王保民、王珺：区域协同立法的工作机制及其优化||《地方立法研究》
区域协同立法的工作机制及其优化
王保民、王珺
（王保民，西安交通大学法学院教授、博士生导师；王珺，西安交通大学法学院博士生）
本文来源于《地方立法研究》2023年第3期。因篇幅较长，本文注释已略，建议阅读全文。
摘要
区域协同立法是落实区域协调发展战略的重要制度路径。2023年修改的《立法法》第83条第2款明确，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制，但对于如何建立区域协同立法工作机制并未作出详细规定。目前全国范围内已开展了大量的区域协同立法实践，以立法主体的行政层级为依据对其进行类型化提炼，可发现区域协同立法工作中至少包含着自主协商机制、政策引导机制、上级指导机制、运行保障机制等工作机制。总结分析上述工作机制在区域协同立法实践中存在的困惑并予以回应，有利于为区域协同立法的实践发展和工作机制的完善提供可复制的经验。关键词
区域协同立法 工作机制 沟通协商 人大指导 利益协调
目次
一、区域协同立法的类型化考察
二、区域协同立法工作机制的归纳
三、区域协同立法工作机制的优化
自区域协调发展战略提出以来，区域协调发展的创新实践形式不断涌现，出现了京津冀协同发展、长三角一体化发展、成渝双城经济圈建设、粤港澳大湾区建设等具有代表性的区域协同治理模式。党的二十大报告强调，区域协调发展战略是具有全局性意义的重大战略，是我们党贯彻新发展理念，推进高质量发展和构建新发展格局的重要举措。建立优势互补、高质量发展的区域经济布局，以及以城市群、都市圈为依托的大中小城市协调发展格局，是解决当前发展不平衡不充分问题、促进全体人民共同富裕的重要途径。作为由国家区域协调发展战略催生的一种新兴立法形式，区域协同立法是指跨行政区域的若干地方立法主体，为实现区域协调发展的需要，按照各自的立法权限和立法程序，在协商一致的基础上，就跨区域公共事务分别进行立法的活动。区域协同立法具有以下三个特点：第一，协同主体不具有隶属性，协同立法主体处于不同的行政区域，相互之间不具有隶属关系；第二，协同方式具有合意性，在不同立法机关达成合意的基础上开展立法合作；第三，协同行为具有过程性，区域协同立法并非单纯地制定、认可、变动内容相协调的规范性法律文件，协同行为还应贯穿立法准备、正式立法、立法完善等立法活动的各个阶段。
2022年3月《地方组织法》修改，对区域协同立法进行了原则性的规定。2023年3月《立法法》修改，再次明确省级和设区的市人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，并首次提出“建立区域协同立法工作机制”。工作机制这一概念起源于古希腊语mechanism，意为机器的构造和作用原理。区域协同立法的工作机制，则是指区域协同立法工作系统各部分之间相互作用的过程和方式，这种相互连接以某种机理为基础。其具体内涵包括三个方面，一是区域协同立法工作各组成要素之间的相互联系，二是区域协同立法各工作要素在有规律的运动中发挥的作用，三是区域协同立法工作组成要素发挥功能的过程和原理。区域协同立法工作机制由各种具体的工作机制组成，各具体的工作机制有着自身的工作要素和运作逻辑，各具体工作机制的相互作用构建了区域协同立法工作机制的整体。
《立法法》同时强调了区域协同立法的制度设计和工作机制的建立，其中，制度是机制的基础，机制是制度运作的灵魂。制度在执行过程中才能上升成机制，机制通过简单有效的规则设计实现制度目的。但当前学界的研究多落脚于宏观的区域协同立法制度的构建，对区域协同立法工作机制的研究寥寥可数。虽有部分学者对区域协同立法的合宪性合法性、立法模式、实践经验、困境与出路等问题进行探讨，为区域协同立法提供了多视角、多层次的方案设计，仍因缺乏系统性和较强地方局限性，难以在全国范围内推广。实践中，已有很多地方在现行制度框架内尝试探索区域协同立法工作机制，并取得了一系列成果。因此，不妨先就典型地区的区域协同立法实践予以考察，对其中的共性工作机制、作用机理，及其现实困惑和应对措施等重要问题进行探讨，以期归纳出区域协同立法实践的普遍经验，为区域协同立法进一步发展提供可推广的经验方案。
一、区域协同立法的类型化考察
自区域协调发展战略提出以来，设区的市以上人大及其常委会已经进行了大量的区域协同立法实践探索。但是，由于不同区域协同立法实践中立法主体所处的行政层级不同(省级、市级等)，并且不同区域具有差异化的地方特色，导致相应立法工作的侧重点有所不同，目前尚无法提炼形成普遍性的区域协同立法机制。区域协同立法具有典型的类型化特征，在实践中已逐渐形成了以不同省、自治区、直辖市人大及其常委会为立法主体的省际协同立法模式和以不同设区的市、自治州人大及其常委会为立法主体的省内市际协同立法模式。与此同时，近年来还出现了一些以跨法域、跨行政层级为特征的复合型区域协同立法模式。因此，本文采用类型化的分析方法，以省际协同立法、省内市际协同立法和复合型区域协同立法为基本类型，归纳总结我国典型区域协同立法实践中的宝贵经验，以期对其他地区的区域协同立法工作提供借鉴。
