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【观点】杨谦：三种合作经济组织的比较
来源：总社干院
作者：杨谦
与西方合作社发展不同的是，中国的合作经济组织都是与农有关，围绕农业、农村和农民形成的。中国目前能够称作合作经济组织的有三类，也都是和农民有关的。这既是一种历史发展的必然，也是特殊发展过程使然。比较一下这三种合作经济组织的不同，对于理解中国的合作经济发展具有一定的意义。
第一类合作经济组织是依据《农民专业合作社法》登记成立的专业合作社组织，到2019年底，全国已经有193.5多万个农民专业合作社，6370多农户入社；
第二类合作经济组织是农村集体经济组织。2016年12月，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求对集体所有的各类资产进行全面清产核资，健全台账管理制度，在此基础上，将经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员，用5年左右时间有序推进经营性资产股份合作制改革，即建立农民股份经济合作社。2019年底，全国有53.3个村民委员会，也就是说完成改革后，差不多应该有50多万个以村域为范围的农民股份经济合作社；
第三类就是传统的系统性合作经济组织，如供销合作社和信用合作社。
村级股份经济合作社属于一种社区性的综合合作经济组织，但目前尚无明确的法律。起草农村集体经济组织法的相关工作2020年下半年才正式启动，农村产权制度改革也正在完善过程中。2020年8月的全国深化农村集体产权制度改革工作会议透露，全国已有43.8万个村完成集体产权制度改革，共确认集体成员6亿多人，全国共清查核实集体账面资产6.5万亿元，资源性资产总面积65.5亿亩，集体成员累计分红超过3800亿元。2020年11月农业农村部又出台了《农村集体经济组织示范章程》，是法律出台前股份经济合作社可以遵循的制度规范。在理论上讲，村级股份经济合作社涵盖了所有的农村成员，但由于没有联合的组织，所以与村庄的存在状态相类似，基本是一个碎片化的状态。
供销合作社和信用合作社的组织的法律依据也有差异。两者现在都不是以合作社法规为法理依据的，其合作经济的属性源自其历史的演变以及中央政策的要求。相比较而言，在合作经济组织的属性方面，供销合作社的依据更为清晰，改革开放40多年来，党中央关于供销合作社改革的目标表述，都是把供销合作社作为合作经济组织定位的。目前以供销社为名称的组织，在县级以上的均登记为事业单位，在基层则为企业，但其登记的类型也不统一。例如在2018年末31792个基层供销社中，集体企业20262个，有限责任公司3322个，股份有限公司768个，股份合作公司1390个，农民合作社3225个，其他2825个。而信用合作社的改革情况则比较复杂，目前名义上是由银保监会批准设立的合作金融机构，属于商业银行机构，其合作经济组织的性质实际上已经消失。
合作经济组织所有制性质的比较
对农民这种拥有一定生产资料的小生产者来说，股份不仅仅可以用货币体现，也可以以其拥有的生产资料实物来体现。
农村集体经济组织虽然叫集体经济组织，但是在现实中集体所有制并没有可以依据的法理，理论上对集体所有制也是有很多分歧。按照农业农村部2020年11月印发的《农村集体经济组织示范章程（试行）》中规定，农村的资源性资产、经营性资产和非经营性资产以及从国家或社会获得的资产都归其所有，然后再通过各种确权原则确定到每户或每人的头上。从生产资料的合作程度看，农村集体经济组织是对生产资料合作程度最高的合作经济组织。但是这实际上只是一个表面的情况，因为在其拥有的资源性资产中，绝大部分有价值的资产即土地都实际由农民承包，农民获得的是用益物权，具有实际的经营权，但不具备完整的财产处置权，成员与集体经济组织之间还有一个资产所有权的交易过程，所以实际能够从集体经济组织的经营中所获得利益并不多。
农民专业合作社虽然有明确的法理基础，可以看做是一种合作社所有制，不过这种合作社所有制还是以私有财产权为前提的。专业合作社虽然考虑到一人一票的决策机制，但是在那些办得比较好的合作社中，绝大多数的合作社都是企业领办的，起决定意义的还是以企业为外壳的私人股权。虽然企业的股权并不占比例优势，但却占尽了决策优势和分配优势，所以应该说还是一种股份制的基础。当然，私人股权在合作社法的约束下，还是体现出了与农民合作的性质。
