述，1999年全国人大法律委员会关于《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法(草案)》审议结果的报告中有“以宪法为依据”的表述。2017年12月，十二届全国人大常委会批准的《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》明确指出，“合作安排符合宪法”。

关于事前审查和事中审查下一步的可能路径，就是各方面、各地方在制定法规、司法解释、规章等规范性文件，出台政策文件，作出重要决策，以及处理重大问题的过程中，遇到涉及宪法问题的情形，要及时向全国人大常委会提出，由全国人大宪法和法律委员会提出有关意见，或者进行合宪性审查，或者作出宪法性制度安排，必要时由全国人大常委会对宪法有关规定作出解释。

开展合宪性审查，都是针对可能涉及宪法规定、宪法原则或宪法精神的问题。实践中这方面的情形时有出现。比如，1998年四川省遂宁市市中区步云乡进行“乡长直选”，2003年重庆市城口县坪坝镇进行“镇长直选”，2004年云南省红河州石屏县7个乡镇进行“乡镇长直选”，广东、江苏、湖北等地先后进行乡镇长直选的尝试。而《宪法》第101条规定，地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。又如，2002年1月，湖南省怀化市新晃侗族自治县23个乡镇在换届时设立了乡镇人大常委会，按照乡镇人口多少，配备了乡镇人大常委会组成人员5～7人。而《宪法》第96条规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。再如，个别地方出台的地方性法规规定，公安机关交通管理部门因调查交通事故的需要，可以查阅、复制交通事故当事人的通信记录等信息，必要时可以依法提取和封存相关信息、资料。而《宪法》第40条规定，中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。上述这些情形，显然与宪法的规定直接相违背。

也有一些情形可能不直接涉及宪法规定，但涉及对宪法原则或宪法精神的理解和把握。比如，有公民建议对《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第25条规定的残疾赔偿金的计算方法与第29条规定的死亡赔偿金的计算方法进行合宪性审查。该司法解释规定，残疾赔偿金和死亡赔偿金根据受害人丧失劳动能力程度或者伤残等级，按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准计算。审查建议认为，该计算方式违反宪法规定的“公民在法律面前一律平等”原则，客观差异造成城乡的赔偿金额不同，从而导致出现“同命不同价”现象。多年来各省有关部门公布的统计结果都是城镇居民人均可支配收入明显高于农村居民人均纯收入。以安徽省为例，其公布的2015年度安徽省城镇居民人均可支配收入为26936元，同年度农村居民人均可支配收入为10821元，两者差距一倍以上。如果某一公民因人身损害死亡，按照司法解释规定的20年赔偿年限，当该公民是城镇户口时，能获得50多万的赔偿；而当该公民是农民时，一般只能获得20多万元的赔偿，相差悬殊。同是中国公民，同在一个法律制度之下，由于居住环境的不同，在生命健康权利受到损害时，法律上的残疾赔偿金、死亡赔偿金却适用两种不同的标准或者高低不等的赔偿，显然不平等、不公平。又如，有公民建议对收容教育制度进行合宪性审查。收容教育制度的主要法律依据是1991年七届全国人大常委会第二十一次会议通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》。该决定第4条第2款规定：“对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”国务院据此制定了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。制定该决定主要是为了补充修改当时的刑法和治安管理处罚条例的有关规定，制定程序和内容均符合宪法规定。后来的情况是，该决定规定的刑事方面内容，在1997年修改刑法时已经被吸收到刑法之中；但该决定规定的收容教育制度作为行政措施继续有效，并一直延续至今。审查建议认为，收容教育制度的设立既超越了立法权限，也不符合宪法确立的维护国家法制统一、尊重和保障人权原则。上述这些情形，可能涉及对有关宪法原则或宪法精神的理解和把握。

2.合法性审查

关于合法性审查，《立法法》第96条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销：(一)超越权限的；(二)下位法违反上位法规定的；(三)规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；(四)规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；(五)违背法定程序的。”监督法也作了相应规定。实践中合法性审查可能的判断标准是，法规、司法解释等规范性文件有下列情形之一的，属于与法律相抵触：一是违反《立法法》第8条，对只能制定法律的事项作出规定；二是超越法定权限，对公民、法人和其他组织的权利与义务以及国家机关的权力与责任违法作出规定；三是违法设定行政许可、行政处罚、行政强制，或者对法律设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法作出调整和改变；四是与法律规定明显不一致，或者与法律的立法目的或者原则明显相违背，旨在抵消、改变或者规避其规定；五是违背授权决定，超出授权范围；六是对依法不能变通的事项作出变通，或者变通规定违背法律的基本原则；七是违背法定程序；八是其他可能的情形。