（一）省际协同立法的实践考察
省际协同立法，是指由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会等省级地方立法主体在各自的立法权限内，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，通过沟通协商，对跨省公共事务进行协同立法的活动。省际协同立法对于破除省际行政壁垒，促进区域内复杂利益的协调，提高重大、综合性立法事项的立法效率具有保障作用。其中，京津冀和长三角地区的区域协同立法在省际协同立法实践中具有典型意义。
根据中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展的核心是有序疏解北京的非首都功能，这就决定了京津冀协同立法的特色在于以首都为中心，注重区域经济结构和空间结构的优化调整。京津冀三地省际协同立法工作的开展以协同平台和协同制度为重要载体。2015年3月，京津冀三地人大常委会开始就区域协同立法工作组织座谈，通过了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，搭建了三地协同立法的制度性框架。此次座谈会由三地人大常委会分管法制工作的副主任和法制工作机构负责人出席会议，会议形成了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，要求三地加强信息共享和理论交流，确立重大立法项目联合攻关制度。会后，三省市人大常委会主任会议分别通过了这份文件。此后，“京津冀人大协同立法工作座谈会”作为三地的协商平台，每年由各方轮流组织召开，主要由三地人大常委会主管领导以及法制工作机构负责人参加，历次座谈会陆续通过了《关于京津冀人大立法项目协同办法》(2017)、《京津冀人大法制工作机构联系办法》(2017)、《京津冀人大立法项目协同实施细则》(2018)等协同立法的制度性文件，搭建起区域协同立法的“四梁八柱”。在上述交流机制的推动和制度性文件的引领下，京津冀地区形成了相当数量规模的协同立法成果，尤其是在生态环境保护、交通一体化建设和区域产业转型升级等领域。中央和省级人大及其常委会在三地协同立法的探索中发挥了重要作用。以河北省出台的《白洋淀生态环境治理和保护条例》为例，为保障雄安新区的生态安全，全国人大常委会以召开专门座谈会的方式，组织全国人大环资委、全国人大常委会法工委和国家京津冀协同办、生态环境部等部委对条例的制定提出具体指导意见，并对京津冀三地的利益分歧进行协调，促进流域生态保护形成共识。
长三角一体化发展战略，服务于国家现代化建设大局和全方位开放格局，其目标在于建立全方位、高质量的一体化发展体制机制。长三角地区主要依靠会议式协同平台的三级运作推进省际区域协同立法开展。由三省一市人大常委会主任座谈会、人大常委会秘书长座谈会和人大常委会法制工作机构联席会议分别作为决策层、协调层与执行层，各自承担部署年度立法项目和主要任务、商讨工作方案、确定协同立法项目清单等工作。为进一步完善协同立法的合作机制，三省一市于2018年联合设立长三角区域合作办公室，常态化处理区域发展的相关问题。长三角地区的一体化发展程度较高，因此在协同立法项目选择时更注重服务于高质量发展与加强资源整合。如上海市、江苏省的《优化营商环境条例》强调建立长三角一体化的市场准入和监管规则，加强数据资源共享和电子证照互认，建立区域一体化的标准体系，推进区域要素市场的一体化。
（二）省内市际协同立法的实践考察
市际协同立法实践多是基于地方经济社会发展等共性问题的需要，由省域内具有立法权的设区的市、自治州人大及其常委会在立法权限范围内，对于跨市域城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项，自发开展或在上级立法主体的指导下开展市际协同立法。立法调整事务的影响范围较小，突出重要领域和关键领域，具有鲜明的需求导向性和地方特色。
区域内社会经济发展的需求是区域协同立法的重要基础。成都、德阳、眉山、资阳四市地缘相近，经济相通。为贯彻成渝地区双城经济圈建设国家战略，从四市的实际需求出发，以空间治理体系、现代产业体系、公共服务和生活服务、市场和都市圈治理一体化为目标，通过协商论证、专题研究、意见征求等多种方式共同推进协同立法草案的起草工作，各自表决通过《关于加强区域协同立法推动成德眉资同城化更高质量发展的决定》。在目标原则、工作机制、重点领域、规划计划、项目推进、发布宣传、评估完善、信息共享和队伍建设等层面实现区域立法协同，提升协同立法的针对性和可操作性，实现区域优势互补、共治共享。
上级立法主体在市际区域协同立法中发挥的作用不容忽视。为实现《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的战略目标，广东省出台《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，以地方立法的形式保障珠三角九市经济一体化的有序推进，明确设区的市人民政府应当对涉及区域协调发展的重要事项协商一致后作出决定或者签订合作协议，严格执行，并在组织协调、法制协调、争议处理和信息共享等层面对市际协同立法作出了要求。此外，广东省人大通过及时了解各市的年度立法计划安排，指导有相同立法需求的市积极开展区域协同立法。广州、佛山两市由于地缘相近，全域同城化发展趋势明显，广东省人大常委会法工委推动广佛两市签订加强两市协同立法合作协议，指导广佛轨道交通协同立法，对于促进区域轨道交通互联互通具有重要意义。
