[英]多米尼克· 麦戈德里克 著 陈吉栋等 译：公共紧急权力与国际法的对接 ||《地方立法研究》
作 者 ： [英]多米尼克· 麦戈德里克（英国诺丁汉大学法学教授）
译 者 ： 陈吉栋（上海大学法学院讲师，法学博士）， 郝雨璇（上海交通大学凯原法学院研究生）
来 源 ：《地方立法研究》2020年第2期，因篇幅较长，已略去原文注释。
本文关注的是紧急权力与国际法之间的对接。国际法诸原则从何时开始与紧急权力相关？国际法对紧急权力施加了哪些指引或约束？国家管控机制与国际管控机制之间有何关系？国际法机制是如何管理或监督紧急权力的行使的？其效果又如何？公共紧急权力与国际法之间的对接是复杂而精细的。正是在这一对接上，国际人权法的力量将会受到最严峻的考验。
关键词 ：紧急权力 国际法 约束 监督
◇ 一、引言◇ 二、确定可适用的国际法◇ 三、提取一个通用的法理◇ 四、限制与克减◇ 五、ICCPR与克减◇ 六、关于ICCPR第4条的国家报告◇ 七、第一任择议定书(OP1)◇ 八、ICCPR第4条第一款◇ 九、ICCPR在武装冲突中的适用性◇ 十、人权条约的域外适用◇ 十一、“本公约缔约国可采取措施克减其在本公约下的义务”◇ 十二、ICCPR第4条第二款：不可克减的权利◇ 十三、ICCPR第4条第三款：克减通知◇ 十四、评估◇ 十五、克减和恐怖主义：2001年美国遭受“9·11”恐怖袭击的影响
公共紧急权力与国际法的对接
一
引言
二
确定可适用的国际法
三
提取一个通用的法理
四
提取一个通用的法理
五
ICCPR与克减
①在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与其根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视。
②不得根据本规定而克减第6条、第7条、第8条（第一款和第二款）、第11条、第15条、第16条和第18条。
③任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将其已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家。
第4条是ICCPR的关键条款。它规定了缔约国在最危急的人权情况、社会紧急状态下可采取的措施。
六
关于ICCPR第四条的国家报告
除了按照既定的“五年报告时间表”外，HRC无法审议缔约国所进行的克减，但这显然是有缺陷的。HRC最初未能解决这一问题，例如， 1981-1983年波兰处于紧急状态时，HRC从未审议过其紧急状态；在波兰紧急状态结束之前，HRC也一直没有机会与其对话。此外，如果确实存在紧急状态，缔约国通常会要求推迟审议其报告。自1992年以来，HRC要求缔约国在常规定期报告之外提交专门报告，提出此种要求的理由之一就是紧急状态的存在。南斯拉夫是第一个收到此种要求的国家，其次是波斯尼亚和黑塞哥维那、克罗地亚，然后是前南斯拉夫共和国。HRC还指出了其希望在专门报告中获得的资料，例如关于某些条款的资料。
因此，很明显，HRC认为它的作用是审查缔约国是否遵守ICCPR第4条的规定。毫无疑问， HRC不会简单地接受国家当局的判断和决定，并将其作为结论。
七
第一任泽议定书（OP1）
八
ICCPR第4条第一款
(一)威胁国家生命的社会紧急状态
HRC不会通过一个国家使用的术语来判断其行为是否与第4条相符。HRC的分析一般会着眼于不同形式和程度的社会紧急状态的确切法律效力。例如，戒严状态、警报状态、经济紧急状态、战争状态，或国家必需状态。宪法或立法规定是否被部分中止或完全废除？HRC对基于模糊和未定义概念的一般限制表示关注——这些概念包括公共秩序、公共安全、公共治安、必要性、国家安全、国际恐怖主义、潜在颠覆、不正当犯罪和内部动乱——并要求缔约国解释国内对这些概念的理解。它强调，克减公约规定的措施必须是例外且暂时的，并且“只有在有关国家生命受到威胁的情况下才能适用”。在“9·11事件”发生之后，是否还会对国家生命造成永久威胁？
HRC并未将其关注点严格地局限在ICCPR对相关国家生效之后发生的事件上。HRC成员经常要求国家代表提供该国家存续期间或最近一段时间(例如最近20年)内任何时候发生的任何紧急状态的资料。自1963年宣布紧急状态以来，《叙利亚立法法令》一直有效，2001年，HRC对此表示担忧，这意味着阿拉伯叙利亚共和国的领土将会永久处于紧急状态，从而危及公约第4条。令HRC感到遗憾的是，该代表团没有提供在实际情况下适用紧急状态的细节。HRC还注意到，在缔约国代表团提供的资料中，紧急状态很少生效，HRC还建议应尽快正式解除紧急状态。
HRC利用一切相关示例来确定缔约国是否存在适当的国家程序和机制以确保遵守公约第4条的规定，以及在紧急状态终止后，紧急制度的任何内容是否仍持续存在(这是紧急状态法的共同特征)。同样，HRC担心缔约国宪法或相关立法建议可能与ICCPR第4条相抵触，建议缔约国撤回或修正这些条款。
(二)必须正式宣布存在紧急状态
在援引第4条之前，必须满足的第二个基本条件是必须正式宣布存在紧急状态。宣布的要求是，“对于在最有此需要时维持合法的原则和法治是必要的”，旨在提高透明度、防止任意克减并减少事实上的紧急情势的发生。如果紧急状态的后果可能是克减公约的任意条款，那么在宣布时，“各国必须按照宪法和其他法律条款行事，以规范此类宣布和紧急权力的行使”。在“Brannigan和MacBride诉英国案”中，申请人认为，英国从未正式宣布过其与北爱尔兰有关的紧急状态。英国特别指出，紧急状态的存在和克减的事实是由下议院国务卿公开和正式宣布的；HRC没有提出其克减不符合第4条的规定。欧洲法院认为，申请人的观点没有任何依据，议会中的声明具有正式性，并公开了政府的克减意图，该声明与官方宣布的观点非常吻合。
第4条没有具体规定哪个国家机关有权宣布紧急状态。实际上，这是缔约国行政机关和(或)立法机关的事。缔约国多被询问如何正式宣布社会紧急状态，谁有权根据什么理由以何种程序宣布该紧急状态？正式宣布紧急状态是否是采取紧急措施的合宪性或合法性前提？此外，允许宣布社会紧急状态的客观环境总是会引起特别注意，例如政治、社会、经济因素或自然灾害。