供销合作社从它开始创建起，就是以不触动农民的生产资料所有为标榜的，这也恰恰是它从流通领域入手促进合作的这种经济组织所具有的功能普适性的基础。因为它不触动生产资料的所有制，只是把不同生产者的产品集合起来，通过民主控制统一面向市场，在市场上为成员获取最大的利益。因此它与农民的经济关系从一开始创建就并不以和农民在生产资料所有上形成合作为目标，而是以民办公助的方式，农民以少许的资金或实物作为入股身份标志，而政府支持一些资金，供销社依靠经营的积累形成了一种特殊的集体所有制。也正因为如此，它在所有制变革中最多只能起到一个辅助的作用，但是在所有制稳定的环境下，却能够为与农民的合作提供一种稳定的制度性安排。
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合作经济组织成员特点的比较
农村集体经济组织的成员主要都是农民，原则上讲是涵盖农村出身且在农村拥有户籍的所有人员。一般是以是否形成较为固定的生产、生活，是否依赖于农村集体土地作为生活保障为基本条件，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，作为判断农村集体经济组织成员资格的原则。由于户口、婚嫁、家户变动、土地关系变化等等问题，成员的确定也遇到一定的问题，但其影响面并不大。因此，农村集体经济组织在成员组成上是最具农民代表性的。土地资产是农村集体经济组织最主要的资产，但由于现在土地资产权的三重设置，即所有权、承包权和经营权的分置，使得利益的流动管道是不一样的，仅靠所有权几乎难以获得利益，而承包权的利益在承包人，经营权的利益在经营者，所有者基本悬空。按照农业农村部公开的数字，6亿多农村集体经济组织成员获得的累计分红超过3800亿元，每人约600元，还是累计下来的。由此农民仅凭所有权的份额所获利益极少。
农民专业合作社的成员数量有6000多万的登记农户，另外按照农业农村部的统计，企业成员和其他团体成员大约103万个，约占成员总数的1.5%。截至2018年2月底，从登记看，农民专业合作社成员出资总额46768亿元，每个合作社出资额超过200万元，仅看出资额相当惊人，那些出资额多的合作社基本都是企业领办，出资额也是一资二用。按照中国合作经济学会《2019年农民专业合作社发展研究报告》分析，有1/3的合作社是为了套取项目资金而设的“空壳社”，1/3是由于无力继续运营而荒废的“僵尸社”，只有1/3的合作社尚在运转(其中许多是以“公司+农户”方式在运作，真正在合作社平台上良好运营的估计只有10%—20%)。10%的这个估计与农业农村部认定示范社的数字15.7万的水平差不多。所以，现在的农民专业合作社成员的数字仅是纸面上的，而具有实际分配意义的成员应该是企业成员和大户成员。提供产加销一体化服务的农民专业合作社占比达53%，平均为每个成员统一购销1.56万元、二次盈余返还1402元。
供销合作社与农民的关系一度几乎中断，改革开放以来强化与农民的关系是一条主线。这个关系有两个方面，一个方面是成员关系，另一个方面是交易关系。成员关系则主要体现在基层供销社和供销合作社领办的专业合作社两个层面。根据供销总社公布的数字，2018年年末，全系统有基层社31792个，比上年增加1511个，其中吸纳农村大户或能人加入的有8349个。这8000多基础社可以说是直接由农民成员的。另外，全系统组织农民兴办的各类专业合作社19.2万个，入社农户1516万户，不足农户总数的10%,这部分也可以算是与供销合作社具有直接成员关系的农户。而交易关系也是供销合作社向农民输送利益的一个关系，即通过在和农户交易过程中向农户让利或交易返还来实现。
对这三个合作经济组织的成员进行比较，还可以从另一个角度，即成员的在地程度，即合作经济组织成员在地经营的程度的不同。所谓在地经营，主要指合作经济组织成员与土地的利益相关程度。从这个角度看，农村集体经济组织在地经营程度显然是最高的，其次是专业合作社，最后是供销合作社。如果完全没有在地经营的成分，那其实就很难称之为是一个农业合作经济组织。
从决策机制上看，农村集体经济组织的决策效率是最低。2016年开始的农村集体经济组织的改革，经过清产核资，确权等过程，绝大部分地方的农村集体都从农业农村部门领到了“**村集体股份经济合作社”的登记证书，但是由于法律法规的滞后以及其他一些经济和社会因素，集体经济组织要成为一个完整的法人主体进入市场，还存在很多现实的障碍。决策制度设计就是其中之一。
