最高法院判例：与被诉行政行为合法性相关的基础民事争议应作为行政案件的主要事实进行审查认定——陈麟锋诉三亚市政府房屋征收补偿协议案
网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图
网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图网络配图
转自：行政法；文仅供交流学习 , 版权归属原作者，部分文章推送时未能及时与原作者取得联系，若来源标注错误或侵犯到您的权益烦请告知，我们将立即删除。
【裁判要旨】
当事人未申请一并解决相关民事争议，亦未另行提起民事诉讼，人民法院审理行政案件时，应当将与被诉行政行为合法性相关联的民事争议作为被诉行政行为的主要事实进行审查和判断，不得以基础民事纠纷属于另一法律关系为由，裁定不予立案或驳回起诉，或者对基础民事争议事实不予审理直接作出实体判决。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6349号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈麟锋，男，1970年3月18日出生，汉族，住海南省三亚市。
委托代理人李爱民、罗才平，海南惠海律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）三亚市人民政府。住所地：海南省三亚市吉阳区新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人周丽，三亚市法制办工作人员。
委托代理人陈世鸥，海南中贯律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）三亚市住房和城乡建设局。住所地：海南省三亚市河东路182号。
法定代表人黎觉行，局长。
委托代理人冯建晓，该局工作人员。
委托代理人陈世鸥，海南中贯律师事务所律师。
原审第三人孙秋爱，女，1965年11月18日出生，汉族，住海南省三亚市。
再审申请人陈麟锋因诉被申请人海南省三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、海南省三亚市住房和城乡建设局（以下简称三亚市住建局）及原审第三人孙秋爱房屋征收补偿协议一案，不服海南省高级人民法院于2016年12月23日作出的（2016）琼行终530号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月14日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年10月17日下午在本院第一巡回法庭第三法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人陈麟锋的委托代理人李爱民、罗才平，被申请人三亚市住建局的委托代理人冯建晓、陈世鸥，被申请人三亚市政府的委托代理人周丽到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
涉案房屋位于三亚市邮电局宿舍第三幢702房，系陈麟锋参加其所在单位集资所建房屋，产权证号为三土房（1997）字第××号，权利人为陈麟锋，建筑面积81.32平方米，占有份额为80%。2008年9月5日，陈麟锋与孙秋爱签订《协议书》，主要内容为：“一、因孙秋爱借给陈麟锋18万元，陈麟锋将现有单位住房抵偿给孙秋爱作为还款金额。二、孙秋爱依据本协议享受该房屋权证规定的所有权益（包括以后房屋拆迁重建或国家征用土地造成房屋被破坏的赔偿或其他因素造成的赔偿等）。”2008年9月7日，陈麟锋给孙秋爱出具收据，其主要内容为收到孙秋爱购买其单位住房款18万元。2015年9月30日，三亚市政府作出三府（2015）193号《关于原武装部片区改造项目房屋征收决定》，涉案房屋在征收范围内。根据三府办（2015）266号《关于印发原武装部片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的通知》（以下简称266号补偿安置方案），该方案明确被征收入为房屋及其他建筑物、地面附着物的合法产权人。依266号补偿安置方案确定的货币补偿标准，涉案房屋各项征收补偿款计1407800元。2015年10月15日，征收实施单位三亚市住建局与孙秋爱签订房屋征收货币安置协议，将登记在陈麟锋名下、位于三亚市邮电局宿舍楼第三栋702房的补偿权利给予孙秋爱。2015年10月20日，陈麟锋以其系该被征收房屋产权人为由，提出异议。后三亚市住建局申请对房屋所有权进行仲裁，海南仲裁委员会于2015年12月10日立案受理，案号为(2016)海仲（三）立字第56号。现尚未作出仲裁裁决。2016年3月15日，陈麟锋以不存在仲裁协议或者仲裁条款，且其本人不愿意参加仲裁程序为由，向海南仲裁委员会提出仲裁管辖异议申请。该仲裁尚无仲裁结论。2016年3月24日，陈麟锋提起本案行政诉讼，请求确认三亚市住建局与孙秋爱签订的房屋征收货币安置协议无效；判令三亚市住建局和三亚市政府履行给付陈麟锋房屋安置补偿费1407800元的补偿义务。