HRC试图确定负责实施紧急状态的国家当局的作用和职能。它担心权力集中在一个人的手中，例如国王、总统或总理，或者在一个单一政府机构(如行政机关或武装部队)手中，尤其是当这种情况是以牺牲议会机构为代价时。
根据OP1，HRC提出了一些意见并以此为据审议了乌拉圭对ICC-PR第4条的遵守情况。这些意见中有很大一部分涉及19世纪70年代和80年代的乌拉圭局势，据称，乌拉圭曾多次侵犯ICCPR规定的权利。来文(communications)通常涉及乌拉圭在紧急状态下应用“及时安全措施”的问题。乌拉圭经常在来文中笼统地提到紧急状态。在“Ramirez诉乌拉圭案”中，HRC的既定方法体现了这一点：
HRC考虑，从表面上看不符合公约的任何行为和处理方式的，是否可以出于某些理由而被证明在此情况下是符合公约的。乌拉圭政府提到了该国法律的规定，包括“及时安全措施”。但是，除非在某些严格规定的情况下，公约(第4条)不允许国家采取措施克减其规定，而且乌拉圭政府也没有提出任何事实或法律来证明这种克减是正当的。此外，上述某些事实引起了一些问题，即根据该条款，公约在任何情况下都不允许克减。
这种观点清楚地表明，即使缔约国未明确援引ICCPR第4条，HRC仍将依职权考虑第4条适用的可能性。这里面临的一个明显问题是，如果根据该公约，被指控的侵权行为可能存在合理事由，那么HRC将怎么做？上述观点明确规定缔约国负有举证责任，因此，据推测，HRC只能请求缔约国提交事实或法律证据以证明相关克减是正当的。人权机构要求缔约国为自己的克减辩护的做法并不值得赞扬。下文将会讨论“Silva诉乌拉圭案”，HRC在该案中认为，如果一个缔约国可以根据ICCPR第4条第一款和第二款的规定证明其克减是正当的，那么即使该缔约国未遵守该公约第4条第三款中规定的通知，这也不会妨碍其对克减提出抗辩。
在“Silva诉乌拉圭案”中，缔约国明确援引了第4条的规定。受害者声称乌拉圭已违反了ICCPR第25条（公民参与公共事务、投票和获得公共服务的权利）。根据1976年9月1日颁布的《第4号机构法》第1条a款，受害者被剥夺了参与任何政治活动的权利（包括选举权）长达15年，因为他们是1966年和1971年选举中某些政治团体竞选公职的候选人，这些团体后来被乌拉圭政府宣布为非法团体。
乌拉圭向HRC表示，它已克减ICCPR，并已根据ICCPR第4条第三款将这一情况通知了联合国秘书长。而且，“在第4条第二款的案文中没有提及来文抗辩所依据的第25条。因此，乌拉圭政府有权暂时克减某些关于政治团体的条款”。乌拉圭政府没有向HRC提交其他进一步资料。HRC表示其无法认为乌拉圭政府已经满足第4条第一款的要求。在考虑第4条第一款和乌拉圭根据第4条第三款提交的通知之后，HRC指出：
乌拉圭政府提到了该国的紧急情况，这在一些“机构法令”中得到了法律上的承认。但是，乌拉圭政府当时没有提供任何事实细节。该说明仅仅指出紧急情况的存在是“众所周知的事”，但对于公约所保障的权利实际采取的克减，却没有试图指出其性质和范围，也没有试图表明这种克减是绝对必要的。相反，乌拉圭政府宣布该国根据公约第40条提交的报告将提供更多资料。但迄今为止，尚未收到该报告，也没有收到作为其补充的任何资料。
这种做法表明，HRC将审查缔约国根据ICCPR第40条提交的报告中涉及第4条的资料。HRC接下来的陈述至关重要：
尽管缔约国宣布紧急状态的主权权利是不容置疑的，但是，从本文的具体情况来看，HRC认为，一国不能仅通过援引存在特殊情况来逃避签署公约所应承担的义务。尽管采取克减措施这一实质性权利可能不取决于根据公约第4条第三款的要求发出的正式通知，但若有关缔约国在根据《任择议定书》提起诉讼时援引了公约第4条第一款，则其有义务充分详细地说明有关事实。HRC根据《任择议定书》行事，其职责是确保缔约国履行其根据公约所做的承诺，为了评估有关国家是否存在公约第4条第一款所述情况，它需要充分和全面的资料。如果被诉国政府本身不像《任择议定书》第4条第二款和公约第4条第三款所要求的那样提供必要理由，HRC将无法断定，存在使得背离公约规定的正常法律制度合法化的正当理由。
在上述段落中，HRC强有力地主张了其依据OP1所获的评估职能，其清晰地声明了被诉国负有向HRC提供“充分而全面的资料”的举证责任，并明确警告，在无正当理由的情况下，根据公约规定被诉国的克减将不会被视为合法。更概括地说，HRC在承认一国具有宣布紧急状态的主权权利的同时，也主张对这一国家决定进行一定程度的国际监督。这种做法与欧洲人权法院的做法非常相似。
每个缔约国首先都有责任判断“其国家的生命”是否受到“社会紧急状态”的威胁，如果是，则有责任努力克服紧急状态。由于国家当局直接且持续地面临当前的迫切需求，因此，原则上比国际法官更能判断是否存在这种紧急情况，以及为避免这种紧急情况而必须采取的克减的性质和范围。在此问题上，ICCPR第15条第一款留给缔约国当局以很大的裁量空间。但尽管如此，各国在这方面并非享有无限的权力。法院与HRC一道负责确保各国遵守约定(ICCPR第19条)，有权裁决各国是否超出危机的“紧急情况严格要求的程度”。因此，各国自主的裁量空间也应受欧洲人权法院的监督。
在法学方法上最显著的差异是，尽管1963年联合国大会第三委员会的讨论明确提到了裁量幅度法，但HRC仍坚持不采用这一学说。
在HRC根据第4条进行的审议中，没有明确迹象表明HRC成员在宣布发生社会紧急状态时适用了任何评判标准，尽管ECHR在这方面存在着实用的比较法。在某些具体案例中，个别成员对特定紧急状态制度的合理性或其延续的合理性表示怀疑，而有些成员则认为，第4条的规定使缔约国在决定社会紧急状态何时可以作为克减的理由时具有很大的自由度，并认为有关紧急情况的决定是一项主权行为。
九
ICCPR在武装冲突中的适用性
根据第4条的立法目的，国际或非国际性武装冲突亦可能构成社会紧急状态。HRC承认，人权法和国际人道主义法之间可能存在重叠。HRC认为这种关系如下：
在武装冲突期间，不论是国际性或非国际性的，应适用国际人道主义法律，该法律在第4条和第5条第一款的规定之外，也能防止一国滥用紧急权力。该公约规定，即使在武装冲突期间，也只在情况构成对国家生命威胁时才允许克减公约的措施。如果缔约国考虑在武装冲突之外的情况下援引第4条，它们应仔细考虑为什么在这些情况下这一措施是必要和合法的理由。HRC曾经数次对缔约国克减公约所保护的权利，或对缔约国国内法似乎允许在第4条所不包括的情况下允许这类克减而表示关切。
