拜登对华政策：没有特朗普的“特朗普主义”？
文 | 王建伟，澳门大学政府与公共行政学系教授
原载《二十一世纪》2021年4月号·出版方授权发布
2021年1月20日，美国第四十六届总统拜登（Joe Biden）宣誓就职，美国政治翻开了新的一页。但是在特朗普（Donald J. Trump）政府治下遭受重创的中美关系能否如中国外交部长王毅所希望的那样“辞旧迎新”呢？按照美国的政治传统，政党轮替往往会导致美国内政、外交政策的重大改变。拜登上台之前，也有人预言他执政后会“重置”（reset）中美关系，将如自由落体般下坠的两国关系拉回稳定合作的轨道。虽然拜登执政才两个多月，其对华政策的面纱还没有完全揭开，但是到目前为止他的言行已经表明拜登政府对于特朗普对华政策更多的是继承，而不是扬弃，是“新瓶装旧酒”，而不是“另起炉灶”。本文试图对拜登执政以来对华政策的变与不变，以及对中美关系互动和走向可能的影响做一个大致的梳理和分析。
一、战略调整
拜登执政伊始，总体还处于对外阐明整体外交思想和理念、说的比做的多的阶段，在对华政策问题上亦是如此。总统拜登、国务卿布林肯（Antony J. Blinken）、国家安全顾问沙利文（Jake Sullivan）等人已经多次发表外交政策演说，每次几乎都会提到中国。白宫在拜登执政不到两个月的时间里还推出了《国家安全战略暂行指南》（Interim National Security Strategic Guidance，以下简称《指南》）。从这些讲话和文件中，我们可以大致看出拜登外交政策，包括对华政策和特朗普时期的异同。
拜登政府对世界以及美国和世界关系的看法与特朗普政府相比确实有相当的不同。第一，特朗普认为美国的问题都是世界造成的，其他国家，包括盟国都亏欠了美国。拜登在一定程度上承认美国自己也有问题，怪不得世界。布林肯承认美国并不完美，美国外交也有失败和缺点，必须面对，只有这样美国才能进步。换言之，美国在外交问题上要抱有一定程度的谦卑，要在自信和谦卑之间找到平衡1。
第二，和特朗普相比，拜登政府对美国面临的国际环境有更清醒的认识。和中国国家领导人习近平所提的世界正经历“百年未有之大变局”相似，拜登也认为“我们的世界正处于一个拐点”2。然而，世界正在发生的变化未必对美国有利。布林肯提到了所谓全球民族主义和威权主义的兴起、西方民主的退潮和脆弱、与中国和俄罗斯的竞争加剧、新的技术革命，等等。这些都对美国外交构成前所未有的挑战。正因为时代不同了，美国必须有新的理念和战略3。
第三，拜登政府摒弃了特朗普“美国优先”、“让美国再次伟大”等单边主义和自我为中心的外交口号，认为美国不能自绝于世界，强调必须回归世界（America is back）。美国已经无力单独应对面临的挑战，必须依靠其盟友和伙伴采取集体行动才能奏效，因此比任何时候更需要其他国家的合作。美国也没有解决世界上所有问题的药方。这实际上是承认了美国力量的有限性和衰落，承认美国需要世界。这和习近平2021年1月在世界经济论坛“达沃斯议程”对话会上所说“人类面临的所有全球性问题，任何一国想单打独斗都无法解决”也有异曲同工之妙。
第四，特朗普将所谓重建美国军事力量作为其任内的重大成就之一，过分强调“无可匹敌”的军力在美国外交中的作用。而拜登政府则试图淡化军事力量的作用，突出外交的位置和分量，认为这是应对美国面临的挑战的最好方法。拜登政府明确宣布将放弃用军事干涉的手段在世界上推行民主的做法。布林肯表示过去几十年美国试图用军事手段干预别国的政权更替，代价太高，结果也不好，演变成“无尽头的战争”，美国必须放弃这种吃力不讨好的做法4。
最后，特朗普靠制造分裂、煽动仇恨治国，使美国社会严重撕裂、民主危机重重，严重损害美国在世界上的声誉和威望。拜登政府认为要恢复美国在世界上的领导地位，美国必须先把自己家里的事情处理好，“攘外必先安内”；沙利文就提出了“外交即内政，内政即外交”的观点5。所以和以往不同，布林肯等人在发表外交政策演讲时，大部分时间都花在讲内政问题上。拜登还提出了所谓“中产阶级外交”（foreign policy for the middle class）的概念，认为美国外交要为美国的中产阶级和工人家庭服务，因为中产阶级是美国力量的重要源泉6。
拜登政府的这些外交理念和特朗普时期相比，至少在表面上看是一个进步；了解它们对把握拜登政府的对华政策会有一定帮助。当然，美国的外交政策宣示惯于用华丽的辞藻来加以包装，在多大程度上能落实到处理具体外交问题上是另一回事，尤其是在应对中国这样一个庞然大物的时候，美方往往用的又是另外一套逻辑。
