专访吕德文：我们在不经意间跨过了一个时代

受访人：吕德文，武汉大学社会学院特聘研究员、博士生导师，兼任武汉大学中国乡村治理研究中心研究员，中信改革发展研究基金会研究员。主要从事基层治理研究，近年来尤为关注非正规经济、边缘人、灰色秩序等相关议题。著有《边缘地带的治理》《找回群众：重塑基层治理》等。

采访人：孙绪谦、罗宇翔，学人Scholar志愿编辑。

“建设性批评”才是应有的学术态度

学人：您提到，自己是从农村出来的“80后”青年，年少时也有吃不好、穿不暖的经历。在您的调研工作中，这段成长经历发挥了怎样的作用？您是如何做好感情与学术研究之间的平衡的呢？

吕德文：个人的命运，注定离不开时代，这点我深信不疑。这段时间电视剧《山海情》讨论很热烈，评价很高。电视剧设置的时代背景，是世纪之交的农村。那是中国社会危机比较集中的时代，不单单是有贫穷问题，还有国企改制、“三农”危机等等。人们之所以有共鸣，是因为我们可以“回望”。

我们在不经意间跨过了一个时代，从贫穷社会进入到了丰裕社会。我这些年的研究聚焦于中国社会的巨变，绕不开“时代”。如何理解九十年代，是一个严肃的学术问题。

80后刚好是这一时代巨变的亲历者。在我们这一代人的经历里，九十年代已经过去，但九十年代所孕育的社会意象，却还是栩栩如生。我是一名社会学者，习惯于从结构、制度、文化等专业视角里去理解这一巨变，也会不自觉地去寻找一些机制性的因素来理解这一历史进程。这些方法和视角，某种意义上都是去历史化的。

然而，人生经历却是典型的历史视角，身体化了的关系、情感、价值和思想，是非常重要的学术底色。有些人生经历，可以直接转化为学术上的问题意识。比如，年少时的村落生活经验，很容易让我习得“乡土中国”的理论内涵。我在读博期间，甚至还把家乡当作研究对象，写了一本书。至今，我的很多学术灵感也来自于“返乡”体验。

但更大程度上，我在努力把个人的生命体验转化为一般意义上的经验，和全国各地的调查经验比较、融合，成为经验训练的有机部分。我所在的华中村治研究团队把经验训练视作学术之本，我们内部有个共识，“经验质感”是判断一个研究者合不合格的标志。

“经验质感”有点类似于社会学常说的“实践感”亦或“社会学想象力”，它是研究者的一种直觉能力，可以在研究过程中扬弃理论与现实的隔膜状态，把握复杂现象的本质。我自己的体会是，建立在饱和经验基础之上的研究，是介于科学主义和人文主义之间的学术进路。它不能完全依靠个体的情感、体悟来解释社会现象，却也无法用量化的、程序化的“套路”来解剖社会。

因此，“经验质感”是研究者超越自己的阶级、情感和生活体验，把感情当作研究的源泉而非束缚，真正从本质上理解社会的必由之路。

学人：在阅读《基层中国：国家治理的基石》的过程中，我常常能够感受到您所做的是扎根中国大地的学问。结合您多年的调研经验，您认为学术研究如何才能做到更好地推动政策制定？

《基层中国：国家治理的基石》，吕德文著，东方出版社2021年1月版

吕德文：我自己的学术工作，从未刻意地、专门地去推动某项政策的改变。但我们的学术产品，确实产生过一些社会影响，也对决策起到过作用。这些都是“意料之外、情理之中”的产物。

社会科学说到底是经验科学，以认识和理解经验的本质为归依。人们通常把学术研究人为分割为理论研究和经验研究，基础研究和应用研究。就某一具体的学术成果而言，这一知识分类，问题并不大。比如，要推动某项政策的制定和完善，当然需要有经验证据，也要提供可操作的方案。但由此规定学者的工作性质，如某人就是专门研究理论的，某人是研究政策的，某人就是一个记录者，实在是一个大大的误解。

其实，理论说到底是对经验的抽象概括，不扎根经验，如何产生理论？一个好的社科学者，一定是对经验始终保持好奇，且愿意进入经验世界的学者。社会学、政治学等学科史上，绝大多数有重要理论贡献的学者，几乎都有重要社会影响力，且对决策产生了实质性的影响。话说回来，正因为这些学者积极介入政策实践，使得他们在经验认识上具有独特优势，促进其理论创新。