（三）复合型区域协同立法的理论分析
当前，我国区域协同立法多表现为同属相同行政层级的不同立法主体之间的协同，如前述的省际协同立法模式和省内市际协同立法模式。在这两种立法模式中，不同立法主体的行政级别是对等的，其立法权限和立法程序是相似的。除此之外，实践中还存在着更为复杂的复合型区域协同立法模式，具体包括跨法域区域协同立法模式和跨行政层级区域协同立法模式。
跨法域区域协同立法的特点在于立法主体属于不同法域，开展立法活动需要克服立法权限和立法程序差异的障碍。粤港澳大湾区具有“一国两制三法域”的特殊背景，存在特别行政区立法权和广东省地方立法权等复杂的立法权层次划分。特别行政区立法权虽属于地方立法权的范畴，但其本质上属于自治立法权，是基于国家对香港、澳门特别行政区法律地位的承认所产生的立法权，较地方立法权而言具有较大的自我意志表达空间。特别行政区自治立法权与地方立法权构成非包含的交叉关系，特别行政区立法权既是地方立法权，也是自治立法权，属于二者的交集部分。但广东省立法权就仅仅是地方立法权，故无法将特别行政区立法和广东省地方立法笼统地归入省际区域协同立法的范畴。粤港澳大湾区的区域协同立法实践在平等协商的基础上，形成了“多中心、准一体化”的区域协同立法模式。由于大湾区立法主体众多且行政级别不一，在立法程序和立法范围上存在差别，难以达成高效畅通的立法主体间的协商谈判机制，因此，粤港澳大湾区多以框架性协议为主要协商载体。广东省人民政府和两个特别行政区政府分别于2010年和2011年签署《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》，2017年国家发改委和粤港澳三地政府共同签订的《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，明确以磋商会议的形式协商区域发展的重大问题，构建了大湾区交流协商的框架平台。整体上，粤港澳大湾区协同立法呈现以政府推进为主的特点，其作为一种特殊的区域协同立法形态，如何发挥立法机关在协同立法中的作用，统筹运用区域内各类立法权，实现立法对大湾区的引领、推动、规范和保障作用，还有待进一步研究。
实践中还存在着跨级区域协同立法的模式，即区域协同立法的主体属于不同的行政层级，立法权的权力位阶不对等。如广东省开展“1+N”的促进粤菜发展协同立法，就是省－市协同立法实践的典型代表。其中，“1”为省级立法，重点解决粤菜发展中的共性问题，“N”则是相关地市在省级立法的基础上结合实际制定解决具体问题的设区的市地方性法规。我国行使区域协同立法权的主体包括省级立法主体和设区的市级立法主体，由于《立法法》中对于区域协同立法主体采取并排列举的方式，未能明确省、自治州、直辖市立法主体能否同设区的市、自治州立法主体开展区域协同立法，我国大部分毗邻地区因为立法权层级的不对等而未能开展协同立法，这无疑影响了相关区域开展区域立法合作的进程。由于横向的共同经济区域可能是由省、市两级共同构成的，故跨级别区域协同立法的实践未来还有可能不断出现，有必要以促进区域协调发展为导向，完善地方跨级立法主体间的协同立法相关理论研究。
整体而言，我国区域协同立法实践已经取得了积极的成效。其中，立法主体间沟通协商、以政策为导向进行立法项目选择、上级立法主体积极指导等工作经验具有较强的示范意义。因此，有必要对不同类型区域协同立法经验中蕴含的工作机制进行进一步归纳，以便更好地发挥典型地区区域协同立法实践的示范作用。需要声明的是，鉴于当前我国复合型区域协同立法仍处于起步阶段，难以提炼出一般性的经验，后文主要着笔于省际协同立法模式和省内市际协同立法模式。
二、区域协同立法工作机制的归纳
省际和省内市际区域协同立法具有各自的特点，经过类型化的比较，可以发现两类区域协同立法工作中至少包含着以下几种具体的工作机制：自主协商机制、政策引导机制、上级指导机制和运行保障机制，它们共同构成了区域协同立法工作机制的重要组成部分。提炼概括上述四大工作机制的具体内容和作用机理，可以为全国范围内的区域协同立法实践提供经验借鉴。
（一）自主协商机制
区域协同立法的自主协商机制是促进协同立法主体达成共识的沟通对话机制，是区域协同立法的前提和基础。根据哈贝马斯的商谈理论，立法就是在不同主体间相互理解和协商谈判的过程中实现的。立法协商是立法者厘清问题，确定相关信息和最终评定风险的手段。观察两类区域协同立法的实践，省际区域协同立法实践基本上形成了以省级人大及其常委会为主导的区域协同立法沟通协商机制，市际区域协同立法多以一事一议的磋商型联席会议为依托，实现对特定事项的交流。总体上，上述典型区域基本形成了以协同平台为纽带，协同立法框架性文件为引领，以区际利益协调为核心内容的区域协同立法自主协商机制。
