行政处罚指向不明造成处罚决定无法执行的处理问题

——刘积斌诉安岳县住房和城乡规划建设局建设规划管理行政处罚案

【案件基本信息】

1. 裁判书字号

四川省资阳市中级人民法院（2014)资行终字第56号行政判决书

2. 案由：建设规划管理行政处罚

3. 当事人

原告（上诉人）：刘积斌

被告（被上诉人）：安岳县住房和城乡规划建设局（以下简称安岳县住建局）
【基本案情】

安岳县积斌结石复合膏制剂厂（以下简称制剂厂）系个人独资企业，刘积斌系企业的投资人。制剂厂于2006年9月1日与安岳县国土资源签订了《国有土地使用权出让合同》，在安岳县工业园内取得了 12549.2平方米（工业用地）的土地使用权并办理了国有土地使用权登记。同年9月4日，安岳住建局向制剂厂颁发了《建设用地规划许可证》，该证栽明用地位置：安岳县工业园，用地面积：16660平方米。同日，该局向制剂厂颁发了《建设工程规划许可证》，该证栽明建设位置：安岳县工业园内，建设规模：5600平方米（1 -3F)。2006年9月5日，经安岳县诚信房地产测绘有限责任公司测绘，制剂厂在安岳县工业园内已建成混合结构二层房屋（住宅）941.5平方米，混合结构房屋（值班室）22.46平方米，混合结构房屋三层（办公室）1020.62平方米，钢混结构房屋一层（生产用房）1030.4平方米，混合结构房屋三层（文体医科用房）1302.84平方米。次日，安岳县房地产管理局向制剂厂填发了安房权证字第2006 x x x03、2006 x x x04、2006 x x x05、2006 x x x06、2006 x x x07号房屋所有权证。2007年至2012年，制剂厂在用地范围内相继修建钢架结构建筑物8处。2012年9月18日，安岳住建局以制剂厂未取得建设工程规划许可证就撞自修建房屋为由开展立案调查，2012年11月2日，安岳住建局认定刘积斌在未取得建设工程规划许可证的情况下就在厂内违法搭建钢架结构房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，拟作出“拆除安岳县积斌结石复合膏制剂厂内违法搭建钢架结构房屋”的行政处罚。同日，安岳住建局向刘积斌送达了安住建（2012)罚告字074号行政处罚事先告知书和安住建（2012)听告字074号行政处罚听证告知书，刘积斌未申请听证，也未作陈述和申辩。2012年11月8日，安岳县住建局以制剂厂未取得建设工程规划许可证在厂内违法搭建钢架结构房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出“限你于2012年11月16日前拆除厂内违法搭建的钢架结构房屋”的安住建（2012)罚字074号行政处罚决定书。同日，向刘积斌送达该行政处罚决定书.

【案件焦点】

安岳县住建局作出的处罚决定未就违法建设的面积、四至界限等内容予以记载，是否影响到该处罚的实际执行。

【裁判要旨】

四川省资阳市安岳县人民法院经审理认为：第一，制剂厂是个人独资企业，刘积斌系该企业的投资人，其与被诉行政处罚行为有法律上的利害关系，且安岳住建局在处罚决定书上载明的被处罚人是制剂厂刘积斌，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，刘积斌的原告主体适格。第二，制剂厂入住工业园时，在取得国有土地使用权的土地上修建房屋，在2006年9月4日前完善相关修建规划手续后，办理了房屋权属登记。之后，制剂厂相继在该厂用地范围内修建（构）筑物，应属未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款的规定，参照住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定，其违法建设行为属于不能采取改正措施的行为。故，安岳住建局依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定作出限期拆除的处罚，适用法律正确。第三，虽安岳住建局在行政处罚决定书中未对违法建设行为形成的建（构）筑物作具体表述，行政处罚决定对违法建（构）筑物指向不明，但结合刘积斌在行政执法程序中签字认可的现场笔录，可确定违法建（构）筑物的现状，其表述上的瑕疵不足以影响安岳住建局认定未取得建设工程规划许可证进行违法建设行为的基本事实。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》®第五十四条第一款的规定，判决维持了安岳住建局作出的安住建（2012)罚字074号行政处罚决定。案件受理费50元，由刘积斌负担。