我们可以从几个方面来比较特朗普政府和拜登政府的对华政策理念和战略。一是对中国的定位。特朗普政府在其官方文件里第一次把中国定位为“战略竞争者”和“修正主义大国”，而且还是一个“复仇主义”（revanchist）大国。特朗普政府高级官员认为中国是“今后五十年到一百年对美国国家安全的主要挑战者”，“寻求垄断二十一世纪所有重要工业的恶性对手”。拜登政府基本认同特朗普政府对中国的这一定位。不过，拜登政府更加突出中国挑战的首要性和唯一性。布林肯在美国国会作证时把中国定义为“二十一世纪最大的地缘政治考验”。在他看来，虽然俄罗斯、伊朗、北朝鲜等也对美国构成挑战，但是它们和中国不在同一个数量级上，因为中国是唯一一个有经济、外交、军事和技术力量挑战美国的国家7。也就是说，只有中国具备综合国力挑战美国。
二是对中美关系性质的认定。既然中国是美国“前无古人”、可能也是“后无来者”的挑战者，那么逻辑上中美关系的性质就是一种竞争甚至对抗的关系。特朗普政府认定由于中国和俄罗斯的崛起，世界政治已经重新回归“大国竞争”的时代。这种竞争不但是经济、军事实力的比拼，还是两种世界秩序、两种意识形态，甚至是两种文明的较量。拜登及其团队倒还没有走那么远，把中美关系定义为文明或种族之间的冲突，但是他们显然认同中美关系是民主与集权两种社会制度、发展模式和世界秩序之间的竞争和较量。美国的对华政策目标就是要确保美国在这场竞争中全面获胜。拜登团队不断强调中美竞争的严酷性，用了“严重”（serious）、“极端”（extreme）、“艰难”（stiff）、“险峻”（steep）这类字眼来形容中美之间的战略竞争。
不过在拜登政府看来，中美之间的竞争并非没有底线。2020年美国民主党代表大会通过的民主党党纲就提出中美之间的竞争不应危及全球稳定，两国也不应掉入新冷战的陷阱。拜登在2021年2月慕尼黑安全会议发表的讲话中也指出美国和中国、俄罗斯的战略竞争并不意味着美国要回到冷战时代，也不排除合作。布林肯则认为中美关系是世界上最重要的、也是最复杂的双边关系，它包括三个部分：竞争、对抗和合作。美国应该能合作的就合作，该竞争的就竞争，须对抗的就对抗8。《指南》也指出和中国的战略竞争并不排除、也不应该排除在有共同利益的领域和中国合作。这些说法可以理解为拜登及其团队眼中的中美竞争应该是有限的，而不是无限的。
三是对华战略和策略手段的运用。特朗普政府在其执政过程中，逐渐开启了全面甚至极限施压的强硬对华政策模式，先是发动对华贸易战，继而在高科技、安全、人权等问题上均采取了强硬的挤压姿态。在策略上，特朗普政府采取了所谓“全政府”（whole of government）和“全社会”（whole of society）的手段，也就是要动员整个美国行政当局的资源、甚至整个美国社会的资源来应对中国的举国体制（whole of system）给美国带来的威胁、渗透和影响。与此相配合，特朗普政府部分实施了对华在技术、经济甚至人文交流层面的所谓“脱鈎战略”，封杀中国高科技企业、限制中国公司在美上市、减少中国留学生和学者赴美、关闭中国在美新闻文化机构，等等。2020年6月以后，中美各层次的对话交流机制也几乎全面停摆。在蓬佩奥（Michael R. Pompeo）担任美国国务卿的最后几个月，他全面否定过去近半个世纪中美关系发展的基本框架，鼓吹在全球范围内发动对华意识形态新冷战，公开离间中国共产党和中国人民，又回到冷战时期试图颠覆中国政府的老路上去了。
拜登团队对于特朗普政府对华战略的基本思路持肯定的态度。布林肯多次表示特朗普的对华强硬态度是正确的，只是不同意某些具体做法。布林肯、沙利文等人在不同场合对于拜登政府对华战略和策略做了系统的阐述。他们认为不管是处理中美关系中的竞争、合作还是对抗部分，美国都必须从实力地位（position of strength）出发和中国打交道；实力地位是美国处理中美关系所有问题的最大公约数。
在美国外交的话语体系中，“实力地位”通常指的是军事经济实力，也就是所谓“硬实力”。但是布林肯等人对此则有不同的解读。他们认为美国的实力地位大致体现在四个方面：一是美国的同盟和伙伴体系。美国的同盟体系是美国力量的重要来源。特朗普政府在处理中美关系时往往忽略盟友，而拜登政府要团结盟友和伙伴一起对中国施压，这种力量叠加的效应将使得中国更无法忽视。二是重返国际组织和多边主义。在这方面特朗普做出了一系列退群毁约的行动，当美国退出的时候，中国就填补了留下的真空；美国必须重新在这些多边国际组织里发挥领导作用。三是美国信奉的人权和民主价值观。特朗普对中国的人权问题不感兴趣，并常常拿人权问题和中国做交易。而拜登政府认为对中国的人权问题必须站出来发声，因为这也是美国的力量所在。四是美国的实力地位还取决于国内治理的改善。首先从上述“中产阶级外交”的理念出发，必须加强美国工人和公司的竞争力、加强美国的科技研发创新，还需要为美国工人争取公平的国际竞争环境。如果美国做不到这一点，中国就可以从实力地位出发和美国打交道。其次需要改善美国的民主制度。如果连美国人自己都对他们的政府和机构没有信心，彼此分裂，就会大大削弱美国在与中国进行战略竞争时的地位9。值得注意的是布林肯等人在谈美国的实力地位时，很少强调美国军事力量对加强与中国竞争的重要性，即使提到也是一笔带过或放在最后。这说明对他们来说，从实力地位和中国打交道更多的是需要软实力，而不是硬实力，因为拜登团队认为和中国的战略竞争主要是经济、政治和技术上的，而不是军事上的。