我把自己定义为一个“有机知识分子”。知识分子有自己的立场，也有价值取向，但这些价值立场并不是由知识分子的出身和爱好决定的，而是知识的公共性所决定的。很多年前，曹锦清老师在我们团队交流的时候说过一句话，“知识分子是一个国家和民族的大脑”。我很认同这个比喻。今天的社会运行、治国理政，都离不开社会科学知识。因此，学术产品具有公共性，无论知识分子的出身如何，他个人有什么偏好，他的学术产品必须是价值中立的。

不少学者为了占据道德高地，常常自我标榜“我来自农村”，“我上山下乡过”，“我出身底层”，似乎这样说了，他的研究就具有合法性。反过来，“和政府走得近”，似乎就是一个原罪。这种认识非常不好。知识分子当然要有情怀，为底层和弱势群体说话，这都没什么问题。但是，知识分子更应该知道，学术乃天下之公器，知识不属于某个特定的群体。

我在基层做调查，看到很多不合理、不科学、不公正的问题。如果思维懒惰一点，直接把这些归咎于“上面”、“体制”就行了。但这么做，和“路人”发句牢骚，有什么区别呢？我自己端正态度，努力去理解这些问题的内在机理，既是说服自己，也是说服公众。我觉得，“建设性批评”才是应有的学术态度。

群众工作不到位，哪怕脱贫了，群众也不会认可

学人：您多次提到，扶贫的核心本应是“扶贫先扶志”，但在实践过程中容易被当作行政任务来对待，政治性色彩浓厚，导致以结果论英雄。针对这种现象，我们应当如何认识和把握群众工作的复杂性？

吕德文：扶贫本质上是一项群众工作，如果没有广大群众的积极性，便会成为少数领导骨干的“空忙”。任何有群众的地方，大致都有比较积极的、中间状态的和比较落后的三部分人。群众工作就是要团结少数积极分子作为骨干，并凭借这些骨干去争取中间分子，提高落后分子的积极性。所谓“扶贫先扶志”，说的就是在扶贫过程中，得把中间分子和落后分子的思想工作做通了，才能避免形式主义和政策空转。

据我的调查，今天的基层干部未必不懂群众工作方法，也未必不愿意走群众路线，而是实在是没有条件做群众工作。我的同事杨华写了一篇很有趣的观察文章，叫作《为什么基层工作推动会越来越简单粗暴？》，很能解释扶贫中的形式主义问题。

今天的脱贫攻坚越来越依靠检查督查考核来推动工作，原来上下级之间通过不断的思想沟通，形成共识的工作方法，几乎消失了。甚至于开动员会，也主要不是讨论地方实际凝聚共识，而是分解任务、强调各方纪律和责任。上下级之间思想工作没了，群众工作就不好做。群众工作需要细致耐心，既需要情感投入，站在对方的角度思考问题，和群众交心交流，也需要花费时间和精力，次数要多、方法还要对。但是，脱贫攻坚时间紧、任务重，扶贫干部得完成各种留痕任务，接受一轮又一轮的检查评估，连扶贫干部去一个月去几次帮扶对象家里都有要求，且都要拍照、写扶贫日记以备检查，还能指望在扶贫工作中开展耐心细致的群众工作？

没有耐心细致的群众工作，又怎能识别出群众中的积极分子、中间分子和落后分子？哪怕是识别出来了，又凭什么去团结积极分子，争取中间分子，提高落后分子？群众都觉得，政府帮贫困户脱贫，是上级要求的，扶贫干部只是来完成工作而已，哪里还有半点的感恩之情？概言之，思想意识没提高，哪怕是名义上让群众脱贫了，群众也不会打心眼里认可这个伟大事业。

学人：在《基层中国》中，您也提到了凉山扶贫工作。的确，政府与公益性组织等的努力值得我们肯定，扶贫的成就也显而易见。但我想就自己的认知从另一个角度提出思考：在凉山的有些学校，堆满了社会各界捐赠的文具用品（如书包、笔袋），甚至出现了此类资源大量浪费的现象。他们“需要的”与我们“认为他们需要的”可能仍有较大差异。您认为，我们将来的扶贫工作应当如何改善才能缩小这种认知鸿沟？