刘积斌不服原审判决，向法院提起上诉。四川省资阳市中级人民法院经审理认为：安岳住建局作为安岳县人民政府城乡规划主管部门，有权依《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对违法建设行为进行行政处罚。安岳住建局根据举报对刘积斌个人投资设立的制剂厂厂内违法建设行为进行了查处。根据安岳住建局执法人员询问刘积斌、现场勘验、勘验照相等程序取得的证据，结合规划图纸等依据所证明的事实，可以确定刘积斌在其投资设立的厂内进行的建设行为符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的违法建设，其应受到相应的行政处罚。

安岳住建局通过告知刘积斌陈述、申辩和听证的权利等方式，在保障了刘积斌应享有的权利情况下，作出了安住建（2012 ) 074号行政处罚决定。但根据该决定的处罚内容“限你于2012年11月16日前拆除安岳县积斌结石复合膏制剂厂内违法搭建的钢架结构房屋”分析，该处罚决定因未就违法建设的面积、四至界限等内容予以记载，致限期拆除的违法建设指向不明确，使该处罚决定不能得到具体落实和执行，该情形属行政处罚决定事实不清，该行政处罚决定应依法予以撤销。一审法院以“结合刘积斌在行政执法程序中签宇认可的现场笔录，可确定违法建（构）筑物的现状，处罚决定书表述上的瑕疵不足以影响安岳住建局认定未取得建设工程规划许可证进行违法建设行为的基本事实”为由维持安住建（2012 ) 074号行政处罚决定属适用法律错误，该判决应依法予以撤销。

综上，法院认为，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予以撤销。上诉人刘积斌上诉的事实和理由部分成立，法院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销四川省安岳县人民法院（2013)安岳行初字第1号行政判决；

二、撤销安岳县住房和城乡规划建设局作出的安住建（2012)罚字074号行政处罚决定。
【法官后语】

安岳住建局在对刘积斌作出处罚决定前，通过大量的调查取证工作已足以认定刘积斌在其个人独资企业厂房内确有违反规划的违建行为，也按相关法律规定履行了程序。如安岳住建局在其处罚决定书中明确违法建筑的性质、四至界限、面积等事实，该处罚决定应是事实清楚、程序合法、适用法律法规正确的具体行政行为，刘积斌的违法行为也将受到制裁。但恰恰因安岳住建局所作出的《行政处罚决定书》不规范，导致了该具体行政行为的失效，使前期所作大量工作付之东流，甚是遗憾。所以行政机关在作出具体行政行为时，不但要重视前期的调查取证工作，搞清事实，履行完法定程序，也应制作好其行政文书，不能有丝毫马虎和不严谨，行政文书犹如人民法院的判决书，不但要对执法程序进行完整的记载，也要对确认的事实进行详细的叙述，结果特别是行政处罚的结果应明确，具有可执行性。

安岳住建局作为安岳县人民政府城乡规划主管部门，有权依《城乡规划法》第六十四条的规定对违法建设行为进行行政处罚。安岳住建局根据举报对刘积斌个人投资设立的制剂厂厂内违法建设行为进行了査处。根据安岳住建局执法人员询问刘积斌、现场勘验、勘验照相等程序取得的证据，结合规划图纸等依据所证明的事实，可以确定刘积斌在其投资设立的厂内进行了违反《城乡规划法> 第四十条规定的违法建设，其应受到相应的行政处罚。

安岳住建局通过告知刘积斌味述、申辩和听证的权利等方式，在保障了刘积斌应享有的权利情况下，作出了安住建（2012) 074号行政处罚决定。但根据该决定的处罚内容“限你于2012年11月16日前拆除制剂厂内违法搭建的钢架结构房屋”分析，该处罚决定因未就违法建设的面积、四至界限等内容予以记载，致限期拆除的违法建设指向不明确，使该处罚决定不能得到具体落实和执行，该情形属行政处罚决定事实不清，故该行政处罚决定应依法予以撤销。一审法院以“结合刘积斌在行政执法程序中签字认可的现场笔录，可确定违法建（构）筑物的现状，处罚决定书表述上的瑕疵不足以影响安岳住建局认定未取得建设工程规划许可证进行违法建设行为的基本事实”为由维持安住建（2012 ) 074号行政处罚决定属适用法律错误，该判决应依法予以撤销。

监督行政机关依法行政，维护行政相对人合法权益，是《行政诉讼法》的目的之一，也是行政审判工作职责所在。在现实生活中，一些行政机关的执法水平有待提高。该案撤销了安岳县住建局对违法建筑指向不明导致其具体行政行为事实不清的处罚决定，发挥了行政审判监督行政机关依法行政的效能。

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