比如，2015年中国建筑业协会来函提出，近年来一些地方先后出台了地方审计条例，规定政府投资和以政府投资为主的建设项目以审计结果作为工程竣工结算依据，该规定混淆了行政法律关系与民事法律关系的界限，超越了审计法规定的审计监督职能，也与合同双方平等自愿原则相矛盾，在实践中极大地损害了施工企业的合法权益，建议对这些规定予以撤销。经审查研究认为，地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。在随后进行的相关地方性法规清理工作中，发现有15个省、自治区、直辖市共计20件地方性法规存在上述问题，截至2018年年底，这些法规都已作出修改。又如，2018年有公民来函建议对最高人民检察院制定的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》有关“当事人对一审民事判决、裁定未提出上诉而向人民检察院申请监督的，人民检察院不予受理”的规定进行审查研究。经沟通，最高人民检察院已停止执行该规定，并明确当事人针对人民法院作出的已经发生法律效力的一审民事判决、裁定提出的监督申请，无论是否提出过上诉，只要符合《民事诉讼法》第209条规定，均应依法受理。

3.适当性审查

关于适当性审查，除宪法、立法法、监督法有关备案审查的规定外，《立法法》第6条规定，立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任；法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。该条款是对科学立法提出的要求，实际上也为开展适当性审查提供了依据。有的规范性文件不一定违背宪法，也不一定违反上位法的规定，但可能存在重大不适当的情形，比如，明显违背社会主义核心价值观和公序良俗；对公民、法人和其他组织的权利和义务的规定明显不合理，或者为实现立法目的所规定的手段与立法目的明显不匹配；因现实情况与立法之初相比发生重大变化而不宜继续施行；变通明显无必要或者不可行；等等。这些情形都属于没有直接违背宪法或者法律规定，但是有明显不适当，可以通过适当性审查来予以提醒或调整。

比如，2017年上海财经大学法学院教授王全兴、人力资源和社会保障部劳动科学研究所研究员王文珍、北京大学法学院教授叶静漪、浙江财经大学法学院教授钱叶芳联名来函，提出广东、云南、江西、辽宁、贵州、福建、海南等地的计划生育条例规定，用人单位可以与违反地方计划生育条例的职工解除劳动合同(劳动关系、聘用合同)或者辞退、开除，违反了《劳动合同法》第39条关于用人单位可以即时单方解除劳动合同之情形的规定。同时，劳动合同法和其他法律都没有授权下位立法可增设用人单位即时单方解除劳动合同之情形的规定。此类规定不仅与劳动合同法相抵触，同时与新形势下国家计生政策转型的取向不符，建议予以审查。经审查研究认为，在相当一段时间内，地方立法对落实计划生育政策发挥了独特作用、作出了积极贡献，这是应当充分肯定的。近年来，我国人口发展呈现出重大转折性变化。党的十八届三中、五中全会要求对我国计划生育政策进行重大调整。2015年12月，十二届全国人大常委会第十八次会议对人口与计划生育法作出修改。地方立法应当积极主动地适应党中央关于改革完善计划生育服务管理的精神，对地方人口与计划生育法规中与改革方向和政策精神不相符的有关规定及时进行调整；对有关地方性法规中不宜像过去那样继续施行的严厉控制措施和处罚、处分、处理规定，尽快作出修改；对暂时还难以修改的，可以考虑先减缓执行力度，以后再适时作出修改。这就意味着，这些地方性法规在制定之初是贯彻落实国家的计划生育政策和上位法的规定，但后来形势发生了重大变化，地方性法规应当及时跟进，适时作出调整。这里所进行的就是适当性审查，而不是合法性审查。经全面清理，各地均已在2018年年底前完成相关修改工作。