吕德文：客观上，扶贫存在“瞄准率”困境，扶贫物资和需求之间，并不一定匹配。一般而言，最能获得扶贫资助的地方，并不一定是最需要资助的地方，而是最能够吸引眼球的地方。

这取决于两个因素：一是受助方求助能力有差异。有些受助方的社会网络比较发达，受助渠道也比较通畅，获得的资助就比较多。反之，受助就少。二是资助方的需求也有差异。无论是政府，还是公益组织，扶贫工作或多或少都要考虑社会影响。有些地方因为某种特殊的机缘，成了“网红”，资助方当然就愿意进入。反之，资助方的兴趣未必会比较大。

但无论如何，“瞄准率”困境主要源自于扶贫的异化。现如今的信息发达程度，基本上可以杜绝因为信息不对称而导致的资源分配不均的问题。但是，地方政府或公益组织在开展扶贫工作时，有超出扶贫工作本身的考量。比如，打造扶贫示范项目，迎合重要领导的偏好，甚至于，一些公益组织还打着公益的旗号搞营销，“消费扶贫”，这些因素必然会导致瞄准率较低的现象。

学人：在近日播出的电视剧《山海情》中展现了一幅产业扶贫的生动图景：闽宁村蘑菇滞销后，政府统一购买作为机关食堂食材。正如您在书中指出的，产业扶贫“是一口锅”，在实践操作过程中，往往是风险重重。那么，对于产业扶贫的未来发展，您有什么看法和建议？

吕德文：实际上，上世纪九十年代，全国各地都出现了程度不一的“逼民致富”现象。九十年代的农村市场经济发展还不是特别充分，政府带领农民闯市场，在一定程度上还是有合理性的。今天农业产业化比较成功的地方，几乎都是当年地方政府“逼民致富”的结果。《山海情》的这个场面还算比较感人。当地发展菌菇产业，无论是在技术上，还是在市场上，政府都做了较为充分的准备。地方政府也愿意负责任，广大干部和群众一起战天斗地。

食用菌产业扶贫项目（图片来源网络）

但是，今天的中国农村，市场经济已经高度发达，风险和收益成正比。并且，农民的市场意识，恐怕不比扶贫干部差。“逼民致富”早就没有了空间。更关键的是，今天的贫困户，恰恰是没有市场竞争力的农户，劳动力、技术、资金和市场渠道，都缺。靠产业扶贫来帮贫困户致富，实在是没有什么空间。

因此，地方上在实施产业扶贫时，几乎都采取了一些通融的办法。比如，将产业扶贫资金注入到企业或合作社中，以此规避风险，让“分红”来保证贫困户的产业扶贫效益。但严格说起来，这又违背了产业扶贫本意，贫困户的市场能力并没有提升，反而还纵容了“等靠要”的思想。甚至于，一些地方企业也打着扶贫产品的口号，违背市场规律搞营销。这种做法，迟早要被市场淘汰。

我个人认为，直接针对贫困户的产业扶贫已经不合时宜，浪费资源，经济和社会效果都不好。但上世纪八十年代以来形成的开发式扶贫经验，值得借鉴。归根到底，产业扶贫的重点不在于项目，而在于为项目提供良好的市场环境，以此提高贫困地区和贫困人口的市场适应能力。

在这个意义上，贫困地区的道路、通讯、水利、电力等基础设施建设，无比重要；针对贫困人口的教育、医疗和养老等保障，无比关键。有限的扶贫资源，应该尽量用到普惠性的项目中去，让其产生最大的效益，避免精准扶贫变为精准浪费，这才符合产业扶贫的要义。

农村的公共文化，归根到底还是要回应人们的生活需求

学人：您提到“乡村传统公共空间的衰落”，“牌铺子”几乎成为村庄内唯一的公共空间，而“文化下乡”项目又无法很好解决这一问题。在您看来，未来的农村公共文化生活将会走向何处，我们的工作又该进行哪些改善？

吕德文：今天中国农民的生活方式正在发生一场静悄悄的革命。我们进入了一个丰裕社会的形态中，人们的生活逻辑产生了颠覆性的变化。过去是一个生产主导的社会，量入为出是基本的生活逻辑，消费和休闲是服务于生产的。现在则是一个消费主导的社会，量出为入主导了人们的生活。