十
人权条约的域外适用
一些人权条约，例如ICCPR和ECHR，均存在限制其自身适用的管辖权条款。例如，根据ICCPR第2条第一款：“本公约每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人无差别享有本公约所承认的权利……”ECHR第1条规定：“缔约国应当给予在它们管辖之下的每个人获得本公约……所确定的权利和自由。”“在其管辖范围内”一词的含义源自欧洲人权法院审理的“Bankovic案”。在该案中，申请人控诉北约部队于1999年4月23日在贝尔格莱德炸毁了一座电视和广播大楼。法院采纳了下列陈述：
从国际公法的角度来看，一国的管辖权主要是属地管辖。虽然国际法并不排除一国在域外行使管辖权，但一般而言，这种管辖权的依据（包括国籍、国旗、外交和领事关系、效力、保护、消极人格和普遍性）受到其他有关国家主权领土权利的限制。
一国对其海外国民行使管辖权的权限受制于该国与其他国家间的领土权限。鉴于ECHR第1条反映了这一通常的、基本的属地管辖概念，故其他管辖权仅可作为例外存在，并且特殊管辖权需要根据特定案件的具体情况提出理由方得以适用。
法院认为，缔约国仅在一种例外情形下负有责任，即由于(合法或非法的)军事行动而对其国家领土以外的地区实行有效控制的情况。法院很少承认缔约国行使域外管辖权，当本案被告人声称“通过军事占领对相关领土及其海外居民进行有效控制，或者通过当地政府的同意、邀请或默认，行使了通常由当地政府行使的全部或部分公共权力”时，法院才认可其行使域外管辖权。法院基本上同意被诉国的意见。这有赖于法院为探求ECHR第1条属地管辖这一基本概念的明确确认所做的准备工作。
鉴于其在国际政治中的重要性，“Bankovic案”显然是一个“政治”案件。该案的另一种裁判路径则会导致欧洲人权法院以ECHR的权利为媒介，直接或间接地适用部分国际人道主义法的某些内容，以及审查欧洲各国或国际组织(北约)军事行动妥当性的其他体制性问题。此外还有一个问题是，迄今为止，法院的关注重点一直是在缔约国领土管辖范围内适用ECHR，扩大管辖权的做法是否可能会使法院偏离这一重点。“Ba-nkovic案”的判决暂时避免了这些问题。对于某些人来说，这可能是一个疑难案件，它确立了糟糕的规则，并且必须以2001年9月美国“9·11事件”为背景加以理解。我认为当理解了该案的法律背景，即特定国际人权条约中的管辖权问题，就会发现这一疑难案件确立了良好的规则。而且，“Bankovic案”所确立的规则尽可能与先例（previous jurisp-rudence）保持了一致，在“权力和责任”和“有效控制”的情况下例外地在域外适用ECHR与“Bankovic案”不应被视为对先例的破坏。如果存在某种程度的域外适用，这应被视为对ECHR保护制度的积极补充，而不是仅仅就是否存在有效控制的特定情况进行武断的区分。
(一)HRC会遵循“Bankovic案”吗
鉴于“Bankovic案”的分析是以国际公法原则为基础，并以国家实践为依据（这与ICCPR的解释同等重要），法院在其他国际人权文书的文本或其所依据的判例中，没有找到充分的证据支持另一种解释；如果面对同样的事实，经必要的修改后，HRC对ICCPR采取了不同的看法且决定一致，这将是非常令人吃惊的。当欧洲法院指出HRC“设法在某些有限的情况下规定缔约国应对其特工在海外的行为负责”时，尽管没有提及人名，仍明确引用了“Lopez Burgos案”等。“Bankovic案”的被诉国政府认为，在缔约国领土以外逮捕和拘禁个人，是一种“利用军事力量在外国土地上对这些人的合法管辖的典型行为”。它所举的例子是“Issa诉土耳其案”（据称Issa在伊拉克北部被土耳其军队拘留并杀害）和“Ocalan诉土耳其案”（Ocalan在肯尼亚被土耳其国家特工与肯尼亚当局合作逮捕）的裁决。与这些案件一样，“Lopez Burgos案“中，安全和情报部队的拘禁、绑架行为把Lopez Burgos纳入了乌拉圭的管辖范围。
在“Bankovic案”中，法院认为，自从签署ECHR以来，各缔约国的做法表明,各缔约国对其在类似本案的情况下的域外责任并未存在任何顾虑。在一些涉及缔约国的域外行动的军事任务中(尤其是在波斯湾、波斯尼亚和黑塞哥维那以及前南斯拉夫共和国的军事任务)，没有一个国家相信，其域外行动涉及ECHR第1条在据ICCPR第15条进行克减后所指的管辖权。当相关国家也是ICCPR的缔约国时，关于克减的惯例对ICCPR的解释也同样重要。
“Bankovic案”做法的后果是，原告不能就2003年对伊拉克的轰炸行动或其他军事攻击向欧洲人权法院提起诉讼。
(二)根据ICCPR，关塔那摩湾被关押人员的地位如何
如果战俘被逮捕或其他人被拘留，原则上只有这些人处于拘留国的有效控制范围内(假设该国是ICCPR的缔约国)，ICCPR才能发挥作用。英国在“Bankovic案”提交的材料中也承认了这一点。
(三)根据ICCPR，2003年对伊拉克的军事占领的地位如何
对于冲突后的局势，2003年对伊拉克的军事占领与“由于军事占领而有效控制相关领土及其在国外的居民”密切相关。
(四)法律空间
在“Bankovic案”的判决中有趣的一点是，法院提到了ECHR保护范围的空间限制。
简而言之，根据ICCPR第56条的规定，该公约是一项多边条约，在本质上有区域性的背景，尤其是应在缔约国的法律空间(espace ju-ridique)内。南斯拉夫联盟共和国(前南斯拉夫共和国)显然不在这一法律范围之内。公约的目的并非要在全世界都适用，即使是在缔约国的行为方面也是如此。因此，迄今为止，法院一直希望避免在人权保护方面存在空白或真空，法院只有在有关领土属于公约通常可以涵盖的情况下，才主张建立管辖权。