可以说，拜登团队的对华方略有“四大支柱”：同盟战略、多边体系、人权外交和国内振兴。用布林肯的话来说，这些都是美国的优势所在，都在美国的掌控之中。这些优势在特朗普时期没能很好地发挥出来，甚至被破坏殆尽，让中国占了上风。因此，拜登政府要把美国的这些优势重新发挥出来，应用到和中国的战略竞争上。这也是为什么拜登政府的《指南》用了“重振美国优势”（“Renewing America’s Advantages”）这么一个题目。
二、中美互动
以上对于拜登政府对华政策战略理念和特朗普政府的比较分析，为我们理解拜登政府上台后中美之间的互动提供了一个大的框架。从中方在2020年11月下旬正式承认拜登当选到目前为止的中美互动来看，大致可以分为三个阶段。第一个阶段可以称之为“喊话”阶段。11月25日习近平向拜登发出贺电，正式承认其胜选、表达推动中美关系健康稳定发展的愿望之后，中方似乎不急于寻求和拜登团队建立高层联系。媒体曾传言中方有意在12月派中央政治局委员杨洁篪赴美与拜登团队沟通，并促成习近平和拜登早日会晤，但是中国驻美使馆对此加以否认。
和以往的做法有所不同，中方主要是通过公开渠道向美方“喊话”，表达改善中美关系的愿望。例如中国驻美大使崔天凯在美国频繁出席研讨会，接受媒体采访，强调健康稳定的中美关系对两国和世界的重要性，提出中方和拜登团队应在适当时候举行适当级别的沟通和政策协调。12月，王毅在和美中贸易全国委员会董事会代表团举行视频交流时表示，中美关系正处于一个关键的历史当口，中美应开启各层级对话，既包括长远的战略性问题，也包括具体问题。2021年1月14日，新华社高调报导习近平给美国星巴克公司（Starbucks）前首席执行官舒尔茨（Howard Schultz）回信，表示中国将为美国企业在华发展提供更广阔的空间，希望他和星巴克公司为推动中美经贸合作和两国关系发展继续发挥积极作用。
中方“喊话”的主要精神是希望拜登政府能够改弦更张，使中美关系走出特朗普时期的危局。1月21日，中国外交部发言人华春莹在记者会上表示：“过去几年，特朗普政府特别是蓬佩奥在中美关系中埋了太多的雷，需要排除；烧了太多的桥，需要重建；毁了太多的路，需要修复。”新华社还就此连续发表四篇系列评论，主题为“中美关系大局毁不得”、“人心相通之桥拆不得”、“经贸往来之势挡不得”、“科技交流之路断不得”。2月2日，杨洁篪透过和美中关系全国委员的视频对话，指出由于特朗普政府实行极端错误的反华政策，中美关系遭遇了两国建交以来前所未有的严重困难。现在拜登已经正式就职，中美关系处于关键时刻，何去何从备受两国人民和国际社会关注。
对于中方公开提出的这些诉求，拜登政府并没有给予积极明确的回应。拜登执政初期的施政重点是处理内部危机，对华政策并不是他优先考虑的事项。拜登上任后一直到2月初，先后与英国、德国、日本等主要国家领导人通了电话，甚至和俄罗斯总统普京（Vladimir Putin）也通了电话，但却没有和他的“老朋友”习近平通话。在1月25日的白宫记者招待会上，发言人萨奇（Jen Psaki）称拜登政府对于特朗普对华政策的评估还只是刚刚开始，美国将用“战略耐心”（strategic patience）来处理中国问题10。说白了就是拜登政府暂时还不想回应中方的“喊话”，马上和北京打交道。
与此同时，拜登任命的主要外交和国家安全官员，在国会的确认听证会上都阐述了他们对中国和中美关系的看法，几乎毫无例外地认为中国是美国最大的挑战和威胁，表示会继续采取强硬对华政策。被提名为国务卿的布林肯认为对华强硬是特朗普政府和拜登政府“罕见的一致之处”；被提名为美国驻联合国大使的格林菲尔德（Linda Thomas-Greenfield）以往对华看法相当温和，但是现在也开始称中国为“战略对手”，表示会在联合国抵制中国推动的“专制议程”；被提名为国防部长的奥斯汀（Lloyd Austin）原来和中国素无瓜葛，现在也大谈中国是美国未来最大的威胁；而稍后被提名为中央情报局（CIA）局长的伯恩斯（William Burns）更是耸人听闻地把中国领导层说成是“对抗性和掠夺性”的，认为“与中国竞争将是今后几十年里我们国家安全的关键”。总之，拜登政府的主要官员在公开言论中几乎众口一词地渲染“中国威胁”，并没有显示出要和特朗普政策分道扬镳的明显迹象。