1.为协同立法主体搭建交流平台
在区域协同立法中，公法的基础不再是命令，而是组织。京津冀、长三角地区的区域协同立法基本上都形成了以省级人大及其常委会为主导的，通过定期召集立法主体间联席会议，为区域协同立法主体搭建交流平台的协商机制。京津冀协同立法工作联席会议主要由省级人大常委会领导和法制机构负责人参加，长三角地区协同立法协商平台的参与主体为省级人大常委会主任、省级人大常委会秘书长和省级人大常委会法制工作机构主要负责人。上述两大区域协商会议以年度为单位定期召开，参与主体主要为区域立法的职权主体且具有较高的层次，为立法主体间会面并表达各自合作意愿与利益诉求提供了长效对话场所，对后续沟通合作的推进也具有权威性保障。
2.为区域立法合作提供制度引领
将协同立法共识转化为协同立法工作制度，是区域协同立法实践中一条较为成熟的经验，对于提高协同立法工作的可操作性发挥了重要作用。京津冀“人大协同立法工作座谈会”以集中讨论区域协同立法工作中的专门性议题和理论实践成果为主要内容，长三角区域协同立法联席会议主要讨论和部署年度立法项目，确定协作工作思路，拟定立法协作议题。《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《关于京津冀人大立法项目协同办法》《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》等协同立法框架性文件就是区域立法主体间通过联席会议平台沟通讨论后达成的制度性成果，实现了从泛谈协同原则到工作机制协同的转变，使得区域协同立法工作有章可循。
3.促进区际利益协调
法律的根本任务并非创造利益，而在于确定和保障利益。区域协同立法在形式上表现为不同立法主体间沟通协商的过程，在实质内容层面，则以区际利益协调为核心。由于区域内不同地区的经济发展不平衡，利益追求不一致，在协同立法过程中容易出现利益冲突。因此，区际利益协调是处理区域协同立法中成本分担、收益分配和利益补偿等问题的关键。具体的运作机制包括：其一，促进区际利益整合。通过加工整合不同地方的局部利益，实现区域整体利益的最大化，在此过程中，区域合作的运行成本由地方分担，区域发展产生的收益也由区域合作各方共享。其二，实现区际利益补偿。区域治理中的生态环境、基础设施建设等共性问题，多通过协同立法设立“三统一”专条进行治理。但由于各地方的资源禀赋、经济发展水平存在差异，需对为实现统一治理而投入更高成本的发展程度较低的地区进行补偿。京津两市通过共建科技成果转化平台和产业创新联盟、污染防治技术共享等技术性补偿，对作为“京津冀生态环境支撑区”的河北省进行示范引领与带动辐射，一定程度上缓解了区际公共物品投入的损益不均的问题。其三，调和利益冲突。利益冲突产生的根源在于利益资源的有限性。在市场化程度较高的区域，由于地缘相近、经济相融，生产要素的同质化和目标市场的一致性程度也越高，容易出现对同种资源的恶性竞争，产生利益冲突。上海市、江苏省共同协商，分别制定《优化营商环境条例》，为区域协调发展提供统一的政策依据和执行标准，清除影响长三角一体化发展大局的歧视性、隐蔽性地方壁垒，缓解不同主体间的恶意竞争，调节相关方利益失衡的问题。
自主协商机制在区域协同立法中的运用，就是为了应对跨区域多元多层级立法主体之间的复杂关系，协调不同主体对于区域公共事务的利益诉求，而为不同行政区域立法主体之间的沟通谈判提供平台，是立法协商在区域协调发展战略语境下内涵的扩充。首先，以区域内享有最高层级立法权的各地方立法机关为主导，以立法主体及其工作机构间定期会晤型联席会议为协商平台，为区域协同立法主体开展自主协商提供权威性保障和自上而下的推动力。其次，地方立法主体共同签署协同立法工作文件，明确协同立法的协作重点、协同方式、协同内容、协同程序等，将区域协同立法的共识转化为具体的立法合作制度，从而为常态化合作提供保障。最后，区际利益协调是地方立法主体沟通协商的核心内容，将区域协同立法中成本分担、收益分配和利益补偿等关键问题通过权利义务的分配进行规范性调整，最终将区域利益协调的成果固定在区域立法合作的制度文件和区域协同立法文本中，为各方开展立法合作提供动力。
（二）政策引导机制
政策是法律的灵魂，法律是政策的具体化。我国社会主义法制建设的历史表明，伴随着社会和各项事业的发展，对于那些重大问题、重要改革的立法工作，常常存在着从政策指导到制定法律的阶段过渡。其中，政策包括党和国家的政策，在区域协同立法中主要体现为党的政策。政策对区域协同立法的引导主要通过两种方式：一是执政党制定各类战略规划，体现政策意图，引导地方协同立法的方向；二是在具体的协同立法过程中，重大的政策性问题由中共中央、地方党委把关，确保立法工作围绕中心，服务大局。省际协同立法和市际协同立法同为国家区域协调发展战略的重要支撑，其协同立法的项目选择和协同立法工作中重大事项的确定，都体现出政策引导机制指明方向、协调矛盾的重要作用。
1.引领区域协同立法的发展方向