法律空间的概念很有趣。从有限的角度看，这仅仅是对申请人在“Bankovic案”中的论点的回应，即“任何不承认他们属于被诉国管辖范围的行为都会破坏公约的‘公共秩序’使命，并在公约的人权保护制度中留下令人遗憾的真空”。法院存在先例认为应该“考虑公约作为保护人权的规范欧洲公共秩序的宪法文书的特殊地位，依据第19条的规定，公约的作用是确保缔约国遵守约定”。然而，“法律空间”的概念似乎是法院判例的新增内容，并引发了更广泛的猜测。什么是法律空间？空间是否与ECHR的地域性相协调？法律空间与某种区域应用概念有关，即强调“基本的区域背景”。它仅适用于西半球吗？这一想法是对《美国人权宣言和公约》的哲学和外交理解的重要组成部分。同样的哲学和外交理解是否也适用于ECHR？判决书中关于法律空间的段落还明确提到了ECHR第56条，因此，可以推测，只有当ECHR扩展到这些地方时，各缔约国的海外领土才属于法律空间。有疑问的是，法律空间的概念如何与有效控制的概念相联系？如果没有有效的控制，法律空间上是否会有空白？
关于法律空间概念的判决也给ICCPR带来了许多问题。ICCPR所说的法律空间是什么？ICCPR打算在多大程度上适用，如果有的话，是否在全世界范围内对其缔约国的行为进行适用？自从1976年ICCPR生效以来，伊拉克一直是其缔约国，因此，其领土“通常包括在”ICCPR的管辖之下。避免“人权方面的空白或真空”的保护愿望，是否可以依赖于管辖权的建立？这尤其令人怀疑。似乎有效控制才是管辖权的关键。
十一
人权条约的域外适用
国家代表经常应邀解释社会紧急状态下的法律制度是如何符合公约的要求的。对执行紧急状态的有关机构是否有所控制或限制？特别是对社会紧急状态的宣布、持续、延期或终止等方面，是否受到任何议会监督或立法控制？是否可以在宪法法院或普通法院对紧急措施的合宪性或合法性进行质疑？军事法院的作用是什么？是否可以获得人身保护令？如何处理宪法权力和公约条款之间的矛盾？紧急状态是否有最长持续时间？
(一)克减公约所规定义务的限制:在紧急情况严格要求的范围内
“这一规定涉及紧急状态以及由于紧急状态引起的任何克减措施的期长、地理范围和物质范围。”缔约国将任何克减限制在严格要求的紧急情况下，这一义务“体现了克减和限制权力所共同遵循的比例原则”。HRC对比例原则一直未能获得充分重视表示了担忧。除了克减某特定规定必须要以存在紧急情况为正当理由外，还有一项规定是“根据克减而采取的具体措施也必须证明是紧急情况所需要的。实际上，这将确保无论受到怎样有效的克减，公约中没有任何一个条款会完全不适用于缔约国的行为”。
对于宣布进入紧急状态的决定，以及据此采取的任何具体措施，缔约国都必须提供详细的正当理由以证明其合法性。如果对有关权利的限制已经足够，那么就没有理由对这些权利进行克减。
如果国家主张在自然灾害、包括暴力事件在内的大规模示威或重大工业事故发生时援引ICCPR所规定的克减权，则这些国家不仅应证明这种情况构成危及国家生存的威胁，也应证明克减该公约的任何措施都符合紧急情况的严格要求。HRC认为，在这种情况下，根据诸如行动自由(第12条)或集会自由(第21条)的条款限制某些公约的权利通常就足够了，任何对有关规定的克减都不能因紧急情况而合法化。
“Silva诉乌拉圭案”也适用了必要性原则和比例原则，HRC在审议乌拉圭局势时假定其确实存在紧急状态。HRC认为，即使基于这一假设，也无法证明：
(乌拉圭)有依据来支持其主张：即为了恢复和平与秩序，有必要剥夺那些作为某些政治团体的成员，在1966年和1971年的选举中担任候选人的公民的政治权利长达15年的时间。这项措施适用于每个人，不论该人是否试图通过和平手段抑或诉诸或主张使用暴力手段来宣扬其政治观点。乌拉圭政府未能证明，为了处理所谓的紧急情况并为恢复政治自由铺平道路，必须禁止任何形式的政治异议。
在本案中，HRC正是根据所采取措施的必要性和比例性来评价缔约国的行为，而缔约国有责任根据这些原则证明采取这些措施的合理性。基于上述情况，HRC认为，对申诉人的禁令不合理地限制了其根据ICCPR第25条享有的权利，因此，缔约国有义务采取措施使这些公民能够再次参与国家的政治生活。
紧急情况也可能会影响ICCPR的其他所有权利。因此，HRC的审议必须在详细审议ICCPR中其他权利的背景下进行。即使其第4条所规定的特定背景，HRC成员也经常要求被诉国提供资料和解释，以说明其在社会紧急状态下采取的措施，对个人行使和享有ICCPR第1条至第27条、包括被克减的条款所规定的权利和补救措施的影响。例如，在审议西班牙第二次定期报告期间，一些成员国关注了《第8/1984号组织法》的实施对ICCPR第9条和第14条产生的影响，该法延长了警察可实行的拘禁期限并限制嫌疑人会见律师。同样，在审议斯里兰卡的报告时，多个成员国对《1979年预防恐怖主义法案》是否符合公约的规定表示怀疑，特别是公约第9条、第14条和第15条。同样参见HRC对印度宪法中特别权利的讨论的摘要。在审议英国的报告时，包括迪普洛克法院在内的许多法院都存在问题，这些问题如下：根据共犯的供词或证据定罪；从被告的沉默中得出否定的推论；（嫌疑人被）拘禁长达48小时而没有会见律师的机会；政治在推动冲突解决上发挥作用的程度；警察投诉HRC；控制警察和安全部队的行动及其武力的使用；平民死亡调查；为什么人们认为有可能在公约的规定范围内行动而不是克减这些规定；议会对行政紧急权力的控制；在克减期间产生的后果；诉诸公约以确定政府所采取措施是否合法的可能性；在政治和社会领域采取行动，以解决北爱尔兰问题及其暴力局势；以及北爱尔兰的民族自决问题。
2001年，英国因2001年的美国“9·11”恐怖袭击而通过了《2001年反恐怖主义、犯罪与安全法》，英国根据该法案扩大了逮捕和拘禁的权力，从而克减了ICCPR第9条。
(二)对克减条款的保留
缔约国可以对ICCPR第4条做出保留吗？法国对第4条的处理方式招致了一些有趣的评论。法国在签署条约时伴随着以下保留：
首先，《法兰西共和国宪法》第16条列举的执行情况……应当被理解为符合公约第4条的宗旨；其次，为了解释和执行《法兰西共和国宪法》第16条，“在紧急情况严格要求的范围内”这一条款不能限制共和国总统“根据情况需要采取措施”的权力。
HRC要求法国阐明这项保留并说明该保留与ICCPR第4条的一致性。紧急权力范围的大幅扩张很难与ICCPR的目的和宗旨相协调。有人提出，因为与ECHR的目的和宗旨不符，法国对ECHR提出的类似保留也是无效的。HRC宣称，在必要的时候，它可以行使自己的职能以决定这些保留的效力。此外，HRC表示，“第4条明确规定了国家利益与个人权利之间的平衡，对第4条本身的保留”有悖于ICCPR的目的和宗旨，因此是无效的。