从2月初开始，中美互动开始从“喊话”模式进入“通话”模式。2月6日，布林肯和杨洁篪通了电话，这是拜登上任后中美最高级别外交官员的首次通话，而这是拜登团队根据其总体对华战略思路精心安排的。2月3日，拜登先到国务院发表了他就任以来的第一篇外交政策讲话。在谈到对华政策时，他声称美国将应对最严重的竞争者中国对美国繁荣、安全和民主价值观带来的挑战，直面中国在经济、人权、知识产权、全球治理方面的种种“不端行为”。但他也表示在符合美国利益的时候，美国准备和中国合作，这算是为杨洁篪和布林肯的通话下了指导棋。在两人通话的前一天，布林肯还和英国、法国和德国的外长举行了网络电话会，谈到中国问题。在与布林肯的通话中，杨洁篪明确要求拜登政府纠正特朗普政府对华政策的错误，表示中美应尊重彼此核心利益，各自办好自己国家的事情11。布林肯则指责中国破坏、滥用以规则为基础的国际秩序，在新疆、西藏、香港、台湾等问题上批评中国12。虽然双方在通话中针锋相对，各说各话，但是对中美关系的重要性和发展稳定的中美关系的必要性似乎也达成了一定的共识。
“杨布通话”为两国最高领导人的通话铺平了道路。2月11日，拜登终于利用中国新年除夕的契机和习近平通了电话，这与习近平和特朗普2017年利用春节通电话是一个套路。与拜登和世界很多其他领导人的礼节性通话不同，这是一次具有实质性内容、范围广泛、长达两个小时的通话。这次最高层面通话的气氛显然没有像杨布通话那样剑拔弩张。按照中方的说法，两位领导人互贺新年，并就双边关系和重大国际及地区问题深入交换意见。习近平直言中美合作可以办成许多有利于两国和世界的大事，而中美对抗对两国和世界肯定是一场灾难。他甚至引用拜登担任副总统时对他说过的一句话：美国最大的特点是可能性，希望中美关系能够出现柳暗花明的转机。习近平提出双方应重建多层次对话机制，准确了解彼此政策意图，避免误解误判。拜登对此表示赞同，并赞扬了中国的历史、文明和人民13。美方关于这次通话的说明依然凸显美国的高姿态，强调拜登对中国经济行为，处理香港、新疆、台湾问题的关注。不过白宫新闻稿也提到双方谈到了新型冠状病毒肺炎（COVID-19）疫情、气候变化、防止武器扩散等两国可能进行合作的领域14。中方对这次首脑会谈持相当肯定的态度，认为两国元首在发展中美关系问题上达成了一些共识，对今后一段时期中美关系发展具有重要指导意义。在以后和美方的互动中，中方官员多次提及要落实两国元首通话精神和共识，而美方则似乎未赋予这次元首通话任何特殊的意义。
中美元首“通话”后，逻辑上的下一步就应该是“对话”了。按照中方的说法，3月18日中美在阿拉斯加的会谈就是两国最高领导人交办的任务。不过要让拜登的外交团队落实这一任务并非易事，从其对华战略的思维定式出发，拜登团队在对话前做足了铺陈。先是于3月12日召开了美国筹划已久的美、日、澳、印四国峰会（QUAD），这是拜登上台后推行对华“同盟战略”的一次重大行动。会后发表的联合声明虽然没有点中国的名，但是在一系列问题（包括新冠疫苗、东海南海海上秩序和航行自由、高科技）的叙述上，中国的影子却无处不在。沙利文承认四国峰会讨论了中国构成的挑战，称四国领袖对中国都不抱幻想，但是峰会主要讨论的不是中国，而是气候变化、新冠疫情等全球性危机。这听上去好像有点“此地无银三百两”的味道，不过沙利文明确表示四国机制并不是一个军事同盟，只是四个民主国家在经济、技术、气候和安全等问题上的一个合作机制。
就对华政策而言，美方认为四国峰会是一个标志性的事件，在印太地区形成了对美有利的态势。沙利文等人称拜登上台以来，美国和欧洲盟国就如何形成对华共同立场进行了深入的磋商。美国解决了与日本和韩国悬而未决的美军费用问题，现在又把四国机制提升到一个新的水平。美国国内的情况也有所改善，新冠疫情逐渐受到控制，国会通过了《2021年美国救援方案法》（American Rescue Plan Act of 2021）。总之新政府经过五十多天的努力，已经可以从实力地位出发去和中国人打交道，开展对话了15。
为了进一步贯彻拜登团队的“同盟战略”意图，美方还把即将举行的中美会谈与布林肯和奥斯汀对日本和韩国的访问捆绑起来。两人先飞到东京和首尔举行美日、美韩外交和国防部长的“2+2会谈”，然后布林肯再飞到阿拉斯加和从华盛顿赶来的沙利文会合，与中方进行对话。3月16日，美日发表联合声明，在钓鱼岛、新疆、香港、南海、台湾等一系列问题上点名抨击中国。在美日双边联合声明中如此全面地批判中国内政、外交的做法是前所未有的，理所当然地引起了中方的强烈反应。而就在中美会谈前夕，美方又以中国全国人大通过修改香港选举法决定为由，宣布对二十四名中国和香港官员追加金融制裁。