海南省三亚市中级人民法院（2016）琼02行初311号行政判决认为，首先，虽然陈麟锋与孙秋爱于2008年9月5日签订住房抵偿协议及该协议第二条约定关于拆补偿权利转让的内容。但依据《中华人民共和国合同法》第七十九条、第八十条第一款之规定，陈麟锋拆迁补偿权利要产生有效转让给孙秋爱的法律效果，必须要同时具备二个条件：一是陈麟锋与孙秋爱拆迁补偿权利转让的约定合法有效；二是以债权人通知债务人转让为构成要件，未经通知，该转让对债务人不发生效力。本案中，陈麟锋虽与孙秋爱有拆迁补偿权利转让的约定，但陈麟锋不但未向三亚市住建局发出将补偿权利全部转让给孙秋爱的通知，而且以异议书的方式作出相反的意思表示。故陈麟锋的拆迁补偿权利尚未产生有效转让给孙秋爱的法律效果。其次，三亚市住建局以孙秋爱于2008年9月5日与陈麟锋签订的《协议书》，作为其应取得全部补偿权利的依据。因陈麟锋及孙秋爱对该协议的性质、效力及房屋应占有的份额尚有争议，不具有《中华人民共和国物权法》第二十八条规定物权变更的效力，物权变更的效力应自法律文书生效时才能发生。仅凭孙秋爱于2008年9月5日与陈麟锋签订的《协议书》，不能作为该被征收房屋所有权已发生变更、孙秋爱取得全部补偿权利的依据。该争议应由当事人通过民事途径予以解决，经生效法律文书确认各方权利后，再通过合法途径另行主张权利。故三亚市住建局以孙秋爱作为被征收房屋所有权人，并与其于2015年l0月15日签订房屋征收货币安置协议的行政行为，主要证据不足，适用法律、行政法规错误，违反法定程序，依法应确认无效。对陈麟锋要求三亚市住建局与三亚市政府履行给付陈麟锋征收补偿款共计1407800元的诉讼请求，因陈麟锋及孙秋爱对该协议的性质、效力及房屋应占有的份额尚有争议，应先通过民事途径予以解决，经生效法律文书确认各方权利后，再通过合法途径另行主张权利，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决确认三亚市住建局与孙秋爱签订的房屋征收货币安置协议无效并驳回陈麟锋的其他诉讼请求。三亚市住建局不服一审判决，提起上诉。
海南省高级人民法院（2016）琼行终530号行政判决认为,本案的争议焦点在于三亚市住建局与孙秋爱签订征收协议的行为是否违法以及三亚市政府、三亚市住建局是否负有向陈麟锋作出房屋征收安置补偿义务的问题。根据本案查明的事实，涉案房屋原为陈麟锋的单位集资房，直至被征收前，该房屋产权仍登记在陈麟锋名下。然而，陈麟锋与孙秋爱于2008年9月5日签订的《协议书》中已经明确约定，涉案房屋如被国家征收，所获补偿权益由孙秋爱享有。该协议系双方真实有效的约定，应受法律保护，协议双方均应按照诚实信用的原则，依法予以履行。此外，根据266号补偿安置方案，涉案房屋征收补偿安置方案关于被征收人的主体资格并未仅限定为登记的房屋所有权人。该方案中第三条三项规定：“被征收人没有房屋所有权证书但有合法手续的房屋，可予确认并进行补偿”。孙秋爱虽然没有通过办理不动产变更登记取得涉案房屋的所有权，但根据其与陈麟锋达成的协议约定，孙秋爱有权取得包括房屋征收补偿受益权在内的相关权益。在此情况下，三亚市住建局与孙秋爱就涉案房屋的征收补偿安置事宜签订征收协议，具有事实根据，也符合房屋征收补偿安置方案的规定，并未违反法律规定。一审认为陈麟锋和孙秋爱虽然签订协议书，但陈麟锋作为债权人没有通知作为债务人的三亚市住建局，导致相关拆迁补偿权利没有产生转让的法律效果，从而认定三亚市住建局与孙秋爱签订的征收协议无效。该院认为，陈麟锋与孙秋爱于2008年9月5日签订协议书时，尚未发生涉案房屋征收补偿行为，且三亚市住建局也并非协议书的签订主体，故一审依据《中华人民共和国合同法》第七十九条、第八十条第一款的规定认定被诉征收协议无效，属适用法律错误。综上，三亚市政府和三亚市住建局作出的被诉房屋征收补偿安置行为，事实清楚，证据充分，不违反法律规定。陈麟锋的主张缺乏事实根据和法律依据，其诉讼主张违反协议约定和诚实信用原则，不予支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条之规定，判决撤销一审判决并改判驳回陈麟锋的全部诉讼请求。
陈麟锋申请再审称：1.二审未对266号补偿安置方案的内容进行合法性审查就径直适用属于适用法律错误；2.查明和认定民事争议错误，本案中没有任何一方请求在本案的行政诉讼中一并处理该民事争议。故二审法院在本案中一并处理涉案房屋的民事所有权争议错误；3.《协议书》只涉及涉案房屋80%物权交易，三亚市住建局认定孙秋爱享有100%的所有权益，认定事实严重错误。请求撤销二审判决，依法维持一审判决或者发回重审。