今天，无论经济条件如何，消费和休闲都成了人们生活的必须。比如，在一个生产主导的社会中，“打牌”，尤其是赌博，被认为是一种不道德的生活方式，是不务正业的表现。但在今天，“打牌”却成了生活的必需品，没有休闲娱乐，人们都不知道如何过日子。

非常遗憾的是，当前我们的文化建设，没法安顿人们的生活。究其原因我们现在主要是把文化当作一个个“项目”在操作。但凡是个项目，就会出现供需不匹配的问题；只要是“项目”，也必定是孤立的、简单可操作的。可惜的是，农民现在要的是一套健康、合适的生活方式，“文化下乡”解决不了。

农村的公共文化，归根到底还是要回应人们的生活需求。贺雪峰教授认为，农村文化建设要提供一个“低消费、高福利”的生活方式。我觉得这个观点很对。文化建设，说到底还是要和社会建设结合在一起。比如，把农民组织起来，让他们自己探索适合他们自己的生活方式。话说回来，只要人们之间有了交往和行动，自然就会产生公共文化空间，那些有质量的文化项目嵌入到人们的日常生活之后，也就可以落地生根。

学人：您曾对农村青年的爱国主义与舆论导向的民族主义进行过辨析，并指出我们应该珍惜近代以来现代国家建设的成果。这一点耐人寻味。能否结合您多年以来的研究经验，就农村青年爱国主义的具体表现做更进一步说明？

吕德文：很多人把网络上的极端思潮和某个特定人群对等起来，我个人觉得很不妥。中国的网络思潮很多元，也很复杂，微博、微信和门户网站的意识形态，很不一样。可见，意识形态不仅和群体特征有关，其实也和表达空间和技术设置有关。

就我自己的观察来看，农村青年的爱国主义理性而朴素。今天，农村青年的主体是“小镇青年”。这一群体，基本上都受过义务教育，相当部分还受过高等教育。他们大多有城市生活经验，体验过城市发展的繁华，“返乡”是一个理性选择。哪怕是在农村，他们所能接触到的信息，也未必比城市少。事实上，他们的生活方式，也已经高度城市化了。客观上，他们的成长受惠于中国的经济和社会发展；并且，他们的视野并不狭窄。他们有自己的判断。

“小镇青年”其实是很接地气的一个群体，他们自己在社会中摸爬滚打，当然有挫折，也会看到社会的复杂之处。某种意义上，他们的朴素情感，有非常深厚的社会基础，因为这些源自于生活体验。他们的爱国主义，主要表现在两个方面：一是其爱国主义表现在日常情感过程中，对国家的发展，对民族的崛起以及对个人生活命运的改变，由衷感到自豪；二是其爱国主义有较强的理性认知基础，他们获取的信息多元，能够甄别不同信息的价值取向，理论、道路、文化和制度自信，在这个群体里表现明显。

边缘地带治理的出路主要在于重塑基层治理

学人：在《基层中国》“基层治理转型之痛”一节中，您探讨了城市扩张与“江湖”治理等问题。您指出“治理城市边缘地带，既要保持这一地带的活力，又要维持其基本秩序”。但在实际工作中，我们可能不得不承认政府的工作重心仍是倾向于后者——维持基本秩序上。政策的刚性大过了社会的韧性，这或许是当前国家社会关系的宏观表现。您认为，我们应当如何把握这种刚性与韧性的平衡？而城市边缘地带的出路又将何在？

吕德文：这几年的政策刚性大大加强，很大程度上是以国家治理规范化的名义出现的。国家的权力尤其是监督力量，以前所未有的力度改造了基层治理体系，压缩的基层治理的自主性。在这个意义上，边缘地带治理的出路主要在于重塑基层治理。具体而言，实现基层治理刚性和韧性的平衡，需要做好两个方面的工作：

一是遏制基层泛运动式治理趋势。当前，基层治理出现了泛运动式治理趋势，几乎所有的治理事务都以“行动”、“攻坚”等工作方式完成，基层治理出现了目标单一化、资源集中化和方法简单化的特征。运动式治理必然是以“时间紧、任务重”的名义提高政策执行的强度和力度，使得治理者和被治理者之间讨价还价、建立共识的时间和机会大幅度减少，基层治理变得刚性有余、韧性不足。只有将绝大多数治理事务进行常规化治理，不要人为提高政策力度。尤其是关系到群众日常生活秩序的治理行为，切不可以简单粗暴对待。