美方这些在中美会谈前夕针对北京的举动已经让中方考虑是否要取消这次会面，不过当时会谈可能已是箭在弦上，不得不发了。但是可以肯定地说，当杨洁篪和王毅3月18日步入会议室的时候，对美方已经非常不满；而压倒骆驼的最后一根稻草则是布林肯和沙利文的开场白。两位利用本来应该是礼仪性的简短欢迎词，再次批评中国的新疆、西藏、台湾，以及网络安全和对外经济政策。俗话说，事不过三，在美方的一再挑动下，中方的不满终于爆发，杨王两位当着全球媒体的面对美方的指控作出了全面和激烈的反击。他们表示不承认美国所主张的所谓以规则为基础的国际秩序，美国也无法代表国际社会和世界舆论；美国没有资格说要从实力地位出发，居高临下和中国说话；如果美国要和中国好好打交道，就要在相互尊重的基础上进行；美国干涉中国内政的老毛病应该好好改一改了。中方的这些观点一时间成为热议话题，在全球舆论场持续发酵。对中方的强势反击，美方不得不再次作出回应，双方你来我往，欲罢不能，原定十几分钟的开幕会延长到一个多小时，出现了中美外交史上少见的“对攻”。由于整个过程曝光在全球媒体面前，使中国意外获得了向国际社会全面表达自己观点的机会，反客为主，提高了自己的国际话语权。
在中美第一轮会谈出现激烈交锋之后，国际舆论纷纷预测这次会谈将会无果而终。所幸在会议进入闭门阶段之后，双方并没有意气用事，而是进行了“坦城、深入、长时间、建设性”的会谈。根据中方在事后发布的新闻稿，双方讨论的范围极其广泛，几乎涵盖两国关系中所有的双边和多边问题。会谈也并非一事无成，双方同意建立中美气候变化联合工作组，探讨了为各自外交人员接种新冠疫苗作出对等安排，同意就彼此外交领事机构人员活动和驻对方媒体记者等问题进行商谈，讨论了根据疫情形势调整相关旅行和签证以推动中美人员来往正常化等问题。如果中方披露的会谈内容属实，那就表明中美已经开始着手处理特朗普政府遗留下来的问题了。
三、政策走向
拜登政府上台之后，从“喊话”、“通话”到“对话”，中美开始了缓慢而艰难的互动过程。应当说，中美关系的总体气氛和特朗普政府后期相比还是有所改善的，至少特朗普时期近乎疯狂的对华敌视态度有所收敛，但是在对华具体政策问题上，拜登团队基本上还是在念着特朗普的经。
例如，在新冠疫情问题上，拜登政府不再使用特朗普老挂在嘴边的“中国病毒”这样带有歧视性的词汇，但是美国官员依然坚持中方在疫情初期的处理缺乏透明度，有意隐瞒疫情。如果中国政府早日分享所有信息的话，美国乃至世界的疫情不会那么严重。他们对世界卫生组织（WHO）专家在武汉的溯源调查也持保留或批评态度，认为中方没有交出早期疫情的所有资料。WHO调查得出新冠病毒极不可能从武汉实验室泄漏的结论后，美国情报机构表示将继续就病毒源头问题进行调查。这种看法妨碍了中美之间在新冠问题上开展可能的合作。事实上，拜登团队依然视新冠问题为中美进行地缘政治博弈的领域之一。
在经贸问题上，拜登在竞选时多次表示反对特朗普的贸易战，拜登上任后暂停实施了对3,700亿美元中国商品加徵关税的措施，但是对特朗普政府已经增加的关税则迟迟没有动作。沙利文表示新政府需要时间和盟国商量，以达成对华贸易的共同战略。有美国媒体分析指出拜登政府在关税问题上按兵不动，实际上是想以对华关税作为筹码，换取北京在人权、安全等其他问题上作出让步。同时，拜登政府也希望等到美国国内经济有所好转后再和中方谈贸易问题，使美国处于更为有利的谈判地位。
对特朗普时期对中国高科技企业的打压，拜登政府也无意作出重大改变，甚至开始采取新的限制措施。例如，对于特朗普政府1月公布的美国商务部有权以“威胁国家安全”为理由封杀涉及技术的商业交易的新规定，拜登政府商务部表示将继续就此规定徵询公众意见，并在到期后实施。2月下旬，拜登签署一项行政命令，加强对美国在半导体、药品和其他尖端技术制造业供应链方面的保护，其主要矛头显然针对中国。3月，美国联邦通信委员会（FCC）先后宣布将包括华为在内的五家中国高科技企业列入不可信供应商的黑名单，撤销中国联通美洲公司和太平洋网络公司在美国提供电信服务的授权。美国商务部长雷蒙多（Gina M. Raimondo）宣布已根据特朗普时期签署的一项行政命令向多家中国公司发出传票，要求这些公司提供在美的信息和通信技术服务资料，以确定它们是否对国家安全构成风险。3月24日，美国证券交易委员会（SEC）通过《外国公司问责法》（Holding Foreign Companies Accountable Act）最终修正案，如果确定实施，受到最大影响的将是中国企业。
不过，拜登政府也面临美国企业界要求其在经贸问题上尽快取消对华关税、放宽对中国企业限制的压力。例如美国亚马逊（Amazon）等大公司的首席执行官曾联名写信给美国商务部，反对上述特朗普政府颁布的限制与华商业交易的新规定；两国企业界也在探讨规避美国政府限制的新途径。3月11日，中美两国半导体行业协会宣布成立“中美半导体产业技术和贸易限制工作组”，为中美半导体产业建立一个及时沟通的信息共享机制，交流有关的政策。同月，中国手机制造商小米赢得了美国联邦法官阻止国防部对其在美投资禁令的裁决。