(三)国际法规定的其他义务
为克减ICCPR义务而采取的措施不得与各国“根据国际法承担的其他义务”相抵触。这里所谓的其他义务可能因国家不同而各异。
此外，ICCPR第4条第一款规定任何克减公约的措施不得与其根据国际法所负有的其他义务，特别是国际人道主义法律的规则有所抵触。该公约第4条不能被解释为克减公约的理由，如果这种克减会导致该国不遵守其他国际义务，不论这些义务来自条约或一般国际法。ICCPR第5条第二款也反映了这一点，即规定对其他文书中规定的任何基本权利不得借口公约未予承认或只在较小范围上予以承认而加以限制或克减。
尽管审查缔约国根据其他条约所为的行为并非HRC的职能，但当缔约国根据公约履行职能时，HRC有权在审议公约是否允许缔约国克减其具体规定时，考虑缔约国的其他国际义务。因此，在援引ICCPR第4条第一款时或根据第40条的规定报告与紧急情势有关的法律框架时，缔约国应提供其承担的保护有关权利的其他国际义务的资料，特别是那些适用于紧急情势的义务。就这一点来说，缔约国应适当考虑国际法中适用于紧急情况人权标准的发展态势。
HRC所发表的一般性意见强调了“国际人道主义法规则”。在审查国家报告时，HRC提到了《1949年日内瓦战争法公约》以及《1977年议定书》的条款，参考了诸如阿富汗和萨尔瓦多的局势。评论员指出，其内容涵盖了诸如《联合国宪章》、人道主义法条约、区域性人权条约和国际习惯法等法律中规定的缔约国义务。
(四)不得歧视
克减ICCPR义务的措施绝不能包含仅基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的歧视。
按照ICCPR第4条第一款，克减公约的其中一个条件是所采取的措施不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视。即使第26条或有关非歧视性的其他公约条款（第2条、第3条、第14条第一款、第23条第四款、第24条第一款和第25条）未被列入第4条第二款的不可克减条款内，一些不受歧视权利的要素和方面在任何情况下都不能予以克减。特别是，在采取克减公约措施时，如对不同的人做出区别，就必须遵守第4条第一款。
违反了该规定的国内法规定一直是批评的矛头所向。例如，《巴巴多斯宪法》第23（3）（d）条，即因在社会紧急情况下允许以某些被禁止的理由实施歧视行为而遭到反对。但需要注意的是，只有那些“完全”基于被禁止理由的歧视措施才被禁止。这些情况涵盖了故意或直接的歧视，但间接影响特定群体的措施并不包含在内。相比ICCPR第2条（ICCPR权利的一般保障）的规定，它缩小了被禁止的歧视理由的范围，删除了“政治或其他见解” “国籍” “财产” “出身”和“其他地位”等理由。没有（如同ICCPR第2条和第26条所规定的那样）规定“其他地位”，意味着巴巴多斯所禁止的歧视理由仅包括如上列举的理由，是可以穷尽的。
这些被禁止的理由中明确涵盖了性别歧视。HRC评论说：
在紧急状态期间，妇女平等享受人权的权利必须得到保护（第4条）。缔约国如果依据第4条在社会紧急状态时采取措施克减公约规定的义务，则应向HRC提供关于这种措施对妇女情况影响的资料，并证明这些措施没有歧视性。
在起草ICCPR第4条时，人们认为“国籍”不应被列为被禁止的歧视理由，因为在战争时期敌国的国民经常遭受歧视。在“A、X和Y诉英国案”中，英格兰上诉法院审议了英国在2001年9月11日美国遭受恐怖袭击之后制定的法案，即如果国务卿怀疑居住在英国的非国民是恐怖分子，但又出于人权考虑而无法将其驱逐出境，该法案赋予国务卿权力以拘留他们，而法案没有赋予国务卿同样的权力拘留本国的恐怖分子。法院认为，这对本国的恐怖分子不会构成歧视，因为仅选择外国的恐怖分子进行拘留有客观、合理且相关的理由，即无法被驱逐出境的外侨与本国国民不同，他们没有留在国内的权利。这意味着他们在法律上与那些拥有居留权的人处于不同的等级。相比之下，无法在驱逐本国国民出境前拘留他们。法院指出，ICCPR第4条第一款未提及基于国籍或民族的歧视。法院认为，国际习惯法和国际条约（包括ICCPR和ECHR）都明确规定，在战时或类似的社会紧急状态下，国家有权以国家安全为由拘留外侨，而不必以这些理由拘留本国国民。
十二
ICCPR第4条第二款：不可克减的权利
确定不可克减的明确标准并不容易。ECHR规定了4项不可克减的权利，ICCPR有7项，而ACHR至少有11项。
ICCPR的一些条款在第4条第二款中被列为不可克减的条款，这一事实并不是说对公约其他条款可随意加以克减，即使在发生对国家生命有威胁的情况下。将所有克减缩减到紧急情势所严格需要的程度这一法律义务，为缔约国和HRC这两方面都规定一项责任，即根据对实际情势的客观评估，对公约的每一条进行仔细分析。
该公约第4条第二款明确规定，下列条款不得予以克减：第6条（生命权），第7条（禁止酷刑或残忍的、不人道或侮辱性的待遇或刑罚，或未经同意而施以医药或科学试验），第8条第一款和第二款（禁止奴隶制度、奴隶买卖和役使），第11条（禁止仅仅由于无力履行约定义务而被监禁），第15条（在刑法领域里的法律原则，即刑事责任或刑罚限于行为或不行为发生时适用的明确法律规定，除非在稍后的一条法律规定应处以较轻刑罚的情况下），第16条（承认人人在法律前的人格）和第18条（思想、良心和宗教自由）。这些条款中所载权利是不可克减的，因为它们被列在第4条第二款中。对于那些为《旨在废除死刑的公约第二项任择议定书》的缔约国来说，该议定书第6条的规定也同样适用。理论上，一项被称为不可克减的公约条款并不是说无论如何都没有理由进行限制。第4条第二款中提到第18条，后者在其第三款中特别包括一个关于限制的规定，其中指出是否允许限制是独立于是否可以克减的问题。即使在最严重的社会紧急状态下，干预宗教或信仰自由的国家必须按照第18条第三款的规定提出它们的行动根据。在若干情况下，HRC曾对第4条第二款不可克减的权利因缔约国法律制度不健全被克减或威胁克减而表示其关切。
对于ICCPR来说，不可克减性的判断标准似乎是，一些权利是基本权利，而其他权利虽然不是基本权利，但有基本权利的性质，从而使得对这种权利的克减永远不会有正当性。