二是规制监督下乡。监督下乡是近些年来基层治理领域官僚主义、形式主义的主要制度根源。当前，几乎所有业务部门都以监督的形式出现在边缘地带的治理场景中，治理者和被治理者间的默契无法维系，转而被看似规范、却未必合适的治理方式所取代。因此，应该警惕监督力量的无限制增长，不切实际、毫无必要的监督，必须坚决废除。

 

学人：在乡村振兴的推进过程中，树立了不少的“乡村振兴样板村”或者“示范村”，一方面由于压力传导，一方面也由于政策激励，这些政治高地也成为当地的经济高地，光鲜的背后存在着一定的危机，比如可能会加剧地方债务危机，您认为会不会存在泡沫的风险，如果一旦形成泡沫又该如何度过这样的权威危机。

吕德文：根据我们的调查，绝大多数示范村都不同程度地存在泡沫化风险。

地方政府在示范工作中，普遍采取“钓鱼”战术，试图用少量的政府项目吸引社会和村集体投资。但实际情况是，政府反而是被社会资本“钓鱼”的对象，政府为了避免示范烂尾，被迫把有限的政府资金投入到示范村中去。而一旦成为示范村，村集体在项目协调、迎检、接待等方面的配套支出也就越多。由此，这些年出现了新型村级债务的反弹风险。新型村级债务可称作是“发展型债务”和“政策型债务”。这些债务成因都与村庄建设或基础设施配套有关，且这些建设项目都是政策硬性要求的。具体而言，新型村级债务的形成，并不是为了维持村庄的基本秩序，而是为了完成上级下达的村庄发展任务，如美丽乡村建设、旅游开发、人居环境整治等。

新型村级债务给乡村振兴工作提出了两个预警。一是，乡村振兴要避免“政府在干、农民在看”现象。最近几年，尽管政府在村庄投入了大量资金，客观上也办成了一些好事。但在项目实施过程中，农民并未参与其中，而是成了看客，其获得感并不强。二是乡村振兴要避免“好心办坏事”。一些村庄的村级债务是在脱贫攻坚过程中“好心办坏事”形成的。比如，笔者调研到，人们普遍对脱贫攻坚过程中的养懒汉现象存在不满情绪。2019年，笔者在某贫困村调研发现，该村村民集体抵制缴纳共同生产费，其直接原因是已经脱贫摘帽的贫困户仍然在继续享受优惠政策，这让绝大多数非贫困户感到不公。2020年，某村增加了10万元的村级债务，原因是该年第一期的小额扶贫贷款已经到期，而已经脱贫摘帽的贫困户拒绝还贷，地方政府逼迫村集体垫资还贷。

乡村建设要以普惠性投入为主，尽量减少通过统筹资金、举办政绩工程的方式打造示范点。示范村几乎都是“金玉其外、败絮其中”，既没有经济效益，也没有政治效益，还失去了政策意义，村干部和群众苦不堪言。

学人：您认为基层治理很大程度上也是“央地关系”的一种反映，条条块块之间的冲突在基层很容易得到放大，以至于出现“打乱仗”的现象，而您也提到“赋权、下沉、增效”成为基层治理改革的共识，但是“打乱仗”现象仍然存在，您认为最大的难点在哪，下一步又该如何推进？

吕德文：基层“打乱仗”的最大制度根源是基层治理结构异化。概言之，基层出现了“业务部门督查化、乡镇政府背锅化、村级治理行政化”的现象，基层自主性几乎丧失殆尽。

一是，基层治理主体已经失去了议程设置的权力。基层做什么事情，什么时候做，几乎都由上级决定，基层只有执行的份。并且，哪怕是不符合基层实际的工作，在强大的监督压力下，基层也只能被动应对。今天的乡村两级治理主体，已经失去了向上级提意见的动力，也失去了讨价还价的能力。

二是，基层治理主体失去了政策执行的主导权。当前的基层治理，上级不仅要告诉你治理什么，还规定了要如何治理。在部门督查化的背景下，基层治理处于全过程监督中。基层是一个被动的执行者，政策执行的创造性和主动性大大减弱。

三是，基层治理主体失去了政策效果的评价权。当前的基层治理评估，严重依赖于上级的考核和第三方评估，最了解情况的基层治理主体，反而失去了对政策效果的评估。失去了评价权，决策和执行就被区分为两个截然不同的环节，执行中发现的问题无法有效反馈到决策环节中。