又如，2017年在上海大学举办的2017中国高校知识产权研究生“著名商标”专题研讨会上，来自全国17所高校的108位知识产权研究生联名提出审查建议，认为《重庆市著名商标认定和保护条例》等地方性法规违反商标法的规定，应予纠正，并认为我国当前各地的著名商标制度存在诸多严重问题，亟待大力解决。经审查研究认为，地方规定的著名商标制度的实质是将著名商标作为一种荣誉称号，由政府有关部门结合企业和商品的知名度、产品质量和销售情况、企业经营情况、纳税情况、遵纪守法情况等多方面因素进行评比和认定，由政府对企业和产品作出评价，并给予一定的奖励、扶持和保护。这项制度运行之初，对鼓励企业增强品牌意识、提高产品质量、促进地方经济发展起到一定的积极作用。但是，由政府对著名商标进行认定和特殊保护，存在着利用政府公信力为企业背书、对市场主体有选择地给予支持、扭曲市场公平竞争关系等问题，在操作过程中也滋生了一些弊端。党的十八大以来，党中央提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的改革要求，加速转变政府职能。因此，地方著名商标制度与全面深化改革的目标和要求不符，继续保留地方著名商标制度，弊大于利。地方立法不应再为著名商标评比认定提供依据，对有关著名商标制度的地方性法规，应当予以清理，适时废止。这里所进行的也是适当性审查，而不是合法性审查。经全面清理，各地均已在2018年年底前停止了著名商标的认定。

（三）备案审查的处理方式及法律后果 

备案审查中发现问题应怎么处理？第一步，沟通协商，提出意见，由制定机关自行纠正。第二步，提出书面审查研究意见，建议制定机关自行纠正。如果制定机关不愿自行纠正，全国人大常委会法工委向制定机关发出书面纠正函。第三步，如果制定机关仍然不愿纠正，由全国人大常委会法工委向委员长会议建议提出撤销法规的议案，由委员长会议决定提请常委会会议审议，予以撤销。若备案审查对象是司法解释，处理方式就有所不同，提出的是修改或者废止司法解释的议案，而不是撤销的议案。到目前为止，全国人大常委会还没有启动过正式的撤销程序，因为经过沟通协商，制定机关一般都会自行纠正。还有一个处理方式，就是提出解释相关法律的议案。

关于法律后果，法规、司法解释等规范性文件被纠正之前，都是有效的。制定机关根据审查研究意见，对法规、司法解释进行修改或者废止之后，原相关规定自修改或者废止决定生效之日起失效。行政法规、地方性法规被全国人大常委会依法撤销的，自撤销的议案通过之日起失效。全国人大常委会依照《监督法》第33条通过关于要求最高人民法院或者最高人民检察院修改、废止司法解释的议案的，司法解释自议案通过之日起停止施行。法规、司法解释被依法撤销或者纠正的，以原法规、司法解释为依据制定的规范性文件自法规、司法解释失效或者停止施行之日起停止适用。

四、需要进一步研究的问题

（一）我国推进合宪性审查的背景 

第一个问题是，在我国推进合宪性审查的背景是什么？我们前不久考察德国、意大利的违宪审查制度，一个研究重点就是德国、意大利在“二战”后建立违宪审查制度的背景及其历程。我国没有“二战”纳粹的教训，也没有三权分立和多党竞争的体制，应如何建立合宪性审查制度？我国建立合宪性审查的大背景、大思路是什么？研究这个问题，对于我们理解和把握合宪性审查制度的定位、职责、使命及开展相关制度构建等都非常重要。围绕这个问题，当前无论理论界还是实务界，一个十分重要而迫切的任务，就是要深刻学习领会习近平总书记关于加强宪法监督实施的系列重要论述和党中央的重大决策部署，努力提高政治站位、思想站位、理论站位，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想指导备案审查和合宪性审查的相关研究和实践工作。

（二）合宪性审查的推进路径 

第二个问题是，合宪性审查应采取什么样的推进路径，以实现宪法监督的目标任务？这里面包括的内容比较广泛，比如，审查的对象、方式、原则、程序、标准，审查结论的作出，审查纠正之后的法律后果，有关机关担负的职责，等等。可以说，每一次合宪性审查实践，都可能涉及对宪法相关问题的审查，都会涉及对宪法相关条款的解释。解释宪法是一个重大理论和实践问题。目前国内对此的研究较少。相关研究一定要立足于我国实际，根据我国宪法文本，结合我国法治实践，思考如何解释、解读我国宪法规定、宪法原则、宪法精神。此外，宪法咨询也涉及宪法解释。习近平总书记明确指出：“要健全宪法解释程序机制，确保宪法解释准确、可靠。”我们还要思考，是否有必要建立宪法实施报告制度？

