吴华：用计划经济思维管理民办教育是一种危险的倾向

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本文系作者根据2021年7月23日博鳌教育论坛“教育新政下的民办学校”研讨会上的发言修订，转载时有删节

文|吴华，浙江大学教育学院教授

转载自“周论”

按：很长一段时间以来，教育焦虑是网络热词，最近，随着教育新政的出台，课外培训、民办教育等受到很大限制，这是影响到每一个家庭的大事情，引发了人们的普遍关切。7月23日下午，博鳌教育论坛在北京召开“教育新政下的民办学校”研讨会，十多位来自教育界、法学界、经济学界和律师实务界的人士围绕社会关心的问题进行了深入研讨。今天转发浙江大学教育学院吴华教授的发言，供大家参考。

本文系作者根据2021年7月23日博鳌教育论坛“教育新政下的民办学校”研讨会上的发言修订，转载时有删节

今天，我把民办教育一些普遍事实，跟大家分享一下，以便我们判断评价民办教育时，有一个更加全面和客观的视角。

第一个问题：民办教育的基本事实

民办教育到2019年底，在校生人数是5600万，到2020年减少了，但还是5600万左右。在校生比例是五分之一；学校数19万所，这是民办教育的整体规模。在这个当中，学前占了主要的份额，约为50%。2002年民促法出台到今天，民办学校学生数从1100万增长到5600万，增长了4500万左右，同期公办学校减少了1800万左右。学校数增长了13万所，同期公办学校减少了28万所。除了中职外，持续增长。我给中央的信中讲，你说它过度逐利，过度逐利的专业判断是质价不符，是质劣价高。要想过度逐利必须有一个前提，那就是必须有垄断地位，没有垄断地位，你想过度逐利，别人早跑了。从另一个角度来说，一年过度逐利还有可能，你可以骗别人、忽悠别人，但你能十年、二十年过度逐利吗？不可能。一切高度竞争领域都不可能有长期过度逐利的现象存在。这是民办学前教育的情况，15年间从24%增长到了56%。由于时间原因，我不做分析。

义务教育阶段值得说一下。2002年到2019年之间，义务教育阶段的民办学校增加了1200所，学生数增加了1000万。而同期义务教育阶段的公办学校减少了28万所，学生数减少了4400万。民办学校在校生占比，小学约9%，初中约14%，两个合并，整个义务教育阶段民办学校在校生占比约11%左右。

从目前实际情况来看，公办学生数和学校数在同期减少，而民办学校和学生数在增加。这说明民办教育比公办教育更受老百姓欢迎。也许大家觉得政府投入不足，事实不是，事实是政府这段时间对义务教育的投入增加了15倍，而公办教育活少干了四分之一，学生数减少了四分之一，但钱多花了15倍。所以不是投入问题，主要是公立学校体制的弊端，使得学校活力难以激发，不能满足老百姓对多样化、优质教育的需要。

义务教育民办学校也并非想象的都是为富人服务，在镇区和乡村仍然占了50%。因为民办学校没有拿到应拿的钱，而这是《义务教育法》明确规定的，《义务教育法》第四十二条规定，义务教育需要的经费由各自财政来保障。但是民办学校并没有拿到。在2015年之前，基本上是一分钱都没有。在2016年国发（2015）6 7号文件发布以后，文件规定可以按生均公用经费基准定额补助民办学校，小学650元，初中850元。公办学校的生均经费，2019年，全国小学是1.3万左右，初中在1.8万左右。按这个来算，我这里是概算，相当于每年民办教育节约了资金，也就是对财政的贡献，2019年有7500亿，而且每年以500亿以上的速度增加。在这个意义上，民办教育是全球最大的慈善事业。沈东曙是乐平基金会的理事长，做慈善做公益，就是把自己的钱拿来做好事。其实民办教育相当于大家把自己的钱贡献出来，给政府拿来做好事，这也是慈善，而且是人数最多（5600万），金额最大（8000亿），时间永续，实在是全球最大的慈善事业。

2002年以来，民办教育提供了约7亿人的教育服务。2002年以来，民办教育提供了6万亿以上的财政贡献。我们把数字具像化一下，2020年2亿2000万公办学校在校生生均经费的四分之一，约4000元为民办教育的贡献。

我们现在是用计划经济的思维来管理市场行为，管理民办教育。这在理论上、逻辑上是荒谬的，在实践中是非常有害的。民办学校当然应该规范办学行为，政府应该严肃执法，但是大方向不能有错。

事实上，目前民办教育出台的一系列政策，存在严重违反《宪法》、《教育法》、《民促法》以及其他法律法规的问题。比如对实施义务教育的民办学校政府要承担财政经费，这是义务教育法明确规定的，但是直到今天，从义务教育法修法以来15年都没有做到。

第二个问题：民办教育的独特贡献

本来办学权在全世界都是社会与政府共享的，但在改革开放以前，变成只是政府独占。改革开放以后，国家鼓励社会力量办学，虽然宪法在基本权利中没有说办学权，但鼓励你办学，前提是你得有这个权利。通过民办教育的实践，人们发现，民办教育确实可以更好满足大家对教育的需要，所以才出台了民办教育促进法，实现了办学权从政府独占到政府与社会（公民）共享的回归。