在涉及中国核心利益的一些安全问题上，拜登政府的基本立场和政策与特朗普政府也是大同小异。例如对中方认为“最重要最敏感”的台湾问题，布林肯、奥斯汀等高官强调拜登政府将维持对台湾长期、强有力和两党一致的承诺，确保台湾有能力防卫自己，并声称美国对台湾的支持“坚如磐石”。拜登政府也没有从蓬佩奥1月宣布全面取消美台接触限制的决定往后退的意思。台湾驻美代表萧美琴受邀出席了拜登的就职典礼，这是中美建交以来首次有台湾代表受美国官方邀请参加新总统就职典礼。在2月11日中美两国元首通话之前，拜登政府特地安排萧美琴进入国务院会见负责东亚与太平洋事务的代理助理国务卿金成，这是拜登上台后美台之间的首次官方接触。3月11日，布林肯在国会作证时高度赞扬台湾，并称台湾为“国家”。他还表示将邀请台湾参加拟议中在年底召开的全球民主峰会。26日，美国在台协会（AIT）和台湾驻美经济文化代表处针对中国不久前通过的《海警法》，签署海巡合作备忘录，这是拜登上任后美台签署的第一份政府间合作文件。这些事态的发展表明美台“非官方关系”正在朝着半官方或准官方关系的方向发展。
中美双方在台湾海峡的相互军事威慑活动也没有因为拜登上台而减弱。拜登上任后没几天，1月23日，大陆八架H-6K轰炸机和四架J-16歼击机飞入台湾西南角的防空识别区。拜登政府国安会和国务院为此首次就台海问题作出回应。国务院的声明要求北京停止对台湾施加军事、外交和经济压力，和台湾政府开展有意义的对话。3月26日，美台签署海巡合作备忘录的当天，大陆派出二十架次军机飞入台湾西南空域，规模空前。美国国务院再次发声，要求北京停止对台湾施加军事压力。美国海军2月恢复在台湾海峡的巡航，而拜登执政两个月里已经三次派遣军舰通过台湾海峡。
另一方面，根据中方的说法，在中美的通话和对话中，美方多次重申其“一个中国”的政策没有改变，将遵循“中美三个联合公报”（Three Joint Communiqués），但是拜登政府并未公开宣示这一点。到目前为止，拜登政府还没有派高官去访问台湾，也没有宣布任何新的对台军售。虽然美国不断有人主张将台湾纳入美国印太战略，但拜登团队对此仍持比较谨慎的态度。在四国峰会后召开的记者招待会上，有记者问到台湾外交部长表示希望加强和四国机制的安全合作，四国机制是否会加强在台湾问题上的协调，以增加大陆对台动武的成本，沙利文未予以正面回应，只是强调四国机制并非安全同盟。
在南海问题上，拜登政府继承了前任政府的立场，认为中国在南海的主张是非法的，破坏了该地区所谓以规则为基础的国际海洋秩序。拜登就任后双方在该地区的军事对峙并无缓和。1月美国“罗斯福”号航空母舰打击群就进入南海巡航，2月又派“罗斯福”号和“尼米兹”号双航母打击群进入南海活动；而北京也多次在南海、黄海、东海等海域举行大规模军事演习。拜登政府在南海问题上也开始实施其“同盟战略”，试图纠集其西方盟国介入南海问题。英国、法国、澳大利亚和加拿大等国已不同程度地同意加入在南海的所谓“自由航行行动”。
拜登政府对华战略的另一根重要支柱是人权外交，这也是中美双方迄今发生正面冲突最多的一个领域。拜登上台后，其政府官员对中国新疆、西藏、香港人权问题的批评不绝于耳，并力图把人权问题上对中国的单边压力变成多边攻势。两个多月里，双方在人权问题上大战了三个回合。
第一个回合是关于香港问题。3月11日，中国全国人大高票通过《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，美国于16日宣布根据国会通过的《香港自治法》（Hong Kong Autonomy Act）对中国和香港的二十四名官员实施金融制裁。西方七国集团（G7）外长也发表联合声明，对中国人大的决定表示严重关注。中方对美方的制裁表示坚决反对和强烈谴责，并谓已经采取必要的反制措施。
第二个回合是关于新疆问题。布林肯1月在国会作证时表示认同前国务卿蓬佩奥关于新疆发生“种族灭绝”的说法，并提出要禁止从新疆进口强制劳动生产的产品。拜登政府一直在幕后积极运作在新疆问题上和西方盟国建立统一战线，采取集体制裁行动。3月22日，欧盟宣布就新疆人权问题对四名新疆官员和一个新疆实体进行制裁。美国、英国、加拿大纷纷跟进制裁，还就新疆人权问题发表联合声明；新西兰和澳大利亚虽然没有加入制裁行列，但也就此发表联合声明表示支持。中方第一时间对欧盟、英国、美国、加拿大进行反制裁。这是欧盟三十年来第一次因人权问题对中国实施制裁。很明显，这是一次以美国为首的西方国家针对中国打的一场“团体战”。中国和欧盟国家之间的制裁和反制裁已经开始影响中欧、中美之间更广泛层面上的经贸关系，欧盟议会暂停审议2020年底签署的《中欧投资协定》（EU-China Comprehensive Agreement on Investment），欧美一些品牌企业停止使用新疆棉花，遭到中国民众和企业的强烈抵制。