战略规划是地方人大制定立法规划、立法计划，选择立法项目的重要依据。中共中央出台的国民经济和社会发展规划、关于区域协调发展的战略规划，以及其他各类具体的战略规划，部署了不同阶段、不同领域的国家发展战略目标，成为人大常委会编制立法规划、立法计划，确定立法项目的重要依据，也由此引导着区域协同立法工作重点项目和主要任务，最终由人大及其常委会通过立法的形式落实与转化。如京津冀人大常委会出台的《关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定》就以“落实《大运河文化保护传承利用规划纲要》等相关要求”为立法目的，同时体现了《京津冀协同发展规划纲要》的战略要求。从功能主义的角度看，战略规划超出了一般意义上的政策文件，其作为前立法程序，对区域协同立法发挥着重要的指引和规制作用，确保立法工作服务于国家和社会发展大局。
2.把关区域协同立法决策的大局
立法决策是立法主体就立法活动中的实际问题作出对策性决定的行为，是立法活动的先决条件之一，立法决策的正确性关乎立法的兴衰成败。区域协同立法涉及区域内政治、经济、社会等重要领域的重大立法事项，具有较高的政治敏感度、社会关注度和广泛的利益牵扯面。在区域协同立法过程中，遇到重大政策性问题和未明的问题，往往由地方人大常委会党组报请同级党委把关区域协同立法的大局，解决立法过程中的重大疑难问题，协调、整合各方利益关系，统筹区域协同立法工作的方向、原则、重点领域等重要问题，以此增强区域协同立法工作的整体性与协调性，确保立法决策体现党的政策要求，在法治轨道上引领、推动、保障各项政策目标的实现。
概言之，政策引导机制，就是以党总揽全局，协调各方作用发挥为核心，在区域协同立法中形成政策和地方立法的双向互动。宏观层面，以中央出台战略规划为核心环节，明确区域协同立法的指导方针和目标任务，引领地方人大立法项目的选择；微观层面，由中央和地方党委把关区域协同立法工作的方向性问题，决定重大立法事项，讨论解决人大立法工作中的矛盾与困难。从而确保党关于区域协调发展战略的施政纲领在区域协同立法领域得以贯彻，保障区域协同立法的统筹性和前瞻性，同时也赋予区域协调发展中重大改革举措以法律的明确性、稳定性和权威性。
（三）上级指导机制
《地方组织法》《立法法》的修改使区域协同立法获得了合法性依据，但区域协同立法的实践还处于摸索阶段，学理论证不足，地方立法主体协同立法的经验和能力缺乏，应对区域发展中产生的新问题时常常捉襟见肘。上下级人大间具有业务上的指导关系，上级人大在立法人才、信息、资源等方面较下级人大存在着明显优势，故应对下级人大的区域协同立法工作予以指导和帮助。通过类型化的比较可以发现，省际协同立法的上级指导多体现为宏观层面的方向性指导和系统性协调，市际区域协同立法中上级指导更具灵活性与针对性。总体而言，上级指导机制在区域协同立法中发挥着重要的促进、协调、监督作用。
1.对区域协同立法提供业务性支持
立法活动是一项极为复杂的系统工程，需要善于谋算策划，具有较高的运筹技术。上级人大对于如何选择立法时机、如何进行调查研究、如何进行资源分配等问题的处理具有较强的运筹能力，故在区域协同立法中多运用自身资源整合优势对下级人大协同立法提供业务性支持，发挥协同立法过程中的重要的促进作用。广州、佛山开展轨道交通协同立法就是广东省人大运用自身信息优势，促进有相同立法需求的市进行协同立法的重要成果。
2.调整区域发展的结构性问题与解决协同立法主体间争议
区域协调发展战略着眼于经济与社会，具有动态性特征和合作性思维，由于区域资源、发展禀赋的差距，又不可避免地出现区域发展不平衡、不协调的问题。因此，对于区域协同立法中遇到的重大区际利益调整问题和争议较大的立法事项，需要由上级机关予以协调，以地域性纠偏促进实质平等。如白洋淀生态环境保护协同立法过程中，为协调处理京津晋等周边地区节水用水协同治理的利益诉求，全国人大常委会以召开专门座谈会的方式，听取京津冀晋四省市的意见与建议，对重大利益调整问题论证咨询，促进“一地保护，三地支持”立法模式的形成。
3.审查区域协同立法的合法性
地方人大及其常委会代表的利益具有地方性、局部性特点。为调控与制约区域协同立法主体的行为，使得立法权行使不偏离法治轨道而扩张，需要由上级人大对下级人大区域协同立法行为的合法性进行审查，对妨碍民主立法过程的行为予以监督。既包括提前介入法规立项、起草、审议通过与提请审批之前等阶段，对区域协同立法的合法性进行事前把关，也包括通过法规批准、备案审查等，确保地方立法不超越法定权限，不同上位法抵触。上级人大常委会在地方协同立法过程中承担着守护法制统一和监督地方行为的职责。
上级指导机制，根植于我国人民代表大会制度设计和代议制民主的基本原理，以上、下级人大之间的法律监督、业务指导和工作联系关系为基础，功能发挥的机理包括以下三个层面。其一，上级人大通过发挥自身组织、人才、资源等优势，搭建合作平台，保障协同立法在项目选择、立法调研、立法资源分配等立法准备工作中的科学性与充分性。其二，上级人大利用自身在立法活动中的影响力或优势地位，通过统筹协调区域协同立法中面临的机制、体制性问题以及区域间的争议，推动区域协同立法中利益争议问题的解决，促进地方立法合作的形成。其三，上级人大通过在区域协同立法准备阶段提前介入，把关区域协同立法主体行为的合法性，以及地方性法规草案通过后的备案审查，监督区域协同立法文本，使其不同宪法、法律、行政法规等上位法的立法精神、原则和具体规定相抵触，确保区域协同立法中地方立法权行使的合法性。