总归而言，基层治理主体始终处于消极被动的状态，无法结合地方实际合理安排上级交办的任务，也无法根据实际情况采取比较合适的办法，甚至也无法对不合理的决策提出意见。解决这一问题，只能是在制度和机制上加强地方的自主性，且要引导其治理活动眼光向下，形成上下级之间顺畅沟通的良好生态。

学人：您有一篇文章的标题很有意思《切忌用官僚主义反形式主义》，在文章中，简言之，官僚主义实则是形式主义的根源，而形式主义则是为了应付官僚主义的一种无奈之举，二者是相伴而生的，您也提到了要用治理现代化来根治这对矛盾。但是正如标题所言，很多地方却是继续用官僚主义反对形式主义，进而进入了一种循环，您怎么看待这种循环，又该如何用治理现代化走出循环？

吕德文：这一循环，根本上是国家治理体系不合理所致。这些年来，国家治理体系在一定程度上出现了“对上不对下”的逻辑。其核心表现是，上级部门从办事的职能部门转变为了专门调查某项职能的督查部门，而地方政府则承担了诸多属地责任。现有的治理体系，表面上是赋予了地方政府足够的事权，但在上级部门通过督查检查等方法加强全过程管理的情况下，其自主空间并不大。

与此同时在既有的地方治理体系中，地方主官被赋予了较强的统筹党政机关的权力，其主观判断能够顺畅地转化为制度行为。比如，主要领导可以通过合法程序形成决议，并通过调整干部、调配资源，甚至成立专门的工作机构等办法，来贯彻自己的意志。在这个意义上，对于某项上级政策，只要地方主官充分重视，理论上是可以“不惜一切代价”来实现政策目标的。

问题在于，地方主官的强统筹能力，并不等同于地方治理体系的自主性。恰恰相反，当前的地方治理，地方主官的强统筹能力和治理体系的弱自主性，非常奇妙地结合在一起。其结果是，好的政策，可能因为地方主官的高度重视，从而取得良好的治理绩效。但是，如果地方主官的主观意志与上级不切实际的政策相结合，就很可能造成成倍地扩大政策的负面后果。这个时候，其实会出现官僚主义和形式主义的合体，破坏性更大。

“对上不对下”的地方治理体系，一开始就注定了，地方治理的出发点并不是尊重基层实际，为群众利益着想。哪怕是好政策，也许决策者是为了群众着想，但执行者也仅仅是为了完成上级交代的任务而已。

这些年来，我们在国家治理现代化的建设过程中，走入了一个误区，总觉得政策的稳定性越好，制度的完整性越大，上下级之间的一致性更强，治理体系就越是现代化了。殊不知，基层具有模糊性，基层治理的核心是群众工作，政策过程出点意外其实再正常不过。因此，需要给地方治理预留弹性，决策者不能只当监督者，执行者也不能对政策的初心不管不顾，上下级之间而要建立民主的政策沟通机制。

学人：您常提到“正式权力的非正式使用”，显然这种现象的存在一方面体现了基层治理的地方性知识，但是很明显这种“非正式使用”又存在着弊端。您如何认识这利弊二者之间的关系，又该如何改进？

吕德文：作为现象，“正式权力的非正式运用”的利弊，本没有可以评价之处。基层面对不同的任务、对象和条件，其权力运作的方式会有所改变。在这个概念提出之时的上世纪九十年代，基层的任务重，但治理资源极其有限，“正式权力的非正式运用”有其时代合理性。时至今日，在行政、执法等领域，随着国家治理规范化的推进，正式权力的非正式运用，既无合法性，也无空间。但这一工作方法，仍然需要。

基层存在大量细小琐碎、难以定性的剩余事务。对这些事务的处理，表面上是对“物”和“事”的治理，本质上却是对社会关系的调整。近些年来，基层治理出现了一个不好的倾向，就是不断强调政府的责任，简单地将基层事务纳入政务范围，并通过网格化管理、市长热线等技术平台，迫使基层“接诉即办”。结果，基层政府的治理能力是提升了，却极大程度上降低了公共治理水平。群众哪怕有一丁点“小事”，首先考虑到的不是自我解决，或通过自治组织自我管理，而是要求基层政府处理。