《农村集体经济组织示范章程（试行）》规定，农村集体经济组织成员大会是最高权力机构，由具有完全民事行为能力的全体组织成员组成（事实上成员的认定也不是一件简单的事情），实行一人一票，一般事项半数通过，重大事项三分之二以上通过。选举出理事会作为日常决策、管理和执行的机构。虽然理事会看起来具有经营职权，但理事会会议也实行一人一票的表决方式，形成决议须集体讨论并经过半数理事同意。组织上很完备，但是这种架构却使得组织效率很低下。所以目前绝大多数的农村集体经济组织的效益几乎都来自于资产租赁，尽管这也是一种财产保值增值的举措，但是对促进农村治理的作用微乎其微。
农民专业合作社的决策机制相对于农村集体经济组织算是有效率的，但是总体讲也有很多弊病。根据法律的规定，专业合作社的决策机制更加清晰简单一些。经过选举产生的理事长被赋予了一定的经营者权力，不过，在理事会上，决议表决是以一人一票为原则的。所以，涉及比较重大的投资，或土地流转等事宜，决定事情还是不太容易。加之专业合作社的社员有一个退社自由的规定，这常常在现实中给决策者带来威胁。反倒是那些由企业带动的专业合作社决策机制相对高效，因为很多专业合作社实际上实行的是一套领导，两块牌子，即合作社和公司为一体，以合作社的名义获得优惠，以公司实体来经营，所以公司的决策体制在决策过程中更起作用。
供销合作社社有企业的决策几乎完全是按照公司法的要求进行的，除此之外对其有影响的是体制的约束，即按照管理权限需要向企业所属的供销合作社理事会报告，甚至需要理事会批准。这一原则对于那些供销合作社占控股地位的企业来说是一个硬性的要求。但尽管如此，相比农村集体经济组织和专业合作社来说，供销合作社企业的决策效率是最高的，所受到的决策干预也是最少的。
农村集体经济组织的经营者心态。按照现在的规则，村干部就是农村集体经济组织的经营者。尽管有关于把村两委与村集体经济组织职能和管理者区分开的要求，但是实际上已经很难分开了。在这种情况下，村干部的心态就取决于农村集体经济组织的制度设计。在目前制度的设计和问责的环境下，给村干部所造成的是一个极其复杂的做事环境。现在很多村的经营资产很少，外部还面临很多不确定的因素，加上村财乡镇管，在这种情况下村干部要想从集体经济组织获得激励是不可能的。这也就导致了村干部即便是想干事，也不想轻易利用集体经济组织这个平台。所以，目前存在的集体经济组织虚化的情况就不难理解了。
专业合作社的经营者，通常是企业或者大户，或者是村两委的领导。对企业领办的合作社，企业的利益追求是基本的动力，因此这样的合作社一般敢于投资，做事相对果断，面对与社员的矛盾尽量在利益权衡的基础上去加以解决。而对于大户和村两委为主要经营者的，一般都是具有一定的情怀，或者是具有相当的奉献精神，所以其经营心态并不完全是合作社制度本身决定的。
供销合作社的社有企业和基层供销社的经营者，其心态是组织约束的结果，因此是一种相对稳定的制度决定的结果。在体制的要求下，供销合作社的企业经营者既有企业牟利的一面，也有服从组织上政治要求的一面。这表现在经营行为上不会很激进，市场决定相对比较谨慎，且决策上会充分考虑到组织的约束。
以上几个方面简单的比较，并不能完全概括三种合作经济组织的全部特点，但是从方法论上说还是有意义的。从法理上讲，三种合作经济组织其实并不可直接比较，因为其组织的法理依据具有本质差异；从所有制性质上讲，三种合作经济组织至少在目前并没有被认真研究，其公私的程度很模糊；从成员特点看，三种合作经济组织具有不同的在地性，以及不同的利益回馈成员方式，但是本来在地性最好的农村集体经济组织目前反而其利益回馈程度并不理想；从决策方式及效率上看，三种合作经济组织差异很大，虽然反映了一个共同的规律，即越倾向于公司制效率越高，但目前的效率状况也并不完全是经典合作社制度使然，而是在制度设计上平衡的因素太多使合作社制度扭曲了；最后，在经营者心态上看，三种合作经济组织都存在一些非制度性干扰的因素，但是这方面供销合作社稍好，其他两种合作经济组织似乎都需要在经营方式上超越原制度设计做弥补，才能具有正常的经营者激励。
三种合作经济组织的比较反映了一个十分现实的问题，即中国目前并没有一个良好的合作社制度安排，看起来漂亮的合作社组织理论在现实中形态各异，功能目标紊乱。似乎都是从农民利益考虑进行顶层设计，但落地的效果七折八扣，就不是很理想了。因此，对合作社问题，必须具体问题具体分析，纯粹的制度分析方法并不一定科学。
比较的过程中，常常能引起一些思考，到底农户为什么需要合作社？需要什么样的合作社？70多年的新中国合作经济发展实践，似乎需要从合作社的初心重新反思，到底谁需要合作社？