日本地方政府的广域合作
作者：日本东京大学法学院，山本隆司教授
译者：上海社会科学院法学研究所，肖军副研究员
本发言稿经肖军副研究员审阅
非常感谢邀请我参加这个论坛，由于刚才讲到时间的问题，我们马上进入我的报告。要考察广域合作，要概览日本地方。
第一日本对地方采取两层式，即作为基层地方的市町村和包括多个市町村区域的广域的47个都道府县，它们都具有综合而统扩地处理“地域事务”的权限。市町村也好，都道府县也好，组织的基本结构相同，都有议会和作为执行机关的首长。他们通过居民直接选举产生，市町村和督道府县具有相同水准的自治权。所有的市町村区域都被包含在都道府县区域内。大规模的市通常被认可具有处理都道府县部分事务的权限。具有处理督道府县问题的能力。
第二，日本现有市町村1718个，市町村的平均人口较多。这源于国家推行的市町村合并政策。即始于1953年日本推行的昭和大合并，使市町村数从近一万减至3500左右。而始于1999年的平成大合并，使市町村进一步减少。但即使现在，人口不到一万的市町村也有近5百个，而面积未达100平方公里的市町村有750个，所以不能不说广域合作还是很有必要性的。
下面简单讲一讲日本广域合作的法律形式。从大型到简便型，依次如下。广域合作的法律制度也是从大到简便的。第一种是实施合作的多个地方设立特别法人，这个可以参见第二部分。其中这一部分中有一个部分事务协会，这是历史比较早的一种方式。而且在现在使用量中也是第二的。第二种是实施合作的多个地方不设置特别法人，而设置机关或者职务，为该机关提供财产，这个参见第三部分，就是协议会。
第三种不设置特别法人，实施合作的多个地方根据共同程序，为各个机关选任工作人员，参见本部分第四，设置共同机关。
再一种既不设置特别法人，实施合作的一方地方向另一方地方转移事务或者权限，这个参见第5部分的事务委托。还有一种不转移事务，一方地方和职务，由另一方地方的职员实施第五部分的代执行。刚才讲待执行是2014年才开始实施的。刚才讲的协议会和事务委托是1950年代的。事务委托是使用量最多的一种广域联合的方式。市町村的事务向督道府县提供委托的比较多。详细的情况不再讲。
下面讲一讲第六项“合作协约”。合作协约以事务辅助执行相同，也是在2014年形成的制度，这是指在多个地方处理事务时规定基本方针和作用分担而缔结的协约，合作协约不需要设置特别组织和事务处理程序，这是个基础。使写月法定化的意义在于，通过向地方议会决议，向总务大臣、议会知事报告，这些机关所作建议等，这样的与“（一）2”中所说的设定特别组织、事务处理程序相同的程序，缔结协约，发生纠纷后，作为当事人的地方可以提出申请，请求自治纠纷处理委员会提供纠纷解决。刚才讲到的自治纠纷处理委员，如果这个纠纷发生在市町村之间的话，就是督道府县任命一个委员。如果发生在督道府县之间的话，就是总务大臣任命委员，这个委员提供协调作用，提供纠纷解决方案。
政府的地方制度调查会，进来提出了广域合作模式，并出台了推进政策。合作协约具有实现该政策的意义。地方制度调查委员会提出的模式是“三大都市圈”，以东京特别区、大阪市、名古屋为中心区域的水平性、互补性、双务型的作用分担。第三个是居住治理圈，及合作中枢以外的，中心市与周边的市町村之间的合作。还有对远离合作中心市的市町村，督道府县要发挥托底的作用。中心都市网是2百万人以上，中心视网是50万人以上。现在与合作中枢都市圈之形成相关的合作协约占合作协约的70%，其他的合作协约中，与消费生活相关的协约最多，其次是职员研修的协约。
下面进入第三个，就是所面临的课题。地方为有效高效执行事务，具有决定是否与其他地方进行广域合作，或者以怎样的范围和形态进行广域合作的权力，这是自治组织的一部分。但是，在实施广域合作时也必须确保的是，对管理执行的事务的内容、执行事务的人员与事务相关的财务，居民能直接或间接地制约或者控制。放弃这样的制约或者控制，让居民服从其他地方居民的决定，确实超出了自治组织权的范围。
日本已经有了很多地方广域合作的法律。但在这些法律中，源于居民的制约或者控制路径是否明确？是否充分？还需要检讨。必要时必须补充立法。当然，法律多大程度保障该制约或者控制会因合作管理执行的事务的质和量不同而不同。最大限度的制约或者控制的话，会妨碍地方的选择，既没必要也不适当。但如果法律不连贯地规定制约或者控制的话，就会出问题，会对民主政治产生怀疑。而且，各个法律的特征就不明显，很难选择与实务的质和量相对应的法律。由于时间关系，这部分内容不展开。这其中协议会和共同设置机关，这方面的问题比较突出一点。
接下来地方实施广域合作的法律形式各自有特点如下。鉴于这些特点，应该选择适合事务质和量、相关地方体制的法律形式。
首先，组合是一个相关地方共同管理执行事务的主体，但与相关地方有区别，也就有成本。但是，就管理执行事务的内容，各个相关地方没有了决定的权限和责任，所以节约了应对所有相关地方、协调相关地方的成本。这一点事务委托更加彻底，事务委托是实施委托的地方不用事务管理执行发生关系。
其次，协议会和机关共同设置是相关地方共同实施机关人员选举选任，各个相关地方对事物管理执行的内容扔有权限和责任。协议会是将事务管理执行之实施体制这一负担分散到各个地方，而机关共同设置是将该负担集中到特定相关地方。但关于这一点，应该从制度上想办法让两者的差异缩小。协议会不仅有管理执行协议会，还有联络协调协议会、规划制定协议会。
第三、事务代执行是相关地方虽维持着决定事务管理执行内容的权限和责任，但不靠人事事务，是项简便制度，但像都道府县代执行市町村事务、补助事务的代执行那样，该制度利用的范围有限。
第四、事务委托是就事务管理执行，内容决定、组织形成（含人事）的权限和责任基本上转移至其他的地方。是最简便的制度，但同样它利用的范围有限。
我的报告就到这里，谢谢大家！
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