ICCPR第4条列出的不可克减条款，是关于但不等同于某些人权义务是否具有国际法绝对标准性质的问题。其第4条第二款宣布公约某些条款具有不可克减的性质应被视为部分地承认了公约以条约形式保证了一些基本权利的绝对性质（例如第6条和第7条）。然而公约的一些其他条款显然是因为在一个紧急情势下，从来无必要克减这些权利而被包括在不可克减条款清单内（如第11条和第18条）。此外，这一类绝对标准超过第4条第二款所列的不可克减条款清单。缔约国不论在什么情况下都不能援引公约第4条作为违反人道主义法律或国际法绝对标准的理由，例如通过任意剥夺自由或偏离包括无罪推定的公正审判原则，劫持人质、强加集体性惩罚。
(一)对不可克减的解释
尽管ICCPR第4条第二款指出了哪些条款是不可克减的，但HRC也已向缔约国表明，要证明克减该公约其他条款的正当性也是很难的，例如，有关中止政治权利的第14条和第25条。HRC在其关于紧急状态的一般性意见中，明显扩大了其对不可克减权利范围的解释。
第一，HRC通过参照危害人类罪的概念缩小了可能克减的范围。在评估合法克减ICCPR公约的范围时，可在某些诸如危害人类罪行的侵犯人权定义中找到一项标准。如果在一个国家权威下进行的行动构成从事一项危害人类罪行行动的人士的个别刑事责任基础，该公约第4条就不能用作为理由使在紧急情势下的有关国家免除其同一行为的责任。因此，从司法的角度，《国际刑事法院规约》最近对危害人类罪的编纂与ICCPR第4条的解释相关。
HRC提到了《罗马规约》第6条(种族灭绝)和第7条(危害人类罪)。它补充说：
尽管《罗马规约》第7条所列举的许多具体行为形式都直接侵犯了那些在公约第4条第二款中被列为不可克减的条约所规定的人权，但该条所界定的危害人类罪的范围也涵盖了一些违反没有在第4条第二款中规定的条款的情况。例如，某些严重违反第27条的行为可能同时构成《罗马规约》第6条规定的灭绝种族罪，而《罗马规约》第7条除涵盖公约第6条、第7条、第8条外，还涵盖了与第9条、第12条、第26条和第27条有关的惯例。
第二，在第4条第二款没有列出的公约条款里，HRC认为有些要素也不能受到合法的克减。HRC举出一些例子：
(a)对所有被剥夺自由的人应给予人道及尊重其固有的人格尊严的待遇。虽然ICCPR第10条规定的这项权利并没有在第4条第二款的不可克减权利清单中被单独提及，HRC认为公约在这里表达了不可克减的一项普通的国际法标准。公约前言中提到的固有人格尊严及第7条和第10条之间的密切关系，都支持这一看法。
(b) 禁止扣作人质、诱拐或私下扣留的条款也不能予以克减。对这些行为的绝对禁止性质(即使在紧急情势下)，是因为这些标准是一般国际法的标准。
(c) HRC认为对属于少数的人的权利的国际保护包括在所有情况下都应尊重的要素，这反映在国际法中对灭绝种族的禁止和在公约第4条内(第一款)列入了一项不歧视规定，以及反映在第18条的不可克减性质中。
(d)正如国际刑事法院规约所证实的，在没有国际法所允许的理由下实行驱逐出境或人口强迫迁移，不论是以驱逐或其他胁迫手段将有关人等从其合法居住的地方强迫迁移到别处都构成危害人类罪。在紧急状态下克减公约第12条的合法权利绝不能被接受为采取这些措施的理由。
(e)缔约国不能援引按照公约第4条第一款做出的紧急状态声明，违反第20条，从事战争宣传或主张可构成煽动歧视敌对行为或暴力的民族、种族或宗教仇恨。
第三，补救权的核心要素不可克减。
ICCPR第2条第三款要求公约缔约国为违反公条款的任何行为提供补救。第4条第二款所列的不可克减条款清单中没有提到这一条，但是它构成全体公约内在的一项条约义务。即使一个缔约国在一项紧急情势下并在紧急情势严格需要时，可对它的有关司法或其他补救程序的实际运作做出调整，缔约国必须遵守第2条第三款的基本义务，提供有效的补救。
第四，不能通过对不可克减权利所必需的程序性保护措施的克减，来规避对这些权利的保护。
保护第4条第二款明确承认的不可克减的权利，其固有的特点是必须通过程序性保障来实现，通常包括司法保障。公约中有关程序性保障的条款绝不能受到一些措施的左右，如这些措施会妨碍对不可克减权利的保护。在引用第4条时，其方式不应导致不可克减的权利的克减。因此，举例说，由于公约第6条整体不能被克减，在紧急状态下，任何判处死刑的审判必须符合公约各条款，包括第14条和第15条的所有规定。
第五，公正审判的某些要素是不可克减的，因为这些要素在武装冲突期间受到国际人道主义法的保障。
公约第4条中关于克减的保障的根据是公约整体内在的法律和法治原则。由于国际人道主义法律明确保障武装冲突时期受到公正审判权利的某些内容，HRC认为理应在其他紧急状态下克减这些保障内容。HRC认为法律原则和法治原则要求在紧急状态下必须尊重公正审判的基本规定。只有法庭能就一宗刑事案审判一个人。必须尊重无罪推定的原则。为了保护不可克减的权利，缔约国克减公约的决定不应影响到向法庭提出诉讼的权利，使法庭能够立即决定拘留是否合法。
国家代表被要求解释，有关国内规定如何确保在社会紧急状态下，ICCPR第4条第二款规定的不可克减的权利得到保护。成员们曾多次明确地表示，他们认为智利、乌拉圭、伊朗。和萨尔瓦多。等许多国家侵犯了不可克减的权利。
HRC强调，国家的宪法或立法规定必须符合ICCPR第4条第二款。例如，针对《乌克兰宪法》第64条在紧急状态期间思想自由和宗教自由权可能因与ICCPR第4条相抵触而受到限制的规定，HRC对此表达了关切。
(二)对不可克减条款的保留
很难看到，对克减条款的保留如何与人权条约的目的和宗旨相违背。HRC在关于保留的一般性意见中审议了该问题，指出：
HRC进一步审查了各种保留是否可能违反“目的和宗旨”标准，尤其考虑了对公约不可克减条款的保留是否与其目的和宗旨相符。尽管公约并未对权利的重要性划分等级，但即使在国家紧急状态下某些权利的行使也可能不会中止。这强调了不可克减的权利的巨大重要性。但实际上，并非所有具有重要意义的权利，例如公约第9条和第27条，都是不可克减的……有些规定是不可克减的，是因为没有这些规定，就不会有法治。对第4条规定本身的保留，恰恰准确地规定了在紧急情况下国家利益与个人权利之间应取得的平衡，也应属于此类。一些不可克减的权利也具有这种特征，例如禁止酷刑和任意剥夺生命，这些权利由于其作为强制性规范的地位而在任何情况下都不得保留。虽然对不可克减规定的保留与违反公约的目的和宗旨的保留之间没有必然的联系，但缔约国也有很大的责任证明这种保留的合理性。