第三个回合是联合国第四十六届人权理事会。拜登上台后，美国宣布重返缺席两年半的联合国人权理事会。2月至3月间，中美双方开始在人权理事会唇枪舌战。在人权理事会这样的多边平台，中方往往可以化被动为主动，营造“得道多助”的有利局面。例如白俄罗斯代表七十一国共同发言，支持中国在香港问题上的立场；古巴代表六十四国发言，敦促西方国家停止利用新疆问题干涉中国内政。中国代表在发言中指出美国人权状况持续恶化，以及美国早就犯下“种族灭绝”的罪行，大肆驱逐屠杀印第安人。中国还敦促英国、澳大利亚、加拿大和欧盟等其他西方国家采取有效措施，解决自身严重的种族主义、种族歧视和仇外暴力问题。
四、几点思考
从以上的初步分析中可以看到，拜登执政两个多月，中美关系还未能翻开新篇，其根本原因是拜登团队的主流对华政策思维和特朗普政府有很大的相似性，信奉的是没有特朗普的“特朗普主义”。拜登团队并不急于改变特朗普政府留下的中美关系遗产，因为这个遗产对美国有利。拜登团队希望以特朗普时期形成的中美关系现状为底线，以此为筹码和中方展开新一轮的博弈，以便赢得中方更多的让步。而中方认为特朗普政府在中美关系的各个领域推行了一系列的错误政策，惟有对其对华政策进行拨乱反正，中美关系才可能回归正常。从这两个多月的中美互动情况来看，拜登政府不太可能满足中方的要求。用拜登等人的话来说，时代不同了，拜登政府不是“第三届奥巴马政府”。从这个意义上说，中美关系确实回不到过去了。
虽然拜登政府到目前为止的对华政策和特朗普时期相比并无质的不同，但是并不等于就没有量的变化。和特朗普政府后期近乎疯狂的对华政策相比，拜登政府的总体外交政策，包括对华政策更为理性稳定，更可预测。拜登外交团队的主要成员如布林肯和沙利文等人尽管不可避免地带有美国传统外交精英惯有的傲慢和偏见，但他们毕竟还是理性的建制派，不会像特朗普和蓬佩奥那样剑走偏锋，一意孤行。正因为双方表现较为理性，即使发生冲突，后果还是可控的。这次中美阿拉斯加会谈火爆开场，和缓收官，说明这个团队还是可以打交道的。可以说，中美关系虽然还没有回升，但在一定程度上已经止跌。这对特朗普时期已经摇摇欲坠的中美关系来说，已经是好消息了。
布林肯和沙利文等人非常自信地认为他们已经找到了应对中国的有效战略，也就是前面谈到的“四大支柱”；它们构成可以和中国进行更有效战略竞争的“实力地位”。不能说拜登政府的对华新战略毫无成效，最近美国联合几乎所有西方国家在新疆问题上“围攻”中国，造成了一定的“西瓜效应”，可以视为拜登政府对华“同盟战略”的一次成功实践。但是这种对华战略思维依然存在不少盲点和内在矛盾，从长远来看会影响美国对华政策的有效性和可持续性。
首先，拜登政府的对华“同盟战略”可以说是“成也萧何，败也萧何”。拜登团队的一些人现在把“同盟战略”看成是对付中国的万灵药，处处事事要拉一帮“小兄弟”和中国打群架，以势压人，长此以往必然会带来负面效应：一是会引起中方的极度反感，反弹会更为强烈。例如在这次中美会谈之前，美国试图利用日本敲打中国，反而逼得中国毅然决然和美国公开摊牌。二是美国比较容易在人权这样一些多半只具有象征意义的问题上和盟国建立统一战线，但是碰到经贸、安全等更具实质性的问题时，盟友未必和美国一条心。例如韩国和日本同为美国的盟友，但是对中国的态度却大相迳庭，说明了“同盟战略”的局限性。三是美国的“同盟战略”如果不加节制，很可能造成国际关系的“集团化”。失衡和平衡从来是国际政治的铁律，美方热衷于拉帮结派，中方也可以抱团取暖。布林肯在中美对话前搞集团政治，中俄立马就发表了联合声明。而更重要的是一个集团化、碎片化的国际体系是否对美国整体外交有利，也是值得怀疑的。拜登一直说他不想引发新冷战，而他的“同盟战略”恰恰可能把世界推向两极对立的新冷战。
其次，拜登的全球外交和对华战略之间有着深刻的内在矛盾。一方面他强调和中国系统性的、不可调和的战略竞争，而且这种竞争是零和的，美国一定要赢，中国一定得输；另一方面在全球层面，他又强调跨国问题的紧迫性和全球治理的必要性，美国需要和其他国家，包括中国合作才能有效解决这些问题。这两种思维的内在逻辑显然是格格不入的。可是拜登团队在处理对华问题时常常打着一厢情愿的如意算盘：既要在一系列有关中国内政和核心利益的问题上对中国“拉单子，提要求”；又指望中国在一系列涉及美国利益的全球性问题上和美国合作。外交讲究的是有来有往（give and take），而不是予取予夺（take and take）；拜登团队不应该不懂得这个道理。平心而论，美国对中方提出的要求大部分都和中国的内政和领土完整有关，而非关乎中国的国际行为，以这些诉求来作为和中国战略竞争的核心内容，其正当性和合法性也嫌不足。怪不得崔天凯要向美方官员发出拷问：美方表示关注的名单愈来愈长，以前是台湾，现在又加上了新疆、西藏、香港，你们是否想把中国所有的省份都加到这个名单上，你们的真实意图是甚么？是否想解体中国？难怪这次中美会谈后，中方又给美方划出了一条新的红线：中共的执政地位和制度安全是不可触碰的红线。美方想要“鱼与熊掌”兼得，即便不是不可能，也会是困难重重，难以为继。