三亚市政府答辩称：1.一审判决错误适用《合同法》规定认定物权关系，二审判决依法纠正并无不当；2.二审法院以征收协议的合法性为争议焦点进行判决并无不当；陈麟锋在一、二审期间均未提出合法性审查问题，应不予支持；266号补偿安置方案的相应内容符合相关规定；3.对孙秋爱进行补偿符合266号补偿安置方案的规定。请求驳回陈麟锋的再审申请。
三亚市住建局提交书面答辩意见。庭审中答辩称，同意三亚市政府的意见，并认为陈麟锋与孙秋爱2008年9月5日签订的协议书存在两个法律关系，一个是房屋所有权转让关系，一个是房屋征收补偿权益。只要双方签订的协议书成立、生效，房屋的征收补偿权益归孙秋爱享有。三亚市住建局和三亚市政府作为棚改项目征收实施单位在尊重历史、事实、尊重契约精神的原则下，认定孙秋爱为涉案房屋征收补偿权益权利人符合事实、法律规定。
本院经审查认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。一般而言，实施国有土地上房屋征收，被征收人应当为被征收房屋的所有权人。但在实践中，被征收房屋已经进行交易但未办理过户登记的现象较为常见。依据《中华人民共和国物权法》第九条之规定，房屋所有权的变更以登记为要件，故房屋买卖未办理过户登记的房屋所有权仍归房屋出卖人所有，买受人仅享有根据合同约定要求出卖人交付房屋、配合办理过户的债权。征收房屋时房屋已经进行交易但未办理过户登记的，如果房屋征收部门直接对房屋出卖人给予补偿，可能会导致房屋买受人拒绝搬迁的现象出现，而且房屋买受人支付购房款却无法获得房屋征收补偿，进而只能再通过其他途径向出卖人主张债权，也不利于减少社会矛盾，人为增加诉累，不利于社会的和谐稳定。对于这种情况，如果买卖双方存在争议，房屋征收部门应当依据人民法院或者仲裁机构作出的生效司法文书的内容确定房屋所有权人，如果补偿方案确定的签约期限届满争议仍未解决的，则可按房屋所有权人不明确，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。本案中，涉案房屋登记在陈麟锋名下，三亚市住建局未通过法定程序对被征收人进行确认，直接与房屋买受人孙秋爱签订货币安置协议，确有不妥。其后三亚市住建局虽提出对涉案房屋的确权仲裁，但海南仲裁委并未作出具有法律效力的裁决文书，涉案房屋的所有权事实上仍存在争议。
陈麟锋直接提起本案行政诉讼，请求确认三亚市住建局与孙秋爱签订的补偿协议无效。如前所述，判断该补偿协议是否有效，应当取决于陈麟锋与孙秋爱签订的《协议书》中约定的将该房屋权证规定的所有权益（包括房屋拆迁或征用时的补偿）条款是否有效。房屋买卖协议及房屋所有权是否转移，应当通过民事途径予以解决，一般情况下不属于房屋征收补偿案件的审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。但是，即使当事人未申请一并解决相关民事争议亦未另行提起民事诉讼，法院也可以在行政诉讼案件审理过程中，将与被诉行政行为相关联的民事争议一并进行审查，并对该民事争议作出裁断，以此为基础对被诉行政行为的合法性进行审查。这种审理方式符合新修订的行政诉讼法第一条所确定的立法目的，有利于公正、及时审理行政案件，解决行政争议，即可以提高审判效率，又可以实质性化解争议，减少当事人诉累，保障公民的合法权益。本案中，虽然陈麟锋未就房屋所有权的归属及房屋买卖协议的效力问题另行提起民事诉讼，亦未在本案中申请一并解决相关民事争议，但一、二审法院直接对买卖协议条款的效力进行认定并进而对补偿协议的合法性作出裁判，符合上述裁判思路，并无不当，本院予以支持。陈麟锋提出的本案没有任何一方请求一并处理该民事争议，原审查明和认定民事争议错误的主张，没有法律根据，本院不予支持。
本案中，涉案房屋征收补偿的权益应当归于孙秋爱。首先，《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。本案中，陈麟锋与孙秋爱签订的《协议书》明确约定，涉案房屋如被征收，所获补偿权益由孙秋爱享有。被征收人因房屋征收获得补偿的权利，实际上是一种财产权，现行法律法规并未限制或禁止对该项权利的转让、变更或者放弃。陈麟锋与孙秋爱签订的《协议书》中关于房屋征收补偿权益转让的条款，系协议双方当事人真实意思的表示，亦不存在违反《中华人民共和国合同法》第五十二条有关合同无效的法定情形，并不违反法律、法规的强制性规定，应属有效。其次，《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十八条规定，在金钱债权执行中，买受人对登记在被执行人名下的不动产提出异议，符合下列情形且其权利能够排除执行的，人民法院应予支持：（一）在人民法院查封之前已签订合法有效的书面买卖合同；（二）在人民法院查封之前已合法占有该不动产；（三）已支付全部价款，或者已按照合同约定支付部分价款且将剩余价款按照人民法院的要求交付执行；（四）非因买受人自身原因未办理过户登记。参照上述规定，房屋买受人已经交付全部价款并实际入住，即使未办理过户登记，也可以排除对房屋的执行，即在此情况下应优先保护买受人对房屋的占有和使用等相关权益。进一步而言，对于此种情况下基于房屋征收取得的补偿权益也应归于房屋买受人。第三，涉案房屋买卖协议已成立多年，且孙秋爱居住多年，事实上已形成对该房屋社会观念上和生活上的依赖。征收补偿的目的是对现实居住人丧失居住场所的补偿和安慰，货币补偿安置方式是给现实居住人另觅住所或过渡性安置的经济支持，将被征收房屋补偿给现实居住人符合房屋征收补偿的目的。从陈麟锋的角度而言，其于2008年已将涉案房屋出卖给孙秋爱，且已获得相应价款，其利益并不会因房屋被征收而受损获得不到保护。涉案房屋在征收时的评估价格远超该房屋出卖时的价款，陈麟锋要求获得安置补偿价款，亦有违公平原则。