只有特立尼达和多巴哥共和国这一个国家对第4条第二款有所保留。该保留声明：
特立尼达和多巴哥共和国政府保留不适用完整的公约第4条第二款的权利，因为其《宪法》第7节第3条赋予议会制定与《宪法》第4节和第5节不一致的法案。
在审议特立尼达和多巴哥共和国的报告期间，这一保留遭到了批评。德意志联邦共和国也对保留提出了正式异议，认为“从公约的文本和历史可以看出，该保留与公约的目的和宗旨不符”。该国国家代表回答说，鉴于问题性质的严重性，必须将其交给有关部门。需要建立一种机制确保迅速地从有关国家收到答复，而不是等到审议该国的下一次定期报告。HRC在2000年的结论性意见中指出，特立尼达和多巴哥共和国应将公约第4条所施加的限制与在社会紧急状态下应采取的国内措施相协调，包括遵守第4条第二款所禁止的克减。
(三)对不可克减权利的适用
在“Guerrero诉哥伦比亚案”中，原告(Guerrero的丈夫)声称，Guerrero和其他七人被警方在突袭中任意杀害，警方的行动是不正当的，并且哥伦比亚当局也没有充分调查。对案件的刑事调查因诉诸第0070号法令而失败，该法令证明了警察在某些行动中所采取的行动是合理的。这项法令是在哥伦比亚现有戒严状态的背景下提出的，哥伦比亚最高法院认为它符合宪法。它在向HRC提交的材料中提到了该决定。在一项临时决定中，HRC决定要求它提供有关“哥伦比亚宣布的戒严状态如何影响本案”的资料。哥伦比亚答复说，只有在参与警察行动的人援引该法令为其行为辩护，并且经审理此案的军事法庭接受的情况下，戒严状态才会影响本案。有人指出，戒严状态对刑事或民事诉讼程序，或对受害方提起的任何行政诉讼都没有影响，尽管大家都承认，不能在提起军事诉讼的同时提起任何民事诉讼。最终所有被告无罪释放，排除了提起民事或行政诉讼的可能性。
HRC指出，在阐述其意见时，它考虑到了第0070号法令中提到的扰乱公共秩序的情况，并注意到哥伦比亚根据ICCPR第4条第三款做出的通知。该通知提到，自1976年以来全部国家领土上都存在着戒严状态，并提到必须采取非常措施来处理这种情况。该通知宣布：“已采取临时措施，以限制对第19条第二款(言论自由)和第21条(和平集会权)的适用。”HRC指出，该案与这两个条款都不相关，根据ICCPR第4条第二款，包括原告援引的第6条和第7条在内的若干权利都是不可克减的。随后HRC审查了事实，认为第6条第一款(生命权)在两个方面都受到了侵犯，任何进一步的违反都会被视为对第6条更严重的侵犯。
十三
ICCPR第4条第三款：克减通知
HRC经常提及ICCPR第4条第三款的要求，并强调这些要求不是“单纯的形式”。在关于第4条的第一份一般性意见中，HRC指出，在保护人权的同时，“重要的是，各缔约国应在社会紧急时期将它们已克减的权利的性质和程度及克减理由通知其他缔约国，并且履行公约第40条所规定的提出报告的义务，说明每项权利克减的性质及程度，同时提交有关文件”。第29号一般性意见更详细地讨论了各项要求，指出：
这种通知，不单对于HRC履行其职能，特别是在评估缔约国所采取的措施是否紧急情势所严格要求时极其重要，而且对允许其他缔约国监督该缔约国对公约各条款的遵守情况也是必不可少的。鉴于过去收到的许多通知都是摘要性质，HRC强调在通知中应包括所采取的措施的全部资料，以及采取措施的明确理由，并附上有关法律的所有文献。如果缔约国随后根据第4条采取进一步措施，例如延长紧急状态的时间，它必须给出进一步通知。终止克减的情况同样也应适用立即通知的规定。以下义务并不总能得到遵守：如缔约国没有经由秘书长通知其他缔约国其宣布紧急状态，也没有通知因此采取的克减公约一项或多项条款的措施，或者有时缔约国忽略了通知其他缔约国其在行使紧急权力时有关领土的变动或其他变动。有时只在审议缔约国报告过程中，HRC才偶然注意到存在着紧急状态和缔约国是否克减了公约条款的问题。HRC强调每当缔约国采取措施克减其公约义务时，必须遵守立即通知的义务。HRC监督一缔约国的法律和做法是否遵守第4条的责任并不取决于该缔约国是否提出了通知。
尽管各国是向联合国秘书长提交克减通知，但随后这些通知将会被送交相关条约机构。HRC指出，根据ICCPR第4条第三款的要求，其他缔约国可以监督某国对公约规定的遵守情况。他们可以依据ICCPR第41条和第42条，通过国际申请来进行监督。然而，这种情况从未发生过。实际上，对HRC来说，克减通知的重要性与报告程序与OP1有关。
尽管HRC成员强调了克减通知的重要性，并多次表示某些通知不符合第4条第三款的要求，但从未真正表明根据第4条第一款做出的克减因不遵守或没有完全遵守该款规定的通知要求而无效。个别成员也仅是表示过，克减不符合第4条第一款中诸如比例原则、必要性和正式宣布的要求。例如，在审议智利的第二次定期报告时，许多成员国对智利在紧急状态下采取的措施提出了严厉批评。尤其是Bernhard Graefrath评论说：
（智利）为了继续允许侵犯人权，在一个过渡期及随后颁布的新宪法中，将紧急违宪状态制度化了。因此，军政府现在采取了各种级别的紧急措施，可在任何必要时候用于保护现有政权。智利所谓的紧急状态与公约第4条中紧急状态的意图完全无关。智利所谓的紧急状态被用来证成其采取的歧视措施的正当性，但1980年《宪法》第8条判定任何个人或团体意图传播极权主义的行为或基于阶级战争的行为均为非法。
不论缔约国是正式宣布为紧急状态还是事实上正处于紧急状态，H-RC成员在对ICCPR第4条规定的紧急状态进行审议时，都要不可避免地考虑国际争端和有无外国参与内战等更广泛政治背景，比如考虑阿富汗、哥伦比亚、塞浦路斯、埃及、萨尔瓦多、约旦、黎巴嫩、尼加拉瓜和斯里兰卡的局势。值得注意的是，在考虑这些情况时，尽管不是总是如此，成员们通常避免从政治方面进行评论，也不评论和其他国家行动的相关性。通常，成员只是简单询问这些事实情况如何影响有关国家对ICCPR权利的实施。鉴于HRC的成员、地位以及大多数联合国其他人权机构的政治化性质，这种做法值得肯定。