（三）审查纠正的溯及力 

第三个问题是，规范性文件因违宪、违法或明显不适当被纠正后其溯及力如何？从国外实践来看，从维护法律秩序稳定的要求出发，法不溯及既往是一条基本原则，法律规范被确认无效的一般后果应当是，根据该法律规范作出的决定、裁定、判决等适用不溯及既往原则，不会因所依据的法律规范被确认无效而被推翻；已经执行的，不再改变执行结果；正在执行的停止执行；尚未执行的不再执行。但刑事案件较为特殊，当事人一般可以据此提出再审申请，由法院依法作出裁决。我国目前还缺乏具体规定，但我们可以从宪法、法律中推导出法不溯及既往原则，实践中也是这么掌握的。法学界可以就此充分开展研究，从法理上梳理清楚，为有关实践及下一步立法提供理论支撑。

（四）需要把握的重大关系 

第四个问题是，如何从理论上认识、在实践中把握好备案审查中的几对重大关系？

其一，维护法制统一与保障治理有效之间的关系。既要维护国家法制统一，同时又要给予地方比较大的立法空间、足够多的治理手段，这两者之间并不总是协调一致的，有时会发生冲突，需要做好平衡工作。在处理中央和地方关系问题上，联邦制国家和单一制国家各自需要把握的原则并不相同。在我国，在强调中央集中统一领导的同时，如何让地方更好地发挥主动性、积极性，让地方有更多的活力，怎么在两者之间取得平衡，这是构建中国特色宪法监督制度需要把握的重大问题。这个问题把握不好，就无法准确把握备案审查制度的功能、定位、方向、重心。我们目前提出备案审查制度的基本功能，一是保证党中央令行禁止；二是保障宪法法律实施；三是保护公民合法权利，同时促进提高规范性文件制定水平。这都可以深入研究。

其二，尊重立法原意与把握发展变化之间的关系。立法是某一个静止点的社会关系状况的综合反映，但那一刻后，社会还在不断发展。形势发展了，情况变化了，有时甚至是在较短的时期内发生重大变化，此时，制度要马上调整可能来不及，国家法律是如此，行政法规和地方性法规也是如此。有时上位法调整了，或修改或废止或新制定，但下位法没有及时跟上，还没有来得及作出调整，就可能出现与上位法不一致甚至相抵触的问题。对此怎么把握，也需要深入研究。

其三，坚持有错必纠与维护法律秩序之间的关系。坚持有错必纠是法治的基本原则，也是树立宪法法律权威、维护国家法制统一的底线所在，对于我国当前构建和夯实法治基础至关重要。但是另一方面，维护法律秩序的稳定性、市场交易的安全性及法律后果的可预期性也是法治的基本要求，对于我们这样一个法治基础比较薄弱、正处于法治建设关键阶段的国家来说尤为重要。这两者之间的关系怎么把握？这在理论上也许能说清楚，实践中不总是那么容易把握。说到底，这与怎么理解国家法治建设的终极目标与一定时期的阶段性特征和阶段性目标任务有关。

其四，加强备案审查工作与依托立法工作之间的关系。备案审查作为宪法监督的重要抓手，直接体现为对立法的监督，它不仅对把握不同主体的立法活动提出很高要求，而且对把握不同层级法律规范之间的关系提出很高要求，特别是对立法与政治、经济、社会、文化、生态等各方面相互之间关系的动态把握提出很高要求。所以，我们主张备案审查工作要依托立法工作，要以立法工作来支撑备案审查工作，同时它又提出比立法工作更高的要求。在此意义上，应当要为备案审查工作配备更高素质的专业队伍，以适应这个要求。不能把备案审查工作与立法工作割裂开来，尤其是不能把备案审查工作置于比较弱的地位来看待，否则不可能担负起加强宪法实施和监督的职责使命。

（责任编辑：徐菁菁）

（公众号学生编辑：蔡梓园）

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