鉴于陈麟锋与孙秋爱有关涉案房屋征收补偿权益转让的条款合法有效，三亚市住建局根据266号补偿安置方案第三条三项的规定，与孙秋爱签订补偿协议，补偿对象并无不当，程序合法，应予维持。一审以房屋所有权未完成转让、三亚市住建局以孙秋爱为房屋所有权人与其签订安置补偿协议主要证不足，适用法律、行政法规错误，违反法定程序为由，判决确认三亚市住建局与孙秋爱所签订的安置补偿协议无效，属适用法律错误，二审依法予以改判，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
陈麟锋主张《协议书》只涉及涉案房屋80%物权交易，三亚市住建局认定孙秋爱享有100%的所有权益，认定事实严重错误。涉案房屋系陈麟锋原所在单位修建的集资房，囿于当时政策原因在办理房产证时只注明80%产权。经本院询问，陈麟锋及三亚市住建局均认可涉案房屋在征收时系依照100%产权予以补偿，且陈麟锋所在单位并未对20%产权部分提出权益主张，而陈麟锋亦未提供任何证据证明其对另20%产权补办过相关手续或者交付相应价款。故陈麟锋的该项主张没有事实根据，本院不予支持。陈麟锋还主张二审未对266号补偿安置方案的内容进行合法性审查，适用法律错误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十三条的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案、市（县）级人民政府组织对征收补偿方案的论证及征求公众意见、组织听证会并修改方案等工作均应当在作出房屋征收决定之前进行，市（县）级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案。在审理房屋征收补偿决定或房屋征收补偿协议的案件中，征收补偿方案与房屋征收决定等行为是作出补偿的前置行为，除非该征收补偿方案具有重大且明显违法的情形，一般情况下不属于审查范围。266号补偿安置方案并无重大且明显违法的情形，二审未对该补偿安置方案进行审查，并不违反法律规定。陈麟锋的该项主张缺乏事实及法律根据，本院不予支持。
综上，陈麟锋的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回陈麟锋的再审申请。
审判长 熊俊勇
审判员 龚 斌
审判员 王毓莹
二〇一七年十一月十五日
法官助理 牛延佳
书记员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第六十一条在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。
在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国物权法
第九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。
依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。
4.国有土地上房屋征收与补偿条例
第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
5.中华人民共和国合同法
第四十四条【合同的生效】依法成立的合同，自成立时生效。
法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
第五十二条【合同无效的法定情形】有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
6.最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定
第二十八条金钱债权执行中，买受人对登记在被执行人名下的不动产提出异议，符合下列情形且其权利能够排除执行的，人民法院应予支持：
（一）在人民法院查封之前已签订合法有效的书面买卖合同；
（二）在人民法院查封之前已合法占有该不动产；
（三）已支付全部价款，或者已按照合同约定支付部分价款且将剩余价款按照人民法院的要求交付执行；
（四）非因买受人自身原因未办理过户登记。
欢迎关注公众号
▲长按二维码“识别”关注
推荐理由：法律交流学习平台，众多公、检、法、律人员关注，全实务纯干货