防控新冠肺炎疫情涉及的法律问题 | 专家谈之三十一：限制私权利，边界在哪里？

文｜太原科技大学法学院　郭相宏

　　近日，最高人民法院副院长江必新在《求是》杂志发表题为《用法治思维和法治方式推进疫情防控工作》的文章，强调疫情防控中，广大党员干部要注重提高运用法治思维、法治方式处置突发事件的能力，要把保护人民群众的生命财产安全放在第一位。

　　文章强调，应急状态下的公民权利要受到适当限缩来服从抗击疫情的大局，接受公权力机关的统一指挥，承担必要的容忍义务。应急状态下的法治呈现公权力扩张、部分私权利受限的特点，但是对私权利的限制必须坚持人道主义底线，任何限制公民人身和财产权利的措施都不能以损害人民生命和基本权利为代价，不能突破保障基本人权的原则限制，过分压缩私权利的行使空间。与人民生命健康密切相关的知情权、隐私权、人格尊严等基本权利也必须予以尊重，不得任意进行非法限制和侵害。

　　应急状态下的公权力限制私权利，是临时之举，不可无度，应当遵循法定的边界。公权力是否越界的衡量标准主要有三个，即公共利益原则、法律保留原则和比例原则。

　　一、须以公共利益为目的

　　我国宪法中有三次出现“努力为人民服务”的表述，要求“努力为人民服务”的主体分别是国家机关和国家机关工作人员、武装力量和人大代表。《宪法》第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”为人民服务是人民主权原则的体现，也是政府存在目的和宗旨。政府作为公仆，为人民提供公共服务，保障人民的各项利益。为人民服务是一个政治化的表达，属于政治话语。如果用宪法中的法律语言来表述，为人民服务最接近于“国家尊重和保障人权”。政府的存在是基于人民的同意，其目的是为了保障人民的生命权、财产权和各项自由权利。

　　在应急状态下，会出现公权力扩张、部分私权利受限制的现象。公权力对私权利的限制，应当服从于尊重和保障人权的目标。从法律价值的效力位阶层次上而言，当两种法律都保护的价值发生冲突的时候，效力位阶低的价值服从于高位阶的法律价值。在抗击疫情的大局之下，为了保障全体公民的生命安全和全社会的公共安全，防止病毒传播扩散，适当地克减公民的私权利（如限制人身自由、限制财产权的行使等措施），公民对此负有容忍的义务，应当服从和配合政府的相关管制措施。一个多月以来的事实证明，全国人民能够全力支持政府的抗疫大局。抗疫取得的阶段性胜利，是建立在全国十四亿人民极大的容忍、支持和服从的基础上的。

　　应急状态下，既然公权力对私权利的限制不可避免，那么这种限制就必须服从于为人民服务、服从于尊重和保障人权的大前提，其目的是保护公共利益，是从保障更多人的生命安全、身体健康和财产权利的角度出发的。

　　应急状态下的限制私权利，应当出于公共利益之目的。

　　公共利益是一个极为抽象的概念，范围极不确定，很难从法律上予以明确定义。而且在不同的领域，如土地征收、房屋拆迁、公益诉讼等方面，公共利益的范围也不尽一致。大体而言，公共利益具有如下几个特征：

　　一是客观性。即公共利益是客观存在的，是涉及公众的、不特定群体的共同利益，主要表现为公共产品以及公共服务。二是公共性。即公共利益的受益主体是不特定的社会大多数人，不是少数人享有。三是直接关联性，即不能将间接与公共利益相关联的事项纳入公共利益范围，因此，可以将一些特定利益从公共利益中排除出去，如商业利益、政府自身的利益、特定利益集团的利益等。四是可还原性。即公共利益必须是可还原为某一特定民事主体的私人利益。尽管公共利益的概念比较抽象，但是其受益主体是具体的。如果某项利益没有具体的受益人，受益人只是抽象的人民或社会，这种利益也不能说是公共利益。这几个特征，可以作为检验是否公共利益的标准。