再次，拜登上台后的表现清楚地说明他的对华政策受到美国国内政治的严重束缚和干扰。一方面美国内政问题如麻，拜登急需在新冠疫情、经济复苏等国内议题上有所建树，需要两党一致的支持，不愿意因为中国问题而牺牲其国内政治利益；另一方面特朗普政府在对华政策上的“焦土战略”，使得蓬佩奥等人让美国在对华政策上的倒退变得不可逆转的战略意图初见成效。拜登团队对特朗普的对华遗产几乎不敢越雷池一步，惟恐被两党的强硬派说成对华软弱。特朗普四年执政对中国的污名化确实大大强化了国内的反华氛围。但是稍稍了解中美关系历史的人都知道，如果美国的政治家只能因为选举利益而受制于国内的民意和共识，那么中美关系就永远不可能有上世纪70年代的突破。所以，归根结底还要看拜登团队有没有改善中美关系的政治意愿，有没有当年尼克松（Richard M. Nixon）和基辛格（Henry A. Kissinger）那样的战略格局和视野，还是被政治正确的思维定式捆住手脚。
目前还看不出拜登团队中有这样具有开拓性和前瞻性思维的人物；唯一的希望可能是拜登本人。从拜登一贯的对华思维来看，他虽然也接受了中国是美国战略竞争对手的说法，但是坚持不认为中国是美国的敌人。在3月25日的首次记者招待会上，他还明确表示美国不寻求和中国的对抗。拜登和习近平通话的基调是积极的，首次中美高层战略对话也是两人共同促成的。拜登应该乐见更为稳定健康的中美关系。拜登的问题在于他年老体弱、精力不济，层出不穷的内政问题已经把他弄得焦头烂额，至少在相当一段时间里无暇顾及对华政策。就像他自己所坦言的，上任后他的全部精力都放在处理新冠疫情和经济问题上。这就可能出现和特朗普时期相同的情况，那就是美国对华政策被总统手下自以为高明的幕僚所把持，从而再次使中美关系出现停滞不前，甚至步入歧途的情况。
当然，拜登政府才上台几个月，其对华政策还在形成之中。现在下定论还为时过早。用拜登的话来说，一切皆有可能；中美双方形成某种良性竞争机制的可能性还不能完全排除。中美关系走到今天，有点像上世纪50年代朝鲜半岛的局面，双方谁也没有办法把对方赶到海里去，唯一的出路就是握手言和。冷战结束以后，美国共和党外交精英曾提出，美国的全球战略目标是要防止再次出现一个像苏联那样和美国平起平坐的竞争对手（peer competitor），说穿了就是要把美国在后冷战时期唯一超级大国的地位永久化。时至今日可以肯定地说，美国的这一战略目标已经失败。不管美国人喜欢不喜欢，中国将成长为一个和美国同等数量级的大国，这对很多美国精英来说可能是难以接受的。当中国还羸弱的时候，美国领导人不吝啬说“美国欢迎一个强大、繁荣、稳定的中国”，拜登也曾多次说过不认为中国的崛起是对美国的威胁。可是今天当中国真正强大起来的时候，美国却表现得有点“叶公好龙”。
作为两个同等数量级的大国，中美需要培养对对方的同理心（empathy）。一方面，美国需要理解中国“百年屈辱”的历史记忆和心态。中国不是一个典型的崛起大国，它到现在还没有实现国家的完全统一。如果美国铁了心要阻挡中国统一的百年民族愿望，必然会遭到中国人民的集体反抗，也不会给美国带来和平和繁荣；对这一点拜登其实有一定程度的理解16。另一方面，中国也需要理解美国的“百年霸主”心态。用美国学者艾利森（Graham T. Allison）的话来说，美国已经习惯当老大，所以接受中国“崛起”的现实很痛苦。过去在双边互动中，中国显得比较敏感，而现在美国的“小心脏”也变得很脆弱。从这次安排阿拉斯加会谈中的一些细节就可以看出来。
中美两国还要防止过度自信。拜登团队的外交精英认为美国有很多中国没有的优势，在和中国的战略竞争中，美方在每个领域都可以完胜；而中国的精英阶层里也有不少人认为历史在中国的一边，中国在崛起，美国在衰落。
其实时间在谁的一边、谁更有优势还真不是板上钉钉的事；双方都有强项，也有软肋。所以布林肯所提出的美国既要自信，又要谦卑，对双方来说都是需要付诸实践的金玉良言。
中美之间的战略竞争谁能胜出或者能不能双赢，归根结底还是要取决于各自内部制度的善治良政、创新活力和稳定机制。从这一点来看，拜登团队强调美国外交的力量和源泉来自内政的更新是明智的提法。就如杨洁篪所多次强调的，中美应该各自把自己的事情管好，而不是整天去干涉对方的事情。现在就看谁能为自己的人民谋更多的福祉，在这基础上为世界人民做更多的好事。这应该是中美竞争或竞赛的要义所在。中美可以也应该成为两个——套用一个美国人的词汇——“仁慈的大国”（benign power）。美国作为一个“百年霸主”，中国作为一个“千年文明”，应当有共存共荣的雅量。如此则中美两国人民幸甚，世界人民幸甚。
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