（四）运行保障机制
区域协同立法是一项复杂的系统工程，具有很高的专业性、实践性要求，立法实效受到协同立法内外多重因素的影响。特别是立法过程中的信息交流、人才培养、法制协调等因素，对于区域协同立法机制运转顺畅发挥着重要作用。省际和市际区域协同立法实践均不同程度地体现了运行保障机制作用的发挥。其中，省际协同立法实践依托于省级立法主体的资源优势和平台保障，在立法准备和立法完善阶段形成了系统性、常态化的合作机制。市际协同立法实践在立法信息共享与调研、人员培训和法规清理等方面的合作多呈现出项目化的特点，有赖于具体立法项目的需求驱动。
1.立法信息共享与联合调研
立法具有高度的信息依赖性，区域协同立法的成败在很大程度上取决于立法信息的质量和完整性。在立法准备和立法完善阶段，立法信息共享有利于破除区域协同立法主体间的信息不对称，整合配置区域间立法资源，减少区域间立法冲突，提高协同立法效率。此外，由于不同地区间社会情况、风俗习惯各有不同，需要通过实地调研及时发现问题，获取真实有效的地方信息。在长三角生态绿色一体化发展示范区建设过程中，苏浙沪三地人大常委会多次赴示范区开展联合调研，了解示范区的实际情况，使得立法符合地方治理实际。
2.立法人员共同培训
全面推进依法治国，建设一支高素质的法治工作队伍至关重要。在区域协调发展战略中，法治工作队伍建设为区域协同立法提供了人才保障。面对创新性的立法问题和复杂的区域实践情况，依靠“单兵作战”式的立法人才培训难以适应区域协同立法的专业性与经验性要求，需通过不同地区立法人才队伍间的联合培训、访学交流、专题研讨等途径，促进区域立法人才队伍“地方性知识”的交流互补和工作本领的提升。京津冀和长三角地区以及成德眉资等地都建立了立法人员的学习交流借鉴机制，为后续协同立法的开展奠定了交流合作基础。
3.法规预清理与协同清理
整个区域内法律体系的协调融贯性是区域协同立法的法制保障与实施基础，这就有赖于法规清理来实现。在区域协同立法工作开展前，首先需要对各地区的地方立法进行预清理，确保地方立法的科学性与系统性，为区域协同立法准备条件。此外，对于已经通过的协同立法成果，需开展与之相配套的协同清理工作。基于区域协调发展背景下地方法规清理的溢出效应，需超越地方“各扫门前雪”式的清理方式，协调开展法规清理工作。当前已有多地对区域立法的协同清理工作进行了初步探索，但地方性法规预清理工作开展较为迟缓，需从地方人大的常态化法规清理工作入手予以推进。
区域协同立法的运行保障机制，涵盖立法信息、立法技术、法律体系等不同层面的内容。立法信息共享与联合调研实现立法准备阶段的信息互通和立法资源优化配置，确保协同立法的信息协同；立法人员共同培训，交流立法理念和立法知识，促进不同区域立法技术协同；在协同立法开展前的法规预清理和协同立法成果出台后的协同清理，则保障了区域法律体系的协同。
除上述四大工作机制外，区域协同立法实践中还存在着其他一些行之有效的工作机制，如区域执法联动、区域司法协作等。本文侧重探讨的四大工作机制，在区域协同立法实践中承担着最为核心的功能，是区域协同立法有序开展所不可或缺的内容，相较于其他机制更具典型性与代表性。上述四大工作机制的有机整合，构成了区域协同立法运行机制的基础框架。
三、区域协同立法工作机制的优化
省际和市际协同立法均不同程度地存在自主协商机制、政策引导机制、上级指导机制和运行保障机制，四大机制对于确保区域协同立法的顺利进行发挥了重要作用。但是，实践中四大机制的运行均存在一些问题，对四大机制实践中的困惑的研究和解答，有助于促进区域协同立法工作机制更为顺畅地运行。
（一）区域合作协议效力争议问题的回应与解决
区域合作协议在区域协同立法协商机制中发挥着重要作用，既包括协同立法主体间协商签署的对协同立法工作机制的框架性安排，也包括政府间协商订立的针对区域合作具体事项的行政协议。学界对于区域合作协议的质疑从未间断，多从协议存在的正当性出发，认为区域政府间协议具有“地位不明、缺乏法律依据、缔结主体复杂、不符合立法程序等问题”，2022年《地方组织法》修改，为区域协同立法包括制定区域合作协议提供了法律依据。随之而来的是对合作协议效力的疑虑，有观点指出，区域联席会议的地位与性质具有模糊性，因此，在上述会议上通过的协议不具有刚性约束力。有学者认为，有必要就政府间行政协议和人大立法主体间的协同立法框架协议进行区分，政府间行政协议具有一般意义上的法制含义，但“由于不同法域等情况下对政府权限与功能的设定存在差异”，故其执行还需经立法机关背书。