　　二、须以法律保留为依据

　　宪法中没有规定公共利益的范围，其他部门法、行政法规和有关规范性文件中的规定也不多。例如，《信托法》规定了公益信托的范围；《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了征收房屋的公共利益的范围；最高人民法院和最高人民检察院联合发布的关于公益诉讼的司法解释中，只是列举了民事公益诉讼和行政公益诉讼适用的范围，并未对公共利益进行概括式或列举式的规定。

　　既然公共利益的范围难以确定，是不是说，就没有一个“私权利清单”以防止公权力的任意限制呢？答案当然是否定的。

　　除了出于公共利益的目的之外，限制私权利还须遵守法律保留原则。

　　法谚曰：任何人不能做自己的法官。一般情况下，限制私权利的行为是由政府作出的，而政府的行为应当有法律依据。因此，公共利益的范围，应当由法律来规定，不能由政府来划范围；限制私权利的依据，应当由法律来规定，不能由政府来设定。如果政府一方面有权制定限制私权利的法规，一方面又自己实施限制私权利的行为，那就是既做裁判员、又做运动员，属于典型的自己做自己的法官，不符合程序正义的基本要求。

　　因而，限制公民权利的行为，必须由立法机关来制定，由立法机关制定法律来规定。特别是一些重大事项，属于一国公民权利的基础，关系到立国的根本、国家主权和基本政治、经济制度等，只能由法律规定，这就是“法律保留”原则。行政法规、地方性法规和规章等，无权侵越法律保留的范围，不能就法律保留的事项作出规定。

　　法律保留制度为世界各国立法所遵循。通过法律保留，立法机关可以全盘考量社会各阶层的利益和国家社会的需要，公正地决定人权的界限及人权的内容。

　　我国《立法法》规定了法律保留的基本内容，第八条规定了“只能制定法律”的十一类事项，其中包括“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”和“对非国有财产的征收、征用”。

　　不仅如此，《立法法》第九条还明确规定，如果没有法律规定的，可以授权国务院先制定相关行政法规。但是，“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度”，不得授权国务院制定行政法规。由此可见，作为公民基本权利的人身自由、政治权利等的重要地位，也突出了法律保留原则的基本价值。

　　当然，法律保留原则也不是尽善尽美。我国《立法法》对法律保留事项的规定，也是原则性的，并未具体到应急状态下的法律保留。也就是说，在应急状态下，哪些具体的公民权利是不可侵犯的？哪些是可以受到限制的？《立法法》并未明确规定。

　　结合各国的立法实践和理论，法律保留事项可以分为绝对保留和相对保留。绝对保留的事项就是不论在何种情况下，即便是在发生战争和公共紧急情况下也不得克减和限制的基本权利。例如，《欧洲人权公约》规定，不许克减的权利有：生命权、禁止使用酷刑、禁止奴役和禁止溯及既往的刑罚。从其理念而言，生命权、人身自由、人格尊严和基本人权保障的内容不得克减。在应急状态下，相对保留事项则可以由政府克减，公民也负有相应的容忍义务。

　　抗击疫情的目的是保障全国人民的生命权和健康权，当然不会以牺牲人的生命权为代价。除了因病毒感染而造成的人员死亡和病患之外，不能再因人为原因造成人员伤亡或感染事件。这是此次防疫坚守的底线，必须把保障人民生命安全和身体健康放在第一位。此外，因防疫需要而采取的各项应急措施，主要是各种限制公民人身自由、财产权利、人格尊严、言论自由等措施，都要有法律依据。例如，隔离、部分区域封闭、城市封锁等措施，也都应遵守《突发事件应对法》《传染病防治法》等相关法律的规定。否则，就是违反了法律保留原则，是于法无据的行为，是违法的。

　　疫情初期出现的一些乱象，如小区采取的过度封闭措施、村与村间挖断公路阻断交通、“红袖章”打人砸物等行为，很显然都是违法行为，完全超越了防疫之需，既非出于公共利益之需要，也不符合法律保留之要求，都应当予以及时制止。