HRC成员对ICCPR第4条第三款的强调已产生效果。似乎缔约国越来越遵守第4条第三款中的通知义务，尤其是当该国已与HRC会谈之后。自ICCPR生效以来，截至2002年2月，ICCPR的149个缔约国中，已有24个国家在正处于紧急状态或存在过紧急状态的情况下，根据第4条第三款对其他多数缔约国发出过克减通知。
十四
评估
HRC围绕ICCPR第4条开展的工作，对其执行ICCPR的任务显然具有重要意义。虽然它对第4条做出的第1号一般性意见相当简短和不充分，但第2号一般性意见非常详尽，并就一系列问题提供了明确的指导和解释。其条款已在上文注明。
至关重要的是，HRC必须在执行第4条时采取批评和限制的方法，原因有二。首先，正如我们已经指出的那样，社会紧急状态给人权保障带来了严重的问题。其次，鉴于HRC在报告和个人来文程序下的权力非常有限，“执行机构所能做的最多是采取一种审慎的司法态度，以期以其客观性和缜密性影响世界舆论”。HRC已成为一个独立的、受人尊敬的国际人权机构，能够对社会紧急状态进行建设性的分析。这种分析会给一个真诚行事并与HRC合作的政府提供很大帮助。在政府缺乏诚意与合作的情况下，HRC最多的考虑是通过国内和国际宣传来激发国际压力。
十五
克减和恐怖主义：2001年美国遭受“9·11”恐怖袭击的影响
时任联合国人权事务高级专员Mary Robinson将世界贸易中心遇袭事件定性为“危害人类罪”。基于复杂性理论(complexity theory)，对美国的攻击可能被视为一个“转折点”或“临界点”。在一场关于伊拉克的辩论中，英国首相表示：“很明显，9月11日发生的事情改变了美国人的心态，但同时也应该改变世界的心态。”这次袭击的规模和意义是如此之大，以至于人们对这场袭击之后的世界是否与以前不同而展开了激烈的辩论。此后，人们对世界、对世界的井然有序或混乱无序状态的看法就发生了变化。美国战争罪事务大使Pierre-Richard Prosper评论说：
显然，“9·11”已经改变了世界，也改变了我们对跨国威胁和犯罪的认识。“9·11”这一悲惨事件迫使所有人重新审视我们的传统安全观念、我们对袭击者的认识以及我们将犯罪分子绳之以法的方法。
Steve Smith认为，此次袭击的影响之一是：“‘9·11事件’打破了许多全球化支持者的关键假设，即经济发展的进程和自由民主的传播在某种程度上是不可避免的、不可逆转和普遍的。但事实并非如此，而关于历史的方向的观念，即便是目的论（teleology）也是完全错误的。”A-ndrewHurrell的评论更谨慎，他认为袭击符合新兴的趋势，但“9·11袭击并非带来了一个新时代。它们强化了在20世纪90年代‘冷战’后秩序中已经出现的强大趋势，但也加剧了该秩序中的紧张局势和矛盾”。
许多国家面对恐怖袭击的反应是引入或扩张反恐立法。正如英国所做的，此类立法条款可能或应该要求国家克减ICCPR第4条。几个国家都相继出台了法案，HRC已经开始并且将持续对其进行审议。
HRC关注的是，爱沙尼亚等国根据其刑法对恐怖主义犯罪和恐怖组织成员进行了相对宽泛的定义，这可能会对保护公约第15条的权利产生不利影响，而根据第4条第二款，公约第15条是不可克减的。HRC也要求英国解释其反恐怖主义立法与ICCPR，特别是与其第4条的兼容性。
HRC认识到，2001年“9·11事件”引发的安全要求促使新西兰努力解决恐怖主义问题。HRC担心的是，它可能没有充分考虑到执行安全理事会第1373号决议的此类立法和其他措施的影响，也没有充分考虑ICCPR规定的新西兰的义务在政策上的变化。HRC关注了新法规可能对寻求庇护者产生的负面影响，诸如消除海外移民风险行为的影响。尽管新西兰保证涉嫌恐怖主义犯罪嫌疑人的人权将得到尊重，但在将其驱逐回原籍国方面缺乏监督机制，这可能会对被驱逐者的安全和生命构成威胁(ICCPR第6条和第7条)。
关于瑞典，HRC指出：
尽管HRC了解2001年“9·11事件”引发的安全要求，并注意到瑞典呼吁在国际反恐运动框架内尊重人权，HRC仍担心国际反恐运动对瑞典人权状况、特别是对于外籍人士的人权状况的影响。HRC也关注了将涉嫌恐怖主义的寻求庇护者驱逐回其原籍国的案例。尽管瑞典保证尊重他们的人权，但其原籍国仍可能对被驱逐者的人身安全和生命带来风险，尤其是在缺乏足够的努力以监督这种保证的落实的情况下(大使馆在3个月里进行了2次访问，第一次访问是在他们回国仅5个星期后，并在拘留当局的监督下进行)(ICCPR第6条和第7条)。HRC还强调了侵犯外国人基本权利(言论自由和隐私权)的风险，尤其是更频繁地使用电话窃听引发的风险，以及出于对他们的潜在的怀疑而产生的风险(ICCPR第13条、第17条和第19条)。
(a)缔约国必须确保在国际反恐运动中采取的措施完全符合公约。HRC要求缔约国确保对恐怖主义的担心不会成为滥用(克减权)的根源。
(b)此外，缔约国应发扬遵守不推回原则的惯例和传统。缔约国以接受国对被驱逐者待遇的保证为基础将其驱逐到接受国时，必须建立可靠的机制以确保接受国从驱逐之日起遵守这些保证。
(c)缔约国还应该通过媒体开展一场保护外籍人士的教育运动，特别是阿拉伯人和穆斯林，保护其免受与恐怖主义、极端主义和狂热主义联系在一起的刻板印象。
迄今为止，HRC的答复一直是强调缔约国“有义务确保根据安全理事会第1373号决议(2001)采取的反恐措施完全符合公约”。对恐怖主义的定义不应导致克减权的滥用，且应符合ICCPR。应严格遵守不推回原则，所采取的措施必须在第1373号决议的范围内；对恐怖主义的恐惧不应成为滥用克减权的原因。根据HRC第1373号决议，缔约国应加强与安全理事会反恐委员会之间的联系。尽管如此，各国在反恐战争中的多方面反应毫无疑问将使既定的国际人权规范及其解释承受重压。如本文所述，公共紧急权力与国际法之间的对接是复杂而精细的。正是在这一对接上，国际人权法的力量将在21世纪受到最严峻的考验。
（责任编辑：蔡 伟）
（公众号学生编辑：毋 文）
法规速递
▷ 《公民权利和政治权利国际公约》地方立法统计分析报告：
2019年10月至2020年1月
王起超：从专门到专业：
全国人大专门委员会立法职能的理论阐释
黄建武：科学立法与民主立法的
潜在张力及化解
朱奎彬：审判中心视角下的
监察调查讯问录像问题
《地方立法研究》2020年第2期目录与摘要