其实，无论是立法主体间的协同立法框架性协议，还是政府间的行政协议，不可否认的是二者都非经法定立法程序创制，也无国家强制力保障实施，故均缺乏国家制定法的效力。想要解决区域合作协议的效力与可执行性问题，首先需要明确其性质和定位。有学者主张将区域合作协议定位为合同或契约，以诚实信用原则推导出区域合作协议在缔结主体之间具有拘束力，但存在着理论与制度上的障碍。一方面，作为公法主体的立法机关与行政机关不同于私法主体，其不具有一般意义上的缔约自由。且区域合作协议的调整对象涵盖了行政区域内的公民，由此突破了合同的相对性原则。另一方面，我国《宪法》《地方组织法》的规定，并未明确公权力机关具有缔约权或类似的权力。根据公权力的限制原则，我们可推定地方公权力机关间并无缔约权，因此，区域合作协议并非所谓的“协议”。
不妨根据区域合作协议的内容，采取类型化的效力判断思路。实际上，各种形式的区域合作协议总体上分为两大类：一是程序机制型文件，较为笼统地说明了区域合作的方式与途径；二是实体规范型文件，解决区域合作的具体问题，涉及公权力主体间以及公权力主体与公民的权利义务关系、利益分配等内容。程序机制型文件在性质上属于软法，立法机关确认后，由公权力主体协商发布即可，不具有正式的法律约束力，无法对违反文件规定的行为施加法律后果。实体规范型文件则需通过法定程序将其上升为具有普遍适用性的规范性文件，由此产生法律约束力。上述两种区域合作协议的执行问题也需分别探讨。程序机制型文件由于缺乏约束力，故其执行多依靠公权力主体的意愿，具有较大的随意性。可将区域合作协议的执行情况、区域法治化水平、区域协调发展成效纳入地方政府、地方官员的考核评价体系，建立长效、稳定的区域合作协议执行激励机制。对于具有法律约束力的实体规范型文件，可根据内容的不同建立多样化的执行监督机制：一是上级机关监督。涉及国家机关不履行财政转移支付、制定规范性文件等义务的，可由该义务主体的上级机关在宪法和组织法的框架内督促其履行。二是司法机关监督。对于区域合作协议涉及公众权利义务的情况，如设定行政许可、提供社会福利等，若行政机关不履行行政义务，行政相对人可根据《行政诉讼法》向人民法院提起行政诉讼。长远来看，随着区域合作协议数量的增加和内容的丰富，需建立起科学长效的区域合作协议纠纷解决机制，对于纠纷的识别、纠纷的解决方式、纠纷处理规则等内容进行明确的规定，提高区域合作协议的刚性拘束力。
（二）区域协同立法与中央立法事项之界分
区域协调发展立法是区域协同立法的上位概念，指为促进区域协调发展战略的实施而采取的各种立法形式的总和，既包括地方的区域协同立法，也包括中央推动区域协调发展的立法。由于我国中央与地方的立法职责高度同构，对于中央专属立法事项、地方专属立法事项以及中央地方共同立法事项缺乏精细化区分，导致中央推动区域协调发展的立法和地方区域协同立法在立法项目选择时出现重合，常常难以判断应该由中央立法，还是由地方开展协同立法。由此产生的后果是，一方面，部分区域协同立法可能超出地方的立法事权，侵入中央立法的事项范围，影响区域协同立法的合法性；另一方面，中央立法机关可能挤压地方立法机关开展区域协同立法的空间，损害区域协同立法的实效性。因此，有必要对央地区域协同立法事权进行划分，明确地方区域协同立法和中央立法的事项范围。
根据《立法法》对于我国立法机关立法权限的划分，各级立法机关之间的立法权限存在着重合，凡是下级机关可以立法的事项，上级机关都可以进行立法。廓清区域协同立法和中央立法的权力空间，应从合法性、必要性和实效性等角度考量。在合法性层面，若地方立法机关开展协同立法，超过行政区域内属于地方立法权限的专项事项范围，就存在着合法性不足的风险。如京津冀协同发展战略中，北京具有首都的宪法地位，京津冀协同发展中的很多事项就有着从地方性事务上升到全国人大及其常委会专属立法权之可能。在必要性层面，对于发生在特定领域、调整对象十分具体且已有中央立法的情形，地方针对该事项开展协同立法的必要性就有待考虑。如在中央层面《黄河保护法（草案）》已提请审议的背景下，山东省指导黄河流域九市围绕“黄河战略”开展协同立法，存在浪费立法资源之嫌。在实效性层面，若中央立法机关立法权行使缺乏必要的克制，对于本应由地方开展协同立法的事项制定中央立法，容易致使该中央立法无法体现地方开展协同立法可能体现的创新与特色，也无法解决地方特有的问题，导致地方立法主体间的沟通协商无法得到充分保证，地方的矛盾与分歧或被掩盖于预先设定的法规文本中，地方执行的积极性和立法的实效性难以得到保障。
处理区域协同立法和中央推动区域协调发展立法的立法事项划分，确立区域协同立法和中央立法的出场顺序，需要一个动态的分析框架，来平衡不同层级立法主体间的互动博弈。辅助原则是长期以来被用来处理不同层级主体之间关系的重要理论，核心理念是事务应当由能够成功实现目标的最小单位去处理。强调权力自下而上地进行配置和处理，尽可能贴近基层作出决策。这同我国《宪法》第 3 条第 4 款规定的发挥地方积极性、主动性原则相契合，也符合区域协同立法实践中发挥地方立法首创精神的要求。因此，在划分权限重合的中央、地方人大的立法事项时，应以辅助原则为基本框架，要求上级立法机关保持一定的谦抑性，在地方区域协同立法主体能够圆满完成立法任务时，上级立法机关不应进行干预。在上级立法机关不得不进行干预的情形下，其干预也应当维持在与达到目的相适应的最低程度，即符合比例原则的要求。具体而言，当参与主体的数量多到一定程度，其沟通、协调的效率降低或无达成一致的可能时，便到达区域协同立法功能的临界点，此时应由中央开展立法。当跨行政区域事务复杂度较高时，如流域生态环境补偿、区域基础设施共建等，区域内各个行政区划的利益关系极为复杂，利益分配难以达成一致，便不适合再开展协同立法。