　　武汉等地的封城措施，对于阻断疫情传播起到了很大的作用，而其代价也是非常巨大的。从《传染病防治法》的规定来看，某地被宣布为疫区之后，即可采取封锁措施。而时至今日，包括武汉在内，没有一个城市被官方宣布为疫区。这样给外界产生了一种错觉，那就是整个湖北都是疫区。其实湖北各地的疫情并不一样，恩施、神农架和潜江等地的疫情并不严重。而因为地属湖北，所以也受到了很多牵连。如果采取宣布疫区的做法，再针对是否疫区来采取不同程度的防控措施，就会有利得多。如此看来，恩施、神农架等地就有可能不是疫区，那么在有序复工之后，这些非疫区的人员外出打工或求学求职等，就不应受到过多的限制。

　　三、须以比例原则为限度

　　从目的与手段的关系来说，保障公共利益、维护基本人权是目的，限制私权利是手段，因而，手段不能侵害目的，限制私权利不能侵犯了基本人权的底线。在目的和手段之间，应该有一个适当的比例，如果限制权利超过了保护人权的限度，就违反了比例原则。

　　比例原则主要有三方面的要求。一是妥当性原则，即采取限制权利的措施，应当符合立法的目的。例如，采取隔离等限制公民人身自由的措施，应当符合有关法律中遏制病毒传播、保护更大多数人的生命财产安全的目的。如果采取的限制措施反而侵犯了公民的生命财产安全，那么此措施就不符合妥当性原则的要求。父亲隔离后脑瘫儿子被饿死的事件，严重违反了妥当性原则，是必须记取的教训。

　　二是必要性原则。此原则也可以成为最小侵害原则，即在各种方式之中，应当采取对公民权利损害最小的方式。一般而言，生命权最大，其他权利应当为生命权让路；人身权利大于财产权利，不能牺牲人身权利而保全财产权利。例如，以前在抢险救灾中，宣传为了保护国家和集体财产而不惜牺牲生命。在集体财产和个体生命之间，应当首先尊重生命，而不应鼓励一个人跳到水中去抢救一根木头。

　　同时，在采取限制措施时，应尽量使用温和的手段。如果不是最后的手段，就不应采取严厉措施。有的人在大街上不戴口罩被拘留、有的人因打麻将被游街示众，这些严厉的措施，都已经超过了必要的限度。

　　三是均衡原则。均衡原则强调，限制措施不能给人们造成过度的负担。通俗而言，就是手段不能压倒目的，损害的利益不能大于所要保护的利益。很多疫情不严重的地区，采取了过度严格的管控措施，例如凭房产证身份证才能办理小区出入证、拒绝湖北人入住酒店、拒绝本地疫情严重地区的任何人入境等措施，就给当地居民的行动、生活和工作都带来不必要的限制。

　　其实，我们在日常生活中，对于均衡原则都有着比较深切的体会。成语“杀鸡取卵”“因噎废食”“饮鸩止渴”所揭示的，就是比较典型的违反均衡原则的做法。公权力为了防疫而采取的限制私权利的措施，也不能杀鸡取卵、因噎废食。那些宁左勿右、宁严勿宽的做法，其实是懒政、怠政，是对法律的无视和对私权利的漠视。

　　具体到防疫中来说，比例原则就是要求公权力在限制私权利的时候，不能损害公民的生命权、人格尊严等基本权利；在限制公民人身自由、采集公民个人信息、采取各项防控措施时，也要有法可依，不能突破公民基本权利的底线。在防疫这样的应急状态下，公权力的行使也要坚持“法无授权不可为”的基本理念，不可逾越私权利的边界。

　　疫情防控是对广大干部法治思维的大考，是对治理体系和治理能力的大考。严格遵守法治原则，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，才能在大考中过关。

　　疫情防控，必须守住法治的底线。

转自 | 山西日报

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