由于大多数“小事”源自于人们的生活习惯，社会关系失调，这也就意味着政府无论怎么解决“小事”，“小事”都会源源不断地产生出来。这些事情，基层可谓应接不暇，并且，很难正儿八经地用规范的方法应对。比如，全国绝大多数地方的村（居）干部，已经事实上专职化了，他们有干不完的政务和村务。乃至于，不少村庄还要雇佣为数不少的“临时工”帮忙处理事务，连村级组织内部也形成了完整的科层体系。群众性自治组织成了“二政府”，是正式权力非正式运用的制度化体现。

此外，近年来基层工作方法出现了一个不良倾向，越来越多的工作依靠“攻坚战”的方式去开展。哪怕是不切实际，基层干部不理解，群众反对，也要以“不惜一切”的方式加以推行。其结果是，为了完成任务，基层普遍强化了激励措施，依靠短期的、策略性的方法去推动工作，这样催生了另一种形式的正式权力非正式运用。

要改进，我个人觉得还是要从群众路线找答案。基层工作的核心是群众工作，基层治理的前提在于花大力气做好群众的思想工作。一旦群众的思想通了，基层治理便会事半功倍，反之则会事倍功半。“攻坚战”式的工作方法不是不可以，但要区分任务，只有中心工作和重要任务可以用这个方法。并且，前提还是要有扎实的群众工作。群众工作谁来承担呢？那些群众性自治组织要回归其组织属性，不要再做“二政府”了。

学人：治理技术的进步也带来了诸如过程控制所导致的基层负担加重等问题，但是技术的进步显然是难以阻止的，每当一种新的技术出现时，会被寄托为基层减负的希望，然而技术很容易被更上一层所垄断。您认为如何才能让技术真正地为基层减负呢？

吕德文：治理技术导致基层负担重，是一个意外的结局。其根源在于，现有的治理技术，几乎都和对上不对下的基层治理体系相结合，极大程度上强化了上级的官僚主义。

表面上，以系统和app为代表治理技术是一项理性的、客观的，甚至是公平的制度设计，它几乎是“无人系统”典型代表。也正是在这个意义上，技术其实是一个更为极端的霸权。

并且，这些治理技术，几乎都是上级部门为方便监督和领导设计的，具有“空中视角”特征，很难估计到基层实际以及各个地方的差异性。

其结果是，技术霸权在上级权力的加持下，让一些不合实际的政策有更大的伤害性。过去，基层在面对不合理的上级政策时，尚且可以通过“上有政策，下有对策”的方法加以应对；而今，在技术治理的环境下，基层无从逃避，只能硬着头皮去执行，以形式主义对付形式主义。

解决治理技术带来的基层负担问题，根子上要解决技术服务于什么的问题。简单说来，技术不是为了监督方便，而是为了执行方便。所以，好不好用，需不需要，出发点不是上级监督的需要，而是基层治理需不需要。

其次，要让治理技术匹配基层实际。绝大多数基层事务，无需治理技术来增强精准度，但需要治理技术来方便工作。技术是手段，不是目的。那些为了治理技术显示效果，反过来要求基层工作适应技术的要求的做法，需要坚决剔除掉。

基层治理说到底是做群众的工作，人的工作无法标准化和精准化，基层事务也有模糊性和不规则特征，技术治理的空间其实是极其有限的。因此，应该限制治理技术的滥用，基层治理创新的着点不在于制造那些华而不实的现代技术，而应该返璞归真。与其建立一套套精妙的基层治理系统，配备庞大的基层管理队伍，还不如依靠简约高效的治理体系，让基层干部和群众打成一片，在做群众工作中完成治理任务。

学人：基层诉求的表达与回应在治理能力和治理体系现代化建构过程中地位重要，但是正如您所提到的，有很多的职能部门浮在基层，总是有一定的距离，而人民群众的需求则是日益多样，如何才能够使得这些需求被畅通地表达出来呢？

吕德文：这些年来，几乎每个地方的都在加强社会治理的回应性，都很重视群众的诉求和满意度。很多地方为了强化政府回应能力，通过网格化管理、市长热线、110等手段，畅通了群众的诉求。然而，在实践中，这些机制创新，效果并不好。很多地方政府陷入了这些具体机制中，基层为了完成表面上的满意度而疲于奔命，政府的回应能力未必提高了多少。