（三）上级人大立法指导规范化问题之应对
揆诸当下，区域协同立法实践中已呈现众多上级人大指导立法的典型实例。随着区域协同立法实践的深入探索，下级人大对上级人大指导立法的需求也不断增加。诚然，上下级人大之间的法律监督、业务指导和工作联系关系在本质上属于人大制度本身的原理性问题，并非区域协同立法特有的问题。但为了规范区域协同立法活动，增强区域协同立法的规范性与合法性，通过上级人大的立法指导更好地引领、规范、协调和保障区域协同发展战略的实施，有必要进一步规范上级人大的立法指导行为，以提升区域协同立法的工作效果。
根据《宪法》《立法法》《地方组织法》等相关法律的规定，上、下级人大间并非行政隶属关系，下级人大除对上级人大制定的法律、法规和依法作出的决议有贯彻执行的义务外，对于上级人大提出的立法建议，下级人大并无必须采纳的义务。区域协同立法的指导工作中，上级人大只能以建议的方式推动下级人大开展工作，不得越权向下级人大发号施令，也不得代行下级人大及其常委会的职权，更不得干预、侵犯下级人大及其常委会法定职权的行使。但实践中，存在着上级人大立法指导超过必要的限度，直接确定协商模式、印发具体工作方案、起草立法模板等高强度的指导行为，使得业务指导演变成具有强制性的要求或命令，可能导致区域协同立法陷入背离不同层级人大之间的关系逻辑，面临合法性不足的质疑。
因此，需系统地提升人大立法指导的规范化程度。在《立法法》修改的背景下，可由全国人大常委会出台“人大立法指导工作办法”，为上级人大立法指导提供法律依据，并明确以下问题：第一，上级人大立法指导的适用范围与限制性领域。指导应以合法性、必要性为基础，并尊重地方的积极性、主动性。因此，指导的范围应聚焦于综合性强，引领推动改革，解决地方化、部门化问题，提高立法效率等领域。对于涉及的事项不属于指导主体自身立法权限范围的内容，则应报请有权立法主体进行指导。第二，上级人大立法指导的方式。指导行为只能以建议、协调等柔性方式展开，上级人大不宜干预下级人大立法规划和立法计划的制定，不宜在协同立法过程中安排协同内容与工作进度等。第三，上级人大指导的效力。这就需明确上级人大业务指导和合法性监督行为的范围，上级人大的业务性指导属于非权力手段，没有直接的法律效力。上级人大常委会通过法规审批和备案审查，对下级人大立法合法性进行监督，此种监督具有法律效力。
（四）跨区域常设机构性质定位的澄清
跨区域常设机构是区域协同立法发展到更高级别的产物，是由区域内各地方为解决跨区域事务，实现更高层次和更为紧密的协同而共同设立的，长期存在的组织形式。常设机构的职能定位决定了其工作权限与行为效力，长远来看，影响着区域协同立法的协商模式与运行方式。根据工作内容的不同，现有跨区域常设机构可大致划分为两大类型，一类是主要承担业务指导、政策研究、对接协调等工作的协调性机构，如长三角区域合作办公室，对协同立法等事项进行统筹协调和常态化处理；另一类是对跨行政区域公共事务进行管理的规制性机构，如长三角一体化示范区执行委员会，具有跨区域投资项目的审批、核准和备案管理等执法资格。理论界对于前者的职能定位基本达成了共识：协调性机构为区域协同立法的常设议事协调机构，其不具有区域立法事项的决策权，主要职能是协调区域协同立法或从事立法协同的相关工作。2022年修改的《地方组织法》第80条为区域协同立法的常设协调性机构的设立提供了法律依据。
对于规制性机构的职能定位，现有研究主要提供了两种思路。第一种观点主张该机构应作为地方联合立法机构，行使区域立法权。另一种观点将该机构的职能限定在区域立法的实施层面,认为可将其视为地方共同设立的派出机关，以对接《地方组织法》第85条的规定。若将跨区域规制性机构定位为区域联合立法机构，将同我国单一制的国家结构、人民代表大会制度以及我国现行分层次的立法体制与立法实际相冲突，这就需要解决宪法法律层面的阻碍，付出较大的变革成本与运行成本。若将该机构定位为地方立法主体共同设立的派出机构，则既回避了新型机构设置的问题，也有法律专门授权，减轻了制度变革层面的阻力，有利于推动区域协同立法成果的实施。在今后区域协调发展的配套立法中可考虑进一步明确该机构的组织方式、权限与职能等问题：组织方式上，该跨区域规制性机构作为地方立法主体的派出机构，应由区域内各省级单位抽调发改委等相关单位的领导干部及工作人员进行合署办公，在职数上坚持地方平等原则。在权限上，该机构并非跨区域立法主体，也无立法权限，工作权限仅限于对区域协同立法事项的统筹协调和常态化处理。为确保区域协调发展的有效性和持续性，该机构可承担研究拟订区域协同发展的战略规划、体制机制、重大政策建议，协调推进区域合作的重要事项、项目，统筹管理合作基金等职责，保障深入、稳定的地方合作的开展。
《地方立法研究》2023年第3期目录与摘要
黄兰松：区域协同立法的实践路径与规范重构
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