民办教育对国家教育事业的第二个独特贡献是促进了教育公平。分几个方面。一是它增加了教育机会，无论是数量还是种类都是如此；二是它少花了本来属于它的钱，这些它少花了的财政资金，政府能够用于薄弱学校、弱势群体、欠发达地区。一个县如果义务教育在校生占10%，公办学校生均经费要增加11%；如果占比20%，公办学校在校生的生均经费要增加25%；如果在校占比30%，公办学校生均经费要增加43%；如果是50%，则要翻倍。显而易见，发展民办教育形成了一种有效的社会协作机制，是“先富带后富”的成功实践，是对教育公平的积极推动。为什么有些地方占比超过了30%，甚至到了60%，固然有政府不作为的问题以及利益纠葛，同时还有一个重要原因，那些地方的政府财力不够。如果把60%调减做到5%，短期内当地政府不可能有这个财力来支撑。更重要的是，这个调减老百姓不见得满意。事实上，政府如果真心希望减轻民办学校学生家庭的经济压力，只需提高对他们的生均资助水平即可，从而得到合作共赢的结果。而当前这种限制和调减民办学校在校生占比的政策，只会是两败俱伤的结局。

另外我有个测算，在各个层次，从学前到高等教育教育，实现同样的教育质量，民办学校的综合办学成本只有公办的二分之一左右。同样一件事情，别人可以做得比你更好，你要把做得更好的灭了，让不好的扩张，正当性、合理性在哪呢？更不用说合法性了。

关于公平现在有个误区，比如去年教育部有某领导说，如果大家都选民办学校，没人选公办，这是不公平的。我无法理解他说的准确含义。但有一点是很明确的，讨论公平的前提是公共资源的分配，一切不公平都有直接、间接的公权力的滥用。如果不涉及公共资源分配，公平问题是不存在的。如果一定要说民办教育跟公平的关系，那么，第一，它是当前政策的受害者；第二，它不但是受害者，还是公共资源的创造者和贡献者；第三，它是教育公平的促进者。当然，政府也在推动教育公平，在推动义务教育均衡发展，比如去年收官的全国义务教育基本均衡县验收，在推动义务教育均衡发展方面发挥了积极作用。但即便如此，验收完的县，公办学校之间的差距仍然是3到8倍，这是全国性的普遍情况。不是政府不用心，不是公办学校老师不用心，不是公办学校的校长不用心，这是公办教育的体制性局限。目前全球只有北欧一些国家做得比较好，但做得好的是特例，做不好的是常例。这是全球性的公办教育的“公平悖论”。

因此，未来在公办教育与民办教育之间一种更加合理的制度架构应该是普遍的教育凭证制度、更多的民办学校和较少的公办学校。而不是现在把公办扩张，看起来是帮穷人，其实顾不了真正的穷人。由于人们对教育质量的需求是无限的，而政府的财政支撑能力是有限的，这是一个永远无法克服的矛盾。西方国家的解决方案是只对社会提供平均质量的公办教育，额外需要你必须自己解决。我们怎么做呢？我们是把学校分成三六九等，北京最好，上海其次，杭州再其次，县里又更其次，最后是农村，这是严重的城乡歧视和学校歧视，显然是教育公平改革的对象。但是你就是改成了，公办学校都均衡了，仍然解决不了老百姓的质量需求和财政供给能力的冲突，这个矛盾解决不了，永远解决不了。我们欣赏的芬兰，为什么解决得比较好呢？它是历史、文化、制度、文化、教育等多种因素结合的特例。因为它的学校都是小班小校，一个学校150人左右，一个班20人左右。你在这个学校里能够得到的，在其他学校也能得到；在这个学校得不到的，在其他学校也得不到。它的前提是学校规模小型化和平均化，但这个前提并不符合全世界大多数国家的经济、社会、历史、文化约束。

民办教育对国家教育事业的第三个独特贡献，是显示了民办教育优于公办教育的制度优势，开辟了实现教育现代化新的制度创新方向和巨大空间。由于时间关系，关于这个问题就不进一步展开。

第三个问题：民办教育的合法权益

（一）学校举办权

公民个人和社会组织有依法举办民办学校的权利。政府如果不批准你的办学申请，除非能够提供你的办学行为将会损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利的证据（《宪法》第五十一条“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。）否则，政府不能拒绝你的办学申请。因此，各地停止民办学校审批的合法性是存疑的。

（二）办学自主权

教育法第29条，学校按照章程自主管理。民办教育促进法也有类似的规定，这次实施条例的修订，对民办学校的招生权，特别是义务教育阶段招生权做了严格限制，对它的交易行为也做了严格限制。这件事情、这个规定，本身它的合法性、合理性都是存疑的。

（三）公共资源分享权

民办学校按照法理有分享公共资源的权利。也就是说，学校虽然有民办和公办之分，但由于我们的公共财政是全体纳税人贡献的，因此，民办学校分享公共资源是天经地义的，而我们现在的政策并没有为此提供制度保障。公共教育财政现在变成了公办学校财政，这太荒谬了。对民办教育的财政歧视，是当下中国最严重的教育不公平。

最后，如果我们要促进民办教育健康发展，我认为要做到五件事：

第一，全面认识民办教育制度优势。这是前提，如果民办教育不比公办教育优，只是早死和晚死的问题；

第二，清除一切强加于民办教育的诬蔑不实之词；

第三，切实保障民办教育的合法权利；

第四，继续完善民办教育法治建设；

第五，依法规范民办学校办学行为，但是，当务之急是政府首先要尊重法律、守法。

谢谢各位！请大家批评指正。

最后我要郑重声明，我对我上面言论的合法性负全部的法律责任，我的言论也只代表我自己，与博鳌教育论坛的立场无关。

吴华：用计划经济思维管理民办教育是一种危险的倾向

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