解决政府回应与群众诉求相结合问题，最为有效的办法是，要建立基层社会治理共同体，通过组织和动员群体，让群众成为治理的主体，而不是让政府来做群众的保姆。

在社会治理共同体中，党委领导和政府主导的目标不是对社会治理事务的包办代替，而是要通过党的领导的政治优势，以及政府主导的强大的统筹协调能力，把群众动员和组织起来，让群众成为社会治理的主体。一旦群众成了社会治理的主体，具有了自我管理、自我教育和自我服务的实践，群众诉求就可以得到极大回应。

组织起来的群众具有无穷的力量。在社会治理过程中，有相当多是细小琐碎、却又与群众生产生活密切相关的事务。这些事务，很难通过党委政府去包办代替，只适合于群众自己合作和组织起来解决。比如，社区环境卫生维护、邻里纠纷调解，社区积极分子和群众性组织去解决的效果，远要比党委政府包办代替好。

让基层社会成为国家治理的基石，是当务之急的任务

学人：农村酒席泛滥是近年来广为关注的社会问题，您也曾强调过整治工作的复杂与艰巨。但有意思的是，新冠疫情影响下各类酒席统统取消，反而在一定程度上刹住了大肆办席之风。在您看来，我们是否能将疫情带来的影响转化为根治此类问题的历史契机呢？

吕德文：人情风和酒席泛滥等问题，只是社会病灶的表征。疫情期间，通过一些强力措施，刹住了人情风，可以说是治标不治本。但这确实提供了根治此类问题的历史契机。

一是疫情防控让党员和基层党组织成为了社会运行的细胞，这让社会建设有了抓手。疫情期间，各地普遍动员党员干部下社区，对疫情防控起到了关键作用。此后，很多地方都在探索党员干部下沉常态化机制。这就意味着，党员带头和党组织的先锋队作用，在移风易俗等社会治理上也可以发挥作用。事实上，从各地整治人情风的经验上看，党建引领始终是最核心的一条经验。

二是群众自治能力的提升，方便了社会建设。疫情期间，很多社区群众自发组织起来，主动开展社区疫情防控、组织团购群、开展邻里互助，取得极好效果。以至于，很多社区疫情防控，相当大程度上是依赖于这些群众自治经验。关键时刻还是要依靠群众力量，这是铁律。在人情风的治理过程中，还是要依靠组织和动员群众，帮助群众自我管理、自我服务和自我教育。比如，一些地方发展了志愿者组织，一些地方也组织了红白理事会，这都是治理人情风重要的制度支持。

学人：新冠疫情给国家治理带来了巨大的挑战与机遇，同时也给基层带来了诸多影响和变革。您能否结合疫情以来基层中国的最新发展，向大家分享您的最新观察？

吕德文：新冠疫情提醒我们，现代社会是一个风险社会。其特点是，由于社会高度系统化，任何一个小环节的漏洞，都可能导致风险的不可控。中国有效控制了疫情，让我们更能认识清楚中国道路的优势。

我个人认为，中国社会的弹性，为应对危机提供了较好的社会基础，这一点至关重要。宏观上看，中国仍然存在城乡二元社会，这是一个有弹性，可选择的社会结构。农村相对稳定的战略空间，能够有效吸纳因各种风险带来的危机，从而缓解体制的压力。所以，在国家发展战略上，如何正确认识城乡二元结构，在保持二元结构特征的基础上推进乡村振兴战略，让三农压舱石更为牢靠，而不是简单和机械地推进城乡一体化，也许是我们需要严肃探讨的课题。

此外，中国共产党领导下的集中力量办大事的制度优势，也是我们应对危机的最大的制度依靠。但是，如何把这一制度优势转化为治理效能，还需要进一步探讨。尤其是在基层，哪怕是大事，其实也是一件件具体的“小事”，集中力量去办的方式方法，肯定会有差异。所以，我们还要继续完善国家治理体系，提高治理能力。

中国现在属于上升的阶段，但国际国内“巨变”的过程中，危机四伏。我觉得，国家治理要有底线思维，不能不顾一切地让国家机器加速运转，而是要稳妥起见，预留存量应对可能出现的危机。所以，不折腾，让全社会都有一个稳定的预期和合适的节奏，让基层社会成为国家治理的基石，是当